徐 瑋

一、內(nèi)蒙古森林保險發(fā)展的總體情況

內(nèi)蒙古政策性森林保險開始于2013年，以“政府引導、市場運作、自主自愿、協(xié)同推進”為原則，探索建立防范和化解林業(yè)風險的保障機制，增強抵御風險和可持續(xù)發(fā)展能力，促進林業(yè)生態(tài)安全體系建設。試點初期，通過招標形式確定森林保險機構，全區(qū)12個盟市分東西兩個標段，東6盟市和內(nèi)蒙古自治區(qū)森工為第一標段由人保財險內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包括呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市、錫林郭勒盟和烏蘭察布市這6個盟（市）下轄的62個旗（縣、區(qū)）以及內(nèi)蒙古自治區(qū)森工集團所管轄區(qū)域的全部公益林和商品林承保權，承保份額超過80%；西6盟市為第二標段由中華保險內(nèi)蒙古自治區(qū)分公司承保，包含阿拉善盟、烏海市、巴彥淖爾市、鄂爾多斯市、包頭市和呼和浩特市，其他少數(shù)地區(qū)由太平洋保險和大地保險承保。

在承保方面，森林保險實行以旗縣區(qū)林業(yè)主管部門和國有林業(yè)局作為代理投保人，統(tǒng)一投保、統(tǒng)一理賠、統(tǒng)一災后治理和植被恢復的操作管理模式。全區(qū)各級林業(yè)主管部門在森林保險組織管理上，全部建立起以林業(yè)站體系為核心的協(xié)調(diào)管理架構，全區(qū)四級林業(yè)站全面參與、直接負責森林保險各項管理工作。在保險標的方面，公益林以旗縣區(qū)為單位統(tǒng)一投保，商品林由森林經(jīng)營者自主決定自愿投保。凡從事林業(yè)生產(chǎn)的林農(nóng)、林業(yè)專業(yè)合作組織、林業(yè)企業(yè)均可作為被保險人。

內(nèi)蒙古政策性森林保險實施以來，在化解林業(yè)生產(chǎn)風險和保障林農(nóng)收入取得了顯著成效。截至2020年底，全區(qū)累計投保森林面積30.83億畝，年均投保面積3.85億畝；實現(xiàn)了全區(qū)公益林和國有商品林保險的全覆蓋；2020年實現(xiàn)保費收入達6.61億元，與上一年度持平，占比全國森林保險保費收入比重為18.90%，保險總額達2642.51億元，比2019年減少了1.68億元；2020年完成災害理賠總賠付金額達2.13億元，簡單賠付率達32%；各級財政投入政策性保費補貼累計達40.22億元，2019年達6.03億元；森林參保面積和保費補貼總量均居全國前列。

二、內(nèi)蒙古森林保險發(fā)展面臨現(xiàn)實困境

（一）保險產(chǎn)品供給不足，不能滿足林農(nóng)多元化的風險需求

森林保險作為化解林業(yè)生產(chǎn)風險的重要工具，其目標是保障林業(yè)的可持續(xù)經(jīng)營和減少林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的損失。隨著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對風險保障需求的日益增長，保險機構缺乏多元化的產(chǎn)品供給制約著林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者參與森林保險的意愿。具體來看，目前內(nèi)蒙古森林保險主要險種包括森林綜合險和森林火災險，就林業(yè)生產(chǎn)風險發(fā)生概率來說，森林綜合險和森林火災險的保障范圍能夠基本涵蓋林業(yè)生產(chǎn)面臨的大部分風險造成的損失，但基于林業(yè)生產(chǎn)的“露天”屬性，林業(yè)生產(chǎn)受氣候條件影響很大，因此針對于氣候條件開展的“天氣指數(shù)保險”險種目前還未得到有效開展；另一方面，當前政策性森林保險的財政補貼范圍主要以公益林為主，2016年開始商品林納入財政補貼的范圍，而公益林的投保主體多是地方林業(yè)主管部門或者國有林業(yè)局，商品林由于有30%的保費林農(nóng)自己承擔導致其參保意愿不強。除此之外，以林農(nóng)為經(jīng)營主體的經(jīng)濟林目前尚未納入財政補貼范圍，大大降低了林農(nóng)參與森林保險的意愿。據(jù)不完全統(tǒng)計，目前內(nèi)蒙古有173萬畝以果樹為主的喬木經(jīng)濟林，這些經(jīng)濟林每年不同程度受到風、雹、凍、蟲、旱等自然災害侵擾，致使林農(nóng)每年平均經(jīng)濟損失率在30%左右，大大降低了農(nóng)民的收入（王建和，2018）。

