許經(jīng)勇

當(dāng)前我國發(fā)展最大的不平衡，是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡；最大的不充分，是農(nóng)村發(fā)展不充分。十八大提出新型城鎮(zhèn)化和十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從根本上解決城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡、農(nóng)村發(fā)展不充分的問題，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。城鄉(xiāng)一體化實(shí)現(xiàn)之日，就是農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化以及國家現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)之時。發(fā)達(dá)國家之所以不存在“三農(nóng)”問題，就是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化的前提條件。城鄉(xiāng)一體化是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)均等化，則是其中不可或缺的重要環(huán)節(jié)。習(xí)近平同志指出：“現(xiàn)階段，城鄉(xiāng)差距大最直觀的是基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)差距大。”“要健全投入保障制度，創(chuàng)新投融資機(jī)制，拓寬資金籌集渠道，加快形成財政優(yōu)先保障、金融重點(diǎn)傾斜、社會積極參與的多元投入格局。公共財政要向‘三農(nóng)’傾斜，逐步解決欠賬較多的問題?！薄包h的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，就是為了從全局和戰(zhàn)略高度來把握和處理工農(nóng)關(guān)系和城鄉(xiāng)關(guān)系?！闭挥型ㄟ^公共財政加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投入，不斷縮小城鄉(xiāng)差距，才有利于通過市場調(diào)節(jié)作用，引導(dǎo)資源從城市向農(nóng)村流動，變城鄉(xiāng)之間的單向流動為雙向流動，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。這就涉及當(dāng)前我國財政體制改革滯后的問題。

與高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體制相聯(lián)系的我國傳統(tǒng)財政體制，可以概括為三個特征：一是鮮明國有制財政特征。無論是財政收入或財政支出，主要是面向國有制部門，或以國有制部門為主，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)稅（即明稅）的比重很低，農(nóng)業(yè)支出占財政支出比重也很低；二是鮮明城市財政特征。即財政收入和財政支出主要在城市區(qū)域完成，農(nóng)村所占比重很低；三是鮮明的生產(chǎn)建設(shè)財政特征。即財政支出主要圍繞生產(chǎn)建設(shè)進(jìn)行。政府被譽(yù)為生產(chǎn)建設(shè)型政府。這種財政體制是與城鄉(xiāng)“二元”經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，即重城市、輕農(nóng)村，重工業(yè)、輕農(nóng)業(yè)以及重建設(shè)、輕生活。這就不利于改變農(nóng)村的落后面貌。隨著市場取向改革的深入推進(jìn)，多種所有制經(jīng)濟(jì)得到迅速發(fā)展，傳統(tǒng)財稅體制的不適應(yīng)性便越來越充分地暴露出來。

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，1994年我國實(shí)行分稅制的財稅體制改革。與大包干不同，實(shí)行分稅制，既有利于發(fā)揮中央和地方兩個積極性，合理調(diào)節(jié)地方間的財力差異，又能堅持集中統(tǒng)一與分級管理相結(jié)合原則，是市場經(jīng)濟(jì)國家普遍實(shí)行的一種財稅制度。在明確劃分中央與地方各自事權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)財權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一原則，明確中央與地方政府的收入范圍，劃分中央稅和地方稅以及中央與地方共享稅，并建立中央對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。分稅制改革的一個目的，就是中央政府通過中央稅和共享稅的征收支配國家財力的主要部分，爾后通過轉(zhuǎn)移支付等形式提高對地方的調(diào)控能力，中央財政收入比重因此獲得大幅度提高，地方財政收入的比重則相應(yīng)明顯地降低。但由于財稅體制改革遲遲不能到位，雖然中央與地方的收入比例調(diào)整了，但中央與地方的支出比例始終沒有作相應(yīng)的調(diào)整。即使通過中央財政轉(zhuǎn)移支付形式，也未能有效緩解中央與地方收支不匹配這個矛盾。甚至可以這樣說，1994年的分稅制改革，雖然在收入分配方面進(jìn)行重大變革，但支出方面仍然基本上維持原來的格局，一些本來應(yīng)當(dāng)由中央政府的支出卻轉(zhuǎn)移給地方政府實(shí)施，導(dǎo)致地方政府財政資金出現(xiàn)嚴(yán)重缺口。全國40%以上縣級行政單位存在財政赤字，鄉(xiāng)村兩級的債務(wù)余額不斷膨脹，地方政府被迫依靠預(yù)算外財政收入，主要是賣地收入。形成中國特有的財政，即“土地財政?！薄巴恋刎斦?，是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。即城市范圍內(nèi)的土地是屬于國家所有，農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，必須由地方政府低價征收，把集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜兄疲瑺柡笥傻胤秸邇r轉(zhuǎn)讓給城市開發(fā)商，其龐大的城鄉(xiāng)土地價格剪刀差形成地方政府的預(yù)算外財政收入，以填補(bǔ)地方政府財權(quán)與事權(quán)不匹配所造成的巨大的財政收支缺口。但這一制度卻帶來城鄉(xiāng)差別不斷擴(kuò)大的后果。我國土地價格和房地產(chǎn)價格，之所以上漲速度那么快，很重要的一個原因，就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地遲遲未能入市，默認(rèn)地方政府壟斷土地一級市場。土地供給的壟斷性與需求的無限性，或土地的稀缺性與需求的無限性，是導(dǎo)致我國土地價格和房地產(chǎn)價格迅速上漲的根本原因。

