萬舒翔 任鑫毅

本文主要運用文獻資料的研究方法，以社會治理理論為視角對我國體育競賽體制改革動因、制約瓶頸和路徑改造進行探究。研究認為：國家治國理政方略的頂層設計、體育產業(yè)力量的中層參與、基層體育社會組織不斷壯大的基層需求等構成了體育競賽體制從管理走向治理的改革動因；而在發(fā)展過程中存在的“強政府”和“弱社會”的體育發(fā)展慣性、多元參與主體權責邊界模糊、“人治”色彩超越“法治”建設等因素成為制約體育競賽體制從管理走向治理的瓶頸?；诖?，根據社會治理理論中共建共治共享的發(fā)展邏輯提出相應的路徑改造：（1）共建“強政府”和“強社會”的治理格局；（2）明確多元主體共治的職責界限；（3）保障多元主體共享發(fā)展成果。

隨著國家在各領域持續(xù)推進“全面深化改革”，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為全面深化改革的總目標之后，政府取消了體育領域商業(yè)性和群眾性賽事舉辦審批權。賽事審批權的取消，增強了體育競賽市場的活力，提高體育競賽市場的經濟水平。然而賽事市場火爆的同時也暴露出了辦賽專業(yè)化水平低、選手參賽體驗差、安全事故頻發(fā)、后勤保障不足、賽事監(jiān)管服務不到位等新問題，反映了取消賽事審批制度后從“政府管理”到“社會治理”轉變中的不適應?；诖?，本文在體育治理理論核心內涵的基礎上，分析體育競賽體制從管理走向治理的改革原因，找出制約競技體育競賽體制走向治理的瓶頸，提出相應的改革路徑。

1 我國競技體育競賽體制改革的動因

1.1 頂層設計：國家治國理政方略的調整

黨的十八大召開，提出“全面建設小康社會”的戰(zhàn)略任務，指出“要圍繞構建中國特色社會主義社會管理體系”，明確構建中國特色社會主義社會管理體系框架。但是由于國家管理體系太過龐大，體系框架缺少部分深層次理論支撐，導致改革內容不夠深化，改革力度不夠強硬，體育領域依然存在政企不分、政社不分現(xiàn)象，政府管的過多、管的過死，社會組織活力不足，公民缺少參與意識?；诖朔N情況，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革”的思想，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標。此目標的確立，預示著國家和社會關系的重塑及社會管理向社會治理的變革。體育領域是關系國民生計的重要領域，而體育競賽是體育領域各方利益爭奪的主要賽場，20世紀流傳至今的體育競賽機制和當前的體育發(fā)展形式已經不相匹配。隨著國家頂層設計的持續(xù)深入，構建國家體育治理體系和體育治理能力現(xiàn)代化成為當前體育領域改革的重點，推動體育競賽管理體制向治理體制轉變的改革勢在必行。

1.2 中層參與：體育產業(yè)力量的持續(xù)深入

自改革開放以來，各領域的市場參與權限逐漸開放，政府退居幕后成為市場監(jiān)管者，社會力量逐漸補位成為各領域的參與者。社會、市場力量的參與給體育領域的發(fā)展帶來了新活力，而體育領域的改革也催生了相關體育產業(yè)的產生和發(fā)展，包括體育用品及相關制造業(yè)、體育競賽表演業(yè)、健身娛樂業(yè)、體育傳媒與信息服務業(yè)等。相關資料顯示，2018年，全國體育產業(yè)總規(guī)模（總產出）為2.65萬億，增加值為10078億元，總產出比2017年增長20.45%，增加值增長了27%，增加值占國內生產總值的比重達到1.1%。體育產業(yè)的高速發(fā)展帶動了體育競賽行業(yè)的快速轉變?，F(xiàn)階段，我國體育社會、市場主體在體育賽事治理中的作用日益凸顯，已經擔負起相當一部分民間體育活動和賽事的運營與管理，使政府體育行政部門的單一治理結構開始發(fā)生變化，彌補了體育行政部門的管理缺陷，在體育賽事治理中發(fā)揮著重要作用。但是由于目前體育領域的封閉性和排他性仍較強，路徑性依賴依舊頑固，還需要體育產業(yè)不斷深入才能促進體育競賽體制的變革。