（二）保險費率厘定不盡科學，缺乏風險等級劃分

林業(yè)生產(chǎn)風險受自然、氣候、經(jīng)濟等因素影響，其不同區(qū)域所處的風險等級并不相同。從氣候條件看，內(nèi)蒙古地區(qū)從西向東依次包含干旱區(qū)、半干旱區(qū)和濕潤半濕潤區(qū)域；按森林資源分布來看，呈現(xiàn)東多西少的特征，因此，林業(yè)生產(chǎn)風險等級由西向東呈現(xiàn)逐漸遞減趨勢，森林保險費率水平應差異厘定。然而，實踐中內(nèi)蒙古保險費率厘定水平處于較為單一的狀態(tài)，2013年政策性保險試點初期其保險費率水平為4‰，2016年以后經(jīng)過調(diào)整森林保險費率水平為2.5‰，保險費率水平厘定缺少差異化。縱觀全國范圍內(nèi)森林保險的發(fā)展歷程，普遍存在著缺少風險區(qū)劃、費率厘定單一的問題，其主要原因，一是森林是一種公共物品，同時具有災害發(fā)生低頻率高損失的特征，保險機構在追求經(jīng)濟利益的前提下，對于創(chuàng)新森林保險費率厘定缺乏動力；二是結合風險等級科學厘定保險費率，需要具有林業(yè)專業(yè)背景的技術人員支撐，同時需要森林保險業(yè)務的經(jīng)營數(shù)據(jù)及林業(yè)生產(chǎn)的歷年災害、氣候及地理信息等數(shù)據(jù)，特別是需要《森林資源數(shù)據(jù)》和《森林清查數(shù)據(jù)》，這一類數(shù)據(jù)在內(nèi)蒙古地區(qū)甚至全國范圍內(nèi)均屬于非公開類數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)的可獲得性制約了森林保險費率差異化厘定的步伐。

（三）保險機構查勘定損時間長，理賠資金到賬晚

林業(yè)生產(chǎn)相對較為復雜，一旦發(fā)生森林災害事件，涉及林業(yè)主管部門、財政部門、保險公司等多部門共同協(xié)作才能快速實現(xiàn)保險事故的查勘、定損和理賠等過程。由于林業(yè)生產(chǎn)的特殊性，多數(shù)屬于集中連片的區(qū)域，一旦發(fā)生森林災害，如得不到及時控制或采取相應措施較晚，將會導致林業(yè)受損的面積不斷擴大，造成更大的損失。目前，保險公司采取的理賠原則是“大災大賠、小災小賠、無災不賠”。而實際發(fā)生森林保險責任時，由于保險公司報災確定手續(xù)環(huán)節(jié)較多，報災后還需要持續(xù)跟進才能使災害受理推進下去，大部分賠款要等到災后很長時間才能到位。當發(fā)生森林火災時，如果保險公司能夠拿出一定比例資金用于災前預防或發(fā)生火災時及時撥付一定的墊付資金，能夠及時有效的控制火災的蔓延，減少林業(yè)生產(chǎn)的損失率。當森林資源遭遇蟲害時，森林蟲害發(fā)生的歷期很短，幼蟲階段有十幾只，不等賠償資金到賬就已經(jīng)變成蛹落地或變成成蟲飛走，蟲害只能第二年治理。因此，如果保險公司能及時預支部分藥劑款，當年就可以取得治理蟲害的效果，減少林業(yè)生產(chǎn)的損失。

