喬宇飛

（北京西都地產(chǎn)發(fā)展有限公司，北京 100035）

租賃型保障性住房是指租房有困難且符合條件的城市居民可以申請(qǐng)的住房，其包括兩種形式：廉租房和公共租賃住房。政府的主要目標(biāo)是通過(guò)租賃提供人們負(fù)擔(dān)得起的住房來(lái)促進(jìn)社會(huì)福利。因此，在后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理方面，保障性住房的資產(chǎn)控制與普通住房存在差距。國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2011〕45號(hào)）指出，保障性住房小區(qū)可以在自我監(jiān)督、自我服務(wù)和代理簽約的基礎(chǔ)上提供服務(wù)。該文件為保障房的使用和運(yùn)作提供了指導(dǎo)。然而，在實(shí)踐中還缺乏針對(duì)補(bǔ)貼住房后續(xù)運(yùn)營(yíng)和管理中可能出現(xiàn)的問(wèn)題的詳細(xì)操作指南，需要進(jìn)一步思考和探索。

一、保障性住房的相關(guān)概念

政府提供廉價(jià)住房或廉價(jià)出租房，以滿足買不起住房的中低收入家庭的住房需求，不是為了盈利，而是為了解決有需要的家庭的住房問(wèn)題。廉價(jià)住房或廉價(jià)出租房是由政府提供的，價(jià)格由政府確定，不會(huì)在市場(chǎng)上銷售，主要受眾是特定的住房困難的家庭群體。保障性住房包括廉租房、公共租賃房、棚戶區(qū)改造房和經(jīng)濟(jì)適用房。

（一）廉租房

廉租房由政府經(jīng)營(yíng)，旨在為城市低收入家庭提供非常廉價(jià)的安全住房，或以非常低廉的價(jià)格提供安全的出租房。但是，申請(qǐng)這類住房的標(biāo)準(zhǔn)比較嚴(yán)格，以某市為例，只有符合以下三個(gè)條件的人才能申請(qǐng)：首先，該家庭有一個(gè)城市居住證；其次，該家庭必須有民政部門出具的證明，證明其為城市居民，有生活工資保障，有證明低收入的文件；最后，該家庭沒(méi)有住房。

廉租房的資格標(biāo)準(zhǔn)在戶籍、收入和住房方面都有限制，而且限制性非常強(qiáng)。因此，廉租房的資格標(biāo)準(zhǔn)比較窄。2014年實(shí)行“公廉并軌”以后，廉租房被納入了公共租賃住房的范圍內(nèi)。

（二）公共租賃住房

公共租賃住房是一項(xiàng)政府管理的計(jì)劃，旨在以低于市場(chǎng)的價(jià)格為住房困難的中低收入家庭提供住房。它針對(duì)的是比廉租房更廣泛的群體，現(xiàn)在政府已將保護(hù)范圍擴(kuò)大到中低收入家庭。2014年的城市住房標(biāo)準(zhǔn)基于以下要求，即本市戶籍、本市戶籍中的單身人士，以及農(nóng)民工或單身人士的家庭。此外，如果本市常住戶口居民有住房，必須滿足戶口在本市六區(qū)之一或高新區(qū)，且人均居住面積不超過(guò)10 m2的要求。作為本地居民的單身人士，獲得公共租賃住房的資格標(biāo)準(zhǔn)是必須年滿25周歲，具有完全民事責(zé)任能力，并且不居住在城市或城市郊區(qū)。對(duì)于外來(lái)務(wù)工家庭或單身職工，申請(qǐng)條件是在本市有穩(wěn)定的工作，已繳納社保，簽訂一年以上的勞動(dòng)合同，在市區(qū)或郊區(qū)沒(méi)有住房。

政府已經(jīng)開(kāi)始解決單身職工和進(jìn)城務(wù)工人員的住房困難問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)更多人群的住房保障，這也預(yù)示著保障性住房政策體系的逐步完善，表明了政府解決群眾住房困難的決心。

（三）棚戶區(qū)改造房

棚戶區(qū)改造是政府在拆除城市中的危舊房屋和城中村時(shí)，為原來(lái)被拆遷的家庭提供有針對(duì)性的住房，即保障類型的房屋。棚戶區(qū)的改建最主要的目標(biāo)就是給那些沒(méi)有能力置換房屋的社會(huì)低收入群體提供基本的居住空間，將他們從破舊的房屋中“拯救”出來(lái)。同時(shí)，該市還完善了城市功能，優(yōu)化了該地區(qū)的居住環(huán)境。市政府制定了“絕不把棚戶區(qū)帶入福利社會(huì)”的目標(biāo)，正在加大對(duì)棚戶區(qū)的改造力度，并大力建設(shè)棚戶區(qū)住房。