1.3 基層需求：基層體育社會組織的發(fā)展壯大

基層體育組織是由公眾自發(fā)組織的體育鍛煉組織，屬性歸于公民個體。基層體育組織的建立可以激發(fā)體育自身活力，拓展基層體育鍛煉的范圍。在計劃經濟時期，我國發(fā)展群眾體育的基層組織形式是單位制，即國家把體育鍛煉的行政指令下發(fā)到政府構建的單位，通過單位組織體育鍛煉。體育競賽的參賽主體也是以單位為代表的集體參賽。改革開放以來，隨著單位制逐漸消解，體育鍛煉的主動權開始回歸公民個體，公民自發(fā)形成的基層體育組織逐漸壯大。相關資料顯示，2012年—2017年體育社會組織數(shù)量由2.3萬個增長至4.8萬個，年均增幅超過10%。此外民間還活躍著大量未登記注冊的草根性體育組織，成為提高群眾體育鍛煉水平的重要力量。基層群眾體育組織的壯大、參賽熱情的增加帶動了群眾體育賽事的增長。僅以馬拉松為例，2015年，在中國田徑協(xié)會注冊的城市馬拉松賽事達到58個，比2011年的22個有顯著增長，如果算上企業(yè)和跑友自發(fā)組織的民間賽事，跑步已成為不折不扣的大眾熱門項目。不斷壯大的基層體育組織在政府行政體制改革、權力下沉下放的過程中開始發(fā)揮自身的權利，由單一個體的公眾組成的龐大基層體育組織所掌握的體育話語權逐漸增加。為了滿足自身的參賽需求，基層體育組織開始成為部分體育賽事的組織者，推動了賽事制度改革，使政府單一管理為主的體育競賽體制開始向多方主體共同參與治理的體育競賽體制轉變，尤其是在以娛樂、健身、社交為目的群眾體育賽事中，公眾是體育賽事的參與者，同時又是體育賽事的治理者。參賽主體、組織形式、辦賽主題的變化促使體育競賽體制發(fā)生轉變，成為誘導賽事體制改革的因素之一。

2 我國競技體育競賽體制改革的問題

2.1 模式固化：“強政府”和“弱社會”的體育發(fā)展慣性

由政府驅動的趕超型體育發(fā)展方式是我國體育發(fā)展的主要方式。新中國伊始，國民體育意識薄弱，體育習慣缺失，經濟水平低下，體育資源嚴重不足。為了促進我國體育水平的提高，政府運用強有力的行政手段執(zhí)行行政機制將傳統(tǒng)社會的體育從一盤散沙的狀態(tài)凝聚起來，進行快速的體育改造，實行舉全國之力的體育體制，使我國的體育水平尤其是競技體育得到飛躍式發(fā)展。而政府以行政手段統(tǒng)領體育各領域發(fā)展的方式使我國出現(xiàn)了“強政府”的體育發(fā)展模式，體育競賽處于國家管理之下，政府擁有較高的體育權利并壟斷大量體育資源。與此同時，伴隨國家發(fā)展的新生社會主體參與體育治理尤其是體育競賽體制的治理受到種種因素限制，出現(xiàn)體育領域“弱社會”現(xiàn)象。而在舉國體制下，“強政府”“弱社會”這一發(fā)展模式卻逐漸堅固，政府構建的“圍墻”將社會主體擋在體育競賽之外，政府一元主體的參與構建了“一家獨大”的體育競賽體制管理模式。

2.2 權責不清：多元參與主體權責邊界模糊

體育治理是運用治理的新方式來處理體育利益多元主體的沖突，使之協(xié)同合作，高效有序，最終達到體育善治的過程。在此，首先要明確網絡型治理結構強調的是“多元治理”，但并不是“無中心治理”，在治理結構的形成上應當強調“政府”的中心地位，政府作為中心主體要主動轉變其角色，從“無限政府”“全能政府”向“有限政府”“服務政府”轉變。在2014年國務院召開的常務會議上提出：“政府要簡政放權、放管結合，取消商業(yè)性和群眾性體育賽事審批制度，放寬賽事轉播權限”。賽事舉辦權力的下放，使社會、市場主體大量涌入，我國群眾性體育賽事和商業(yè)性體育賽事的數(shù)量急劇增加。但是由于缺少對多元參與主體后續(xù)的政策支持和制度保障，造成權力交割的過程中出現(xiàn)體育賽事主體間的權力分層與權力壓迫，主體間權力義務不清晰，權責范圍不確定，政府強烈的行政干預色彩依然存在，建設“有限政府”“服務政府”的步伐放慢。此外，賽事審批權的取消使政府在角色轉化中出現(xiàn)自我定位與主體責任的模糊，具體表現(xiàn)在政府在賽事治理過程中出現(xiàn)一家獨大、強行越位、責任義務不均衡現(xiàn)象等，導致在涉及到政府和社會權力與義務相交融的邊界出現(xiàn)責權利不清的現(xiàn)象。

2.3 法理缺失：“人治”色彩超越“法治”力度

影響改革難以全面深化的問題之一，就是法治建設存在不足。新中國成立以來，由于特殊的歷史原因和背景，政府在體育領域實行“舉國體制”，國家體育總局以資金配置為抓手控制競技體育的各種生產要素，集中掌握和管理關鍵性資源；群眾體育的參與也在國家統(tǒng)領之下，實現(xiàn)保衛(wèi)和建設祖國的目標。國家行政手段成為統(tǒng)領體育運行的機制。但在體育機制的運行中，行政手段的濫用，法律手段的落后，導致行政手段凌駕于法律之上的現(xiàn)象一直存在。比如關于體育的法律僅僅只有一部20多年前發(fā)布的《中華人民共和國體育法》，其他靠的是行政規(guī)章維持體育各領域的運轉，如國務院辦公廳關于《加快發(fā)展體育產業(yè)指導意見》《體育產業(yè)發(fā)展綱要》以及各省市的體育產業(yè)實施意見。這使體育運行中缺少了法理的維護，出現(xiàn)問題往往依靠“人情道德”解決，“人治”色彩濃郁，“法治”和“人治”不公平現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 從管理到治理：我國競技體育競賽體制改革的策略