（四）政府政策支持與監(jiān)管力度存在一定缺陷

2019年10月，財政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、銀保監(jiān)會和林草局聯(lián)合印發(fā)《關于加快農(nóng)業(yè)保險高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》明確了政府引導的地位，因此，政府在森林保險業(yè)務開展中有著提供政策支持、做好組織協(xié)調(diào)及規(guī)范市場秩序的作用。同時，森林具有保持水土流失、鞏固生態(tài)功能以及公共物品的屬性，給予政府職能很大的發(fā)揮空間。目前，內(nèi)蒙古森林保險業(yè)務在實際開展過程中，存在著基層政府與保險公司間政策銜接不暢通的現(xiàn)象，主要體現(xiàn)在縣級政府的財政補貼存在較大困難，特別是貧困山區(qū)財政補貼更是加大了縣級財政壓力，進而導致縣級政府不主動無能力推動森林保險業(yè)務發(fā)展，這與配套績效制度不完善存在很大的關系。另外，政府對于保險機構的考核評價工作存在不及時現(xiàn)象，如內(nèi)蒙古政策性森林保險業(yè)務主要由中國人保公司、中華聯(lián)合保險、大地保險和太平洋保險公司四家公司承保。政府對保險公司的考核方式遵照《內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)業(yè)保險績效考核管理辦法》定期對保險公司的業(yè)務進行評價，而在實際中，政府對保險公司的考核期限由于多種原因存在滯后現(xiàn)象，不能及時對保險公司做出考核評價，雖然已出臺相應的考核辦法，但在實際執(zhí)行中并沒有真正落實到位，使得保險公司在業(yè)務開辦上的效率有所降低。

三、內(nèi)蒙古森林保險現(xiàn)實困境化解途徑

（一）創(chuàng)新產(chǎn)品供給形式，開展多品種、多年期森林保險業(yè)務

多樣化的產(chǎn)品創(chuàng)新供給是決定產(chǎn)品科學性高低的另一關鍵因素，產(chǎn)品創(chuàng)新可以根據(jù)地區(qū)受災的特征不同而具體實施。第一，針對保險標的來說，可以適度開展以經(jīng)濟林樹種為標的的保險品種，以滿足廣大林業(yè)經(jīng)營者的保險需求。具體可借鑒福建（蔣凡，2018）、浙江（王天會，2017）等南方地區(qū)的經(jīng)濟林險種開展方式，豐富本地區(qū)的森林保險供給。第二，結合內(nèi)蒙古地區(qū)擁有豐富的森林資源概況，轄區(qū)內(nèi)林木主要樹種有落葉松、白樺、櫟類、楊樹、黑樺、榆樹、樟子松、油松等喬木和錦雞兒、白刺、山杏、檸條、沙柳、梭梭、楊柴、沙棘等灌木?？筛鶕?jù)不同樹種、林齡開展多年期森林保險產(chǎn)品設計（葉濤等，2016），創(chuàng)新森林保險產(chǎn)品供給。第三，由于森林資源是一個“露天”產(chǎn)業(yè)，林木的生長及生產(chǎn)風險受自然條件影響較大，針對受氣候條件影響對林業(yè)生產(chǎn)造成的損失，可開展天氣指數(shù)保險，進一步保障林業(yè)生產(chǎn)的有序發(fā)展。

（二）構建森林保險風險地圖，科學分區(qū)厘定費率

依據(jù)風險水平的高低對相應區(qū)域進行風險分區(qū)是合理厘定保險費率的重要前提（劉東，2014）。差別化的分區(qū)保險費率，是森林保險向著專業(yè)化和精細化方向發(fā)展的重要途徑。同時，《指導意見》對構建農(nóng)業(yè)風險地圖，建立科學動態(tài)的費率調(diào)整機制給予了明確的方向。因此，基于內(nèi)蒙古森林保險實施中缺乏風險等級劃分，缺少差異費率厘定，針對這一產(chǎn)品科學性缺陷，建議采取的措施是對內(nèi)蒙古不同區(qū)域的森林風險等級進行評估，并在此基礎上進行風險區(qū)域劃分，構建森林保險風險地圖，并在此基礎上擬定差異的保險費率。具體可借鑒張英等（2018）對遼寧火災進行風險區(qū)劃；王珺等（2014）對浙江省4個縣區(qū)的風險區(qū)劃等；秦濤（2015）、王華麗（2011）、冷慧卿（2011）等對全國范圍內(nèi)進行了森林保險風險區(qū)劃研究方法與思路。實施風險區(qū)劃的意義在于可以使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的投保價格更加貼近受災規(guī)律，使出現(xiàn)頻率低、賠付少的林農(nóng)享受更優(yōu)惠的價格。