（四）經(jīng)濟(jì)適用房

經(jīng)濟(jì)適用房是政府指定的優(yōu)惠住房政策。根據(jù)這項(xiàng)政策，住房的建造和定價(jià)是為了出售給有一定購(gòu)買能力的低收入和中低收入家庭。經(jīng)濟(jì)適用房還考慮到了商品房和補(bǔ)貼房的特點(diǎn)。截至2013年，由于低收入住房和公共租賃住房的出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房正在逐漸消失。

（五）限價(jià)商品房

限價(jià)和分區(qū)的商業(yè)住房是為了改善低收入和中等收入家庭的住房。這是一種限制高價(jià)住房的方式，不適用于經(jīng)濟(jì)適用房。根據(jù)以價(jià)格為基礎(chǔ)制定地價(jià)的原則選擇政府組織和市場(chǎng)運(yùn)作的綜合形式。價(jià)格封頂?shù)淖》肯拗屏朔课莸匿N售價(jià)格、建筑標(biāo)準(zhǔn)和土地上市銷售時(shí)的服務(wù)范圍。政府機(jī)構(gòu)在估算建筑成本和建筑商的合理利潤(rùn)后，確定土地補(bǔ)貼的價(jià)格范圍，從源頭上規(guī)范住房?jī)r(jià)格?？偟膩?lái)說(shuō)，上述情況表明，保障性住房具有以下三個(gè)特點(diǎn)：①公共性，即政府為貧困人口提供的住房；②有針對(duì)性，即有資格申請(qǐng)這類住房的公民必須符合政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，否則不能申請(qǐng)；③保障性，即補(bǔ)貼住房是一種福利住房，最初旨在保護(hù)低收入者的住房需求。

二、保障性住房后期管理

以上介紹了廉租房、公共租賃住房、棚戶區(qū)改造房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房的概念。廉租房和公共租賃住房具有實(shí)物貸款的性質(zhì)，即住房的產(chǎn)權(quán)歸政府所有，居民只有簽訂租賃協(xié)議才有權(quán)利使用住房。棚戶區(qū)住房是指業(yè)主原本的房屋被拆除后新建的住房，由于原業(yè)主有使用權(quán)，所以具有安置房的性質(zhì)。負(fù)擔(dān)得起或限制價(jià)格的商品房是可以出售的住房，政府為這些房屋制定價(jià)格，并將該房屋的使用權(quán)賣給購(gòu)買者。由于其所有權(quán)最終屬于購(gòu)買者，不涉及政府的事后管理，本條所指的保障性住房的管理應(yīng)指實(shí)物安排性質(zhì)的公共租賃住房的事后管理，其所有權(quán)屬于政府，使用權(quán)屬于租戶。

保障房的壽命比較長(zhǎng)，必須經(jīng)過(guò)論證、立項(xiàng)、建設(shè)、分配、使用、監(jiān)督等一系列過(guò)程。目前，我國(guó)對(duì)保障房的后期管理措施不是特別完善，沒(méi)有統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)，其定義方式在不同地區(qū)也有很大差異。例如，2013年7月，某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)將后期管理定義為公共租賃住房、住宅租賃管理和物業(yè)服務(wù)工作。

從學(xué)術(shù)研究的角度來(lái)看，適應(yīng)后管理的范圍是不一樣的。有研究者認(rèn)為，事后控制屬于一系列的管理問(wèn)題，如公共租賃住房的分配、入住后的組織和準(zhǔn)入的動(dòng)態(tài)管理、物業(yè)管理、維護(hù)和運(yùn)營(yíng)等。綜合公共服務(wù)概念的分析和控制后的實(shí)施可得知其是對(duì)人進(jìn)行的管理，通過(guò)對(duì)租戶的管理提供更好的服務(wù)，促進(jìn)社會(huì)和諧，將后者的管理提升到全社會(huì)管理體系的范疇，并為建立社會(huì)保障體系做出貢獻(xiàn)。

三、保障性住房后期運(yùn)營(yíng)管理存在的問(wèn)題

（一）保障房管理法律法規(guī)和管理機(jī)制不健全

在我國(guó)，部分城市還沒(méi)有頒布保障性房屋的后期管控制度，相關(guān)政府單位的職能措施也不夠明確。換句話說(shuō)，還缺乏一定的規(guī)劃體系，包括誰(shuí)負(fù)責(zé)、需要做什么、用什么方法，以及為此目的實(shí)施績(jī)效評(píng)估。