與此同時，我國財政體制改革中的財權(quán)和事權(quán)的不相匹配，以及與其相聯(lián)系地方政府支出缺口過大，導(dǎo)致地方政府過度依賴于“土地財政”，其所帶來的一個負(fù)面效應(yīng)，就是嚴(yán)重影響農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)的有效供給。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)供給沒有形成良性循環(huán)機(jī)制，使得地方政府在財權(quán)與事權(quán)不匹配情況下，提供基礎(chǔ)性公共品能力較為脆弱，基本上是靠上級政府的行政命令、硬性指標(biāo)和政績考核等方式來完成。使得農(nóng)村公共品供給缺乏制度化的保障。我們還可以把農(nóng)村公共品的性質(zhì)劃分為軟公共品和硬公共品，由于硬公共品（如公路和水利建設(shè)）投資更有利于拉動經(jīng)濟(jì)增長，地方政府必然會更偏好于如基礎(chǔ)設(shè)施類的硬公共品投資，甚至可能出現(xiàn)硬公共品供給過剩、軟公共品（如教育、文化、醫(yī)療等）供給明顯不足的狀況。在城鄉(xiāng)差別諸因素中，文化教育方面的差別是最致命的差別，倘若這個差別不縮小，城鄉(xiāng)差別就永遠(yuǎn)縮小不了。

我國財稅體制改革的走向，總的來說，是從以往的國有財政、城市財政、生產(chǎn)建設(shè)財政向多種所有制財政、城鄉(xiāng)一體化財政以及公共服務(wù)財政轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變適應(yīng)高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)向社會主義市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，構(gòu)建并完善與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政體制。從單一的城市財政向城鄉(xiāng)一體化財政以及公共財政轉(zhuǎn)變，是與政府職能的轉(zhuǎn)變密切聯(lián)系在一起。改革開放以來，我國政府承擔(dān)著繁重的經(jīng)濟(jì)建設(shè)任務(wù)。至今仍然把經(jīng)濟(jì)增長、財政收入作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部政績的重要指標(biāo)。經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的政府對推動改革與發(fā)展發(fā)揮了重要的作用。改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)之所以能夠取得飛速的發(fā)展，和同時發(fā)揮政府這只“有形之手”的作用是分不開的。地方政府是助推我國經(jīng)濟(jì)高速增長的重要因素。但是，其帶來的負(fù)面效應(yīng)是，導(dǎo)致政府公共服務(wù)職能缺失，從而不利于加大工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，不利于縮小城鄉(xiāng)差別。特別需要指出的是，與工業(yè)城市相比，農(nóng)業(yè)農(nóng)村具有鮮明的公共品屬性，具有保供給、保收入、保穩(wěn)定、保生態(tài)的特殊功能，外部性和公共性程度很高。政府公共服務(wù)職能缺失，是導(dǎo)致農(nóng)村公共品投入不足、城鄉(xiāng)差別懸殊的重要原因。只有當(dāng)政府在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給中的主體地位確立了，政府才能為包括農(nóng)民在內(nèi)的全體社會成員，提供均等化的基本公共服務(wù)，從根本上解決農(nóng)村公共物品和公共服務(wù)供給短缺的矛盾。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目標(biāo)才能順利實(shí)現(xiàn)。這就要求政治體制改革必須與經(jīng)濟(jì)體制改革協(xié)調(diào)推進(jìn)。