3.1 調整結構：共建“強政府”和“強社會”的治理格局

打破傳統(tǒng)的“強政府”“弱社會”結構，共建“強政府”“強社會”的治理格局，要做到以下幾點：其一，政府要轉變觀念，摒棄“無限政府”概念，簡政放權，使部分體育權益真正下放到社會；要完善體育治理結構，不斷優(yōu)化內部科層治理的結構和工作制度，建立開放合作、自我規(guī)則、靈活高效的政府機制；要不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提高執(zhí)政效率，打造多部門之間的協(xié)同行政；要嚴格約束自身行為，不要過多的干預和擾亂社會群體，打破市場秩序。其二，政府要加大對社會主體的扶持力度，培育多樣化的體育社會群體組織，給予更多的政策、資金支持；要通過政策積極引導社會群體的參與和市場領域的開放，激發(fā)市場辦賽和社會參賽的活力；建立與社會群體的平等對話協(xié)商機制，加強兩者之間的交流合作；要降低社會群體參與體育競賽的標準，使市場能辦的交由市場，社會能承擔的交由社會，賦予其更大的發(fā)展空間。其三，政府要加強對市場主體、社會群體的監(jiān)管，并暢通反饋通道，建立政府監(jiān)管和社會反饋的雙向互通機制；出臺相關政策，嚴格規(guī)范市場主體和社會群體參與體育競賽的行為，杜絕違法亂紀的現(xiàn)象。

3.2 厘清責權：明確多元主體共治的職責界限

在劃分各主體職能權限的過程中，只能依靠政府操縱改革來處理多元主體的利益沖突，實現(xiàn)多元主體權利與義務的匹配。正如美國政治學學者羅茲曼的總結：“政府是驅動中國現(xiàn)代化轉型的主要決策來源”。而政府的改革從未停止，從責任型政府和服務型政府的構建到深化“放管服”改革，再到取消賽事審批權，無不顯示政府改革的決心。但是由于缺少后續(xù)的政策支持和制度保障，使多元主體在體育競賽改革的過程中出現(xiàn)模糊不清的責權邊界，因此明確多元主體共治的職責界限是首要之需，具體要做到以下幾點：其一，建立政府“權責清單”制度勢在必行，內容包括權力清單、責任清單和義務（服務）清單，明確政府自身定位，要使政府明白該干什么、怎么干、劃分權利范圍、規(guī)范職能邊界，對社會公開并接受社會監(jiān)督；政府要加強自身管理，明確自身定位，嚴厲擾亂市場競賽秩序，強化服務體系建設；要繼續(xù)優(yōu)化自身結構，不斷簡化審批程序，優(yōu)化審批流程，減少審批時間，建立網上快速審批通道；要加強多部門協(xié)同治理，強化教育、醫(yī)療、交通、安保、衛(wèi)生、環(huán)保等部門的交流合作，做好賽事服務。其二，政府要服務好社會、市場等辦賽主體，分賽、分項做好服務標準，在市場接受度高的項目上把辦賽主動權、選擇權、生產經營權放予社會主體，在市場接受度小的項目上加強政策、資金扶持；按照誰辦賽、誰出錢、誰獲益原則進行賽事改革，政府要禁止侵占社會主體的利益。其三，政府要加強法制化治理，強化賽事監(jiān)督，加強宏觀調控和指導，弱化賽事管理。

3.3 依法治體：保障多元主體共享發(fā)展成果

法治體系的形成與有效運行既是法治現(xiàn)代化的重要標志，也是國家治理現(xiàn)代化的重要標志。改變過去體育管理領域“人治”色彩，推行體育治理的“法治”建設，是保障體育競賽多元參與主體依法共享發(fā)展成果的前提和依據，也是實現(xiàn)體育競賽體制從管理走向治理的必然之路。法律是治國之重器，良法是善治之前提。為了使多元主體公平公正的分享體育發(fā)展和治理成果，保障多元主體在體育競賽中的利益，提高賽事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，應該做到以下幾點：其一，政府應不斷優(yōu)化自身的執(zhí)政能力，提升體育政策、法規(guī)的研制水平，科學立法；加強對非政府群體的政策保障，出臺具體的法律法規(guī)，使社會、市場在體育競賽運行機制中有法可依。其二，政府要加強政策法規(guī)的執(zhí)行力度，持續(xù)嚴厲的執(zhí)行行政問責機制；要強化法制觀念，建設法治政府，以法治統(tǒng)領各領域建設；要做到違法必究，任何個人和群體在體育競賽體制運行中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象做到立刻追究，法不留情。其三，法律制定要善于傾聽多方需求，聽取多方意見，建設保障各主體權益的法律法規(guī)；法律法規(guī)要與時俱進，不合理的及時修改、廢除，符合時代需求的及時出臺、發(fā)布。其四，要加強司法監(jiān)察，在全運會等大型比賽中要建立各方參與的、獨立的司法監(jiān)察委員會，進行體育仲裁。

（作者單位：山西大學體育學院）