（二）政府主導(dǎo)后期管理，主體單一，管理壓力大

在實(shí)踐中，租賃輔助住房的后續(xù)運(yùn)營(yíng)管理往往由行政部門主導(dǎo)，由作為牽頭機(jī)構(gòu)的住房保障業(yè)管理局負(fù)責(zé)。這些機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)政策的執(zhí)行，還直接參與活動(dòng)的管理和行政，負(fù)責(zé)住房管理、商業(yè)場(chǎng)所管理和社區(qū)服務(wù)。由于設(shè)置和人員的限制，管控的目標(biāo)與工作組織都在逐漸擴(kuò)增，對(duì)于社會(huì)綜合評(píng)估、管控水準(zhǔn)、其業(yè)務(wù)能力的評(píng)估及參與過(guò)程的人物力投入都非常大，由于缺乏市場(chǎng)引入、非政府組織參與和社會(huì)力量，這種單一管理實(shí)體運(yùn)作的形式所取得的管理效果不佳。

（1）管理資金集中，運(yùn)作的成本增加，后續(xù)資金跟進(jìn)困難。保障性房屋的后續(xù)運(yùn)作管理及管控的資金大多數(shù)來(lái)源于政府部門，而政府部門的這部分資金渠道是源于保障性房屋的租售資金與相關(guān)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收入。但是，因?yàn)楸Ｕ闲苑课菥邆涓＠奶刭|(zhì)，其租金的數(shù)額遠(yuǎn)低于其他同類型房屋的租金數(shù)額，所以就降低了這部分的收入。輔助設(shè)施的運(yùn)作主要是針對(duì)弱勢(shì)人群，由于經(jīng)營(yíng)人員不算是業(yè)主部門，所以沒(méi)有對(duì)于房屋的管理權(quán)，不可對(duì)其收取管理費(fèi)用。保障性房屋的后續(xù)管理費(fèi)用主要是涵蓋管理部門的人員資金、公共設(shè)施資金、房屋的維護(hù)資金，以及房屋建設(shè)前期的貸款資金回收。收入的資金與需要支付的資金長(zhǎng)時(shí)間不成正比，這樣就會(huì)導(dǎo)致許多地方的保障性房屋財(cái)政管控壓力增加。

（2）管理線馬馬虎虎，人員素質(zhì)需要提高。運(yùn)營(yíng)后的管理任務(wù)包括人事管理、租金收繳、物業(yè)管理、地方文化建設(shè)和配套設(shè)施部署等，是保障性住房?jī)?nèi)容的一部分。人數(shù)多、工作量大，難以進(jìn)行細(xì)致的管控，管控業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與商業(yè)住宅區(qū)的管理服務(wù)質(zhì)量仍有很大不同。管理人員的素質(zhì)參差不齊，對(duì)各種措施的操作不夠熟練，這也是管理服務(wù)效果不理想的原因。

（三）物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量不高，管理范圍狹窄

許多保障性房屋社區(qū)的物業(yè)管理工作是發(fā)包給物業(yè)單位的，而物業(yè)單位通常沒(méi)有市場(chǎng)化意識(shí)，業(yè)務(wù)服務(wù)質(zhì)量不高，只限于社區(qū)安全設(shè)置、社區(qū)衛(wèi)生保潔等基本細(xì)節(jié)。政府承包的物業(yè)合同定價(jià)低，再加上補(bǔ)貼住房的福利性質(zhì)，可能導(dǎo)致物業(yè)部門無(wú)法支付其成本，管理水平可能受到影響。

四、保障性住房后期運(yùn)營(yíng)管理問(wèn)題的應(yīng)對(duì)措施

（一）構(gòu)建完善的管理體系，健全法律法規(guī)

保障性住房的后期運(yùn)營(yíng)管理需要制定法律和法規(guī)，并制定管理辦法，以明確政府、運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)和租戶的權(quán)利和責(zé)任。政府應(yīng)主要發(fā)揮支持、指導(dǎo)和監(jiān)督作用，對(duì)運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)的資金和使用情況、管理和運(yùn)營(yíng)效率、服務(wù)質(zhì)量和效果等進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，保證運(yùn)營(yíng)服務(wù)的質(zhì)量。在管理和運(yùn)營(yíng)活動(dòng)中，要引入各方力量，建立由政府、非營(yíng)利組織、志愿者和其他商業(yè)部門組成的多元化的社會(huì)管理體系。

（二）培育和扶持非營(yíng)利運(yùn)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)

（1）非營(yíng)利的運(yùn)營(yíng)與管控單位加入保障性房屋物業(yè)管控，能夠讓政府行政部門的運(yùn)作“脫胎換骨”，專注于政策制定和監(jiān)督。非營(yíng)利組織也可以利用自身的特點(diǎn)，以較低的成本提供更豐富的公用事業(yè)管控業(yè)務(wù)，提升業(yè)務(wù)的綜合水平。在實(shí)際的工作中，需要參考各區(qū)域早期建立的保障性房屋的投資公司，強(qiáng)化其事后管控與經(jīng)營(yíng)能力，構(gòu)建集綜合保障房施工、后期管理和維修于一體的組織，確保保障房運(yùn)營(yíng)管理工作做到位，為事后的管控工作提供一定的制度規(guī)劃，優(yōu)化對(duì)工作人員的能力培養(yǎng)，提升管控部門的綜合業(yè)務(wù)水平。