（三）鼓勵保險機構建立災前預防聯(lián)動機制

由于林木具有生長周期長和可再生性，如果林木遭受損失能夠得到及時的防治將會大大降低林木的損失率，降低森林生產(chǎn)經(jīng)營風險。對于森林火災，每年都要整修防火路、開辟防火道，進行大量的設備、人力集結等災前預防工作，如果投入及時，可大大減小火災發(fā)生后的損失（王建和，2018）；另據(jù)實地調(diào)研了解，如果對林木病蟲害加強災害監(jiān)測、預報，及時采取滅殺措施，會大大減少災害的蔓延和損失。因此，為避免林木遭受更大的損失，保險公司可由“大災大賠、小災小賠、無災不賠”的賠付方式向“災前預防、災時施救、因災賠付前置”賠付方式轉(zhuǎn)變。具體應加大災前預防投入和增加災害預防經(jīng)費，目前，中國人保財險公司在賠付款的撥付上已經(jīng)進行了改革。災前賠付資金的設置，能夠使因災受損的損失率降低。鼓勵其他承保公司也要加大設置災前預防資金、人力、監(jiān)管等力度。

（四）充分發(fā)揮政府引導地位，做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作

《指導意見》明確了政府與市場的邊界，森林保險業(yè)務開展涉及林業(yè)部門、財政部門、保險機構等多個部門的共同協(xié)作，因此，政府應該充分發(fā)揮其組織監(jiān)管職能，為森林保險業(yè)務開展提供良好的市場環(huán)境。同時，依托風險區(qū)位科學設定差別費率，及結合不同樹種、林齡產(chǎn)品的創(chuàng)新設計，都需要“森林資源數(shù)據(jù)”和“森林資源清查數(shù)據(jù)”等，由于這一類數(shù)據(jù)普遍具有非公開性，保險公司在實際創(chuàng)新產(chǎn)品設計中由于缺少林業(yè)基礎數(shù)據(jù)的支持而使得創(chuàng)新產(chǎn)品受阻。政府應建立森林保險發(fā)展數(shù)據(jù)共享平臺，為保險產(chǎn)品設計、風險區(qū)劃及差異厘定費率提供一定的數(shù)據(jù)支撐；同時政府應將對保險公司的績效考核制度真正落到實處，對保險公司受理、查勘、決案、賠付等各環(huán)節(jié)實際工作進行打分，對打分偏低的保險公司執(zhí)行“能 者上、不能者退出”制度。使日常工作中保險公司能夠有效配合林業(yè)部門工作，推進森林保險工作健康持續(xù)發(fā)展。

（五）加大政策扶持力度，多角度提升承保投保積極性

森林保險的發(fā)展離不開政策的大力支持，財政補貼是森林保險得以有效開展的強有力支撐。政府政策支持主要體現(xiàn)對林農(nóng)、保險機構的扶持力度。在林農(nóng)層面，由于當前內(nèi)蒙古森林保險中經(jīng)濟林未能有效開展導致林農(nóng)的參與率較低，而商品林林農(nóng)參保的意愿不強，其原因是林農(nóng)對于風險意識不強，覺得參與森林保險的作用不大；林農(nóng)繳納保險費用存在一定的困難，針對林農(nóng)層面存在的問題，應加大宣傳教育，提高林農(nóng)的風險意識與保險意識，鼓勵林農(nóng)積極主動參保；加大對投保林農(nóng)的財政補貼力度，特別是對家庭經(jīng)濟存在一定困難的林農(nóng)，財政應進一步加大補貼力度；在保險機構方面，對于保險機構怠于創(chuàng)新產(chǎn)品及森林保險經(jīng)營成本高等現(xiàn)實問題，政府應制定完善的激勵與退出制度。對于積極開展創(chuàng)新產(chǎn)品的保險機構，給予一定的稅收優(yōu)惠等激勵政策。