（2）要豐富服務(wù)與管控成本來(lái)源的渠道。首先，保障性房屋的建設(shè)投入與貸款單位，需要將租金收入、贊助商業(yè)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)收入和社區(qū)開(kāi)放空間的經(jīng)營(yíng)收入作為收入來(lái)源。此外，保障房地塊建設(shè)中的配套設(shè)施建設(shè)階段，可按一定比例納入后期運(yùn)營(yíng)管理資金。其次，可根據(jù)資金缺口提供財(cái)政補(bǔ)貼，并對(duì)保障房小區(qū)的配套設(shè)施和商業(yè)服務(wù)的經(jīng)營(yíng)提供一定的稅收優(yōu)惠，這種作為承銷基金的贈(zèng)款收入可以大大降低財(cái)政壓力，保證管理投入的連續(xù)性。

（3）要建立科學(xué)的運(yùn)作和管控模式，合理地管控成本。首先，需要參考行業(yè)的類別與各區(qū)域的建設(shè)規(guī)模，以及相關(guān)的管控經(jīng)營(yíng)部門狀況，秉承著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的準(zhǔn)則，做好每一項(xiàng)工作的劃分，降低機(jī)構(gòu)中人才使用的不合理狀況，從而優(yōu)化成本。其次，建議收納本地區(qū)域那些具備工作能力但是還未參加工作，或者失業(yè)的人員，組建后期服務(wù)團(tuán)隊(duì)，這樣不但可以降低機(jī)構(gòu)中人員成本的投入，還能夠優(yōu)化這一類人員的收入狀況，“以工代租”和“以工代賑”，從而減少支付成本與物業(yè)資金。最后，優(yōu)化社會(huì)志愿者的參與方式，給應(yīng)屆大學(xué)畢業(yè)生提供參與的機(jī)會(huì)，可以提供一些不需要專業(yè)知識(shí)的固定工作崗位，這可以增加整體的社會(huì)影響，同時(shí)降低勞動(dòng)成本，發(fā)揮鼓勵(lì)社區(qū)參與的積極作用，讓有意愿、有能力的離退休老黨員、老干部參與進(jìn)來(lái)，傳達(dá)他們的熱情，傳達(dá)他們支持弱勢(shì)群體的決心，形成良好的社會(huì)影響。

（三）強(qiáng)化物業(yè)管理

政府在協(xié)議中規(guī)定了所有的服務(wù)，如清潔、保安、房地產(chǎn)公司在受保護(hù)的住宅區(qū)進(jìn)行的小型維護(hù)和修理工作，所有這些工作的費(fèi)用都由承包商根據(jù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)承擔(dān)和支付，以確保房地產(chǎn)公司的正常運(yùn)作。同時(shí)，建立系統(tǒng)的房地產(chǎn)公司監(jiān)測(cè)和評(píng)估體系，從多個(gè)方面對(duì)其進(jìn)行綜合評(píng)估，利用激勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)措施，提高房地產(chǎn)公司的服務(wù)水平和質(zhì)量。

結(jié) 語(yǔ)

總之，建設(shè)保障性住房是一項(xiàng)重大的民生事業(yè)，隨著社會(huì)的發(fā)展，其總量也在不斷地增加，因此對(duì)其進(jìn)行管理的難度也在增加，導(dǎo)致保障性住房的發(fā)展受到了一定的阻礙。所以，有關(guān)部門要積極根據(jù)當(dāng)?shù)匕l(fā)展的情況，建設(shè)符合社會(huì)發(fā)展和適合人們居住的保障性住房，并且制定出相關(guān)的法規(guī)政策，加強(qiáng)對(duì)保障性住房的管理，讓真正有需求的人能夠使用保障性住房，這不僅能夠在一定程度上提高人們的生活水平和生活質(zhì)量，還進(jìn)一步促進(jìn)了我國(guó)和諧社會(huì)的發(fā)展，真正解決我國(guó)居民住房難的問(wèn)題，有效促進(jìn)我國(guó)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。要實(shí)現(xiàn)保障性住房的可持續(xù)發(fā)展，必須不斷完善住房保障法制建設(shè)和社會(huì)保障體系建設(shè)，拓展住房保障的制度空間，提高住房服務(wù)水平，改善居民生活質(zhì)量，從根本上保障居民住房的所有權(quán)，提高人民的幸福感。可以說(shuō)，增強(qiáng)幸福感、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)是非常必要的。