■牛媛媛

一、引言

高校治理作為國家治理的一部分，其理念創(chuàng)新和制度安排對(duì)于高校的自我發(fā)展、健康發(fā)展十分重要。在推進(jìn)高校治理進(jìn)程中，要達(dá)到權(quán)力制約、責(zé)任履行和行政效率提升，離不開高校審計(jì)的職能發(fā)揮，高校審計(jì)又作為高校治理的一項(xiàng)制度安排，通過不斷強(qiáng)化理念、方法的創(chuàng)新，推進(jìn)高校治理現(xiàn)代化。當(dāng)然，高校治理的獨(dú)特屬性及復(fù)雜性，使得審計(jì)職能有別于其他范疇的審計(jì)，聚焦于教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，審計(jì)結(jié)果在于完善高校管理控制及人才培養(yǎng)。而不同高校治理進(jìn)程和治理水平的差異，在審計(jì)協(xié)同治理的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、任務(wù)和方法上都要適時(shí)調(diào)整；顯然，高校審計(jì)要服從高校治理的要求，為高校治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。不過，傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)已不適應(yīng)高校治理的要求，審計(jì)職能在監(jiān)督檢查的基礎(chǔ)上需要不斷拓展和深化，高校審計(jì)在積極融入高校治理體系的前提下，應(yīng)重新審視職能定位，尋求新的路徑突破。

二、高校審計(jì)職能取向：為高校治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供服務(wù)

1.職能轉(zhuǎn)型。

審計(jì)作為國家治理體系的有力“執(zhí)行者”，其職能轉(zhuǎn)變必須服從服務(wù)于國家治理的客觀需要，隨著國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程不斷推進(jìn)，審計(jì)職能不應(yīng)局限于單一的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，而要擔(dān)負(fù)多職能的服務(wù)角色，延伸到審計(jì)管理，要求提供管理咨詢的增值型服務(wù)。以服務(wù)高校治理需求為導(dǎo)向，高校審計(jì)作為高校治理體系中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，不僅要做好查錯(cuò)防弊的工作，對(duì)高校受托的高層管理在重大決策、資源配置情況實(shí)施審計(jì)監(jiān)督，對(duì)基層部門及責(zé)任人實(shí)施責(zé)任監(jiān)督，還要對(duì)高層管理在重大決策、制度建設(shè)以及基層部門政策落實(shí)、制度執(zhí)行等方面做出績(jī)效評(píng)價(jià)，這些方面都是高校治理的重要內(nèi)容，高校審計(jì)實(shí)際上已成為服務(wù)于高校全面治理的重要憑仗。以突出學(xué)校人才培養(yǎng)為目標(biāo)，通過審計(jì)的評(píng)價(jià)建議，幫助高校完善管理流程、優(yōu)化管理結(jié)構(gòu)，扎實(shí)各部門責(zé)任履行，最終促進(jìn)高校事業(yè)發(fā)展。審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施都要圍繞學(xué)校的教學(xué)、科研及高校建設(shè)而展開，提出具有可行性的審計(jì)意見和建議，為決策層解決治理問題提供決策依據(jù)。

2.職能定位。

審計(jì)職能轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于理清新的職能定位，而定位反映的是審計(jì)工作的價(jià)值取向。在國家治理背景下，審計(jì)工作在實(shí)施審查和評(píng)價(jià)一切經(jīng)營活動(dòng)及內(nèi)部控制的同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮建設(shè)性作用，著力于治理結(jié)構(gòu)和治理體系完善中深層次問題的審查與分析，并尋求解決問題的更有效路徑。由此，審計(jì)應(yīng)跳出“為控制而審計(jì)”的思維范式，審計(jì)視角將由關(guān)注微觀執(zhí)行層向宏觀戰(zhàn)略層傾斜，在做好合法性和合規(guī)性審計(jì)的同時(shí)，更好促進(jìn)組織總體發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。高校治理包括制度建設(shè)、資源利用、部門效率和教育目標(biāo)實(shí)現(xiàn)等多層面內(nèi)容，高校審計(jì)作為高校治理的重要手段，著眼于“管理+效益”，其職能應(yīng)定位于創(chuàng)造價(jià)值和提高組織運(yùn)作效率，積極參與學(xué)校戰(zhàn)略、經(jīng)濟(jì)決策、風(fēng)險(xiǎn)控制等一系列學(xué)校發(fā)展事務(wù)，并對(duì)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行的績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)。目前，大部分高校審計(jì)側(cè)重于事后的查錯(cuò)補(bǔ)漏，大量工作具體于財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的細(xì)節(jié)，沒有能從學(xué)校治理高度著手，難以從機(jī)制上、價(jià)值創(chuàng)造上全面服務(wù)于高校治理的需要。

3.職能分解。

高校治理帶來高校審計(jì)職能轉(zhuǎn)型和新定位，其服務(wù)的專有屬性不斷得到強(qiáng)化，既在審計(jì)過程和審計(jì)環(huán)節(jié)達(dá)到了制衡目的，又能跳出具體操作的傳統(tǒng)束縛框架，從高校治理的戰(zhàn)略性、全局性的制度建設(shè)上發(fā)揮積極作用，其職能已涵蓋高校治理的全部活動(dòng)。

評(píng)價(jià)與監(jiān)督。此項(xiàng)職能作為審計(jì)的基本職能，體現(xiàn)高校審計(jì)概念化、既定式的部門分工和責(zé)任，審計(jì)有責(zé)任對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性和有效性監(jiān)督檢查，對(duì)各部門的責(zé)任履行評(píng)價(jià)建議，并通過跟蹤審計(jì)督促審計(jì)整改，使各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理更符合制度要求，并且對(duì)學(xué)校內(nèi)部方針政策執(zhí)行情況及高校運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行監(jiān)控，達(dá)到內(nèi)部控制精細(xì)化、精準(zhǔn)化?？傮w上，其基本職能旨在建立健全內(nèi)控制度，強(qiáng)化管理，達(dá)到糾正錯(cuò)誤、嚴(yán)防弊漏、提高效益的目的。

咨詢與建議。監(jiān)督和評(píng)價(jià)更多是發(fā)現(xiàn)問題，而要解決問題，審計(jì)職能還要進(jìn)一步延伸，被審計(jì)對(duì)象更期待的是提供咨詢建議，審計(jì)需要提供更多這樣的增值服務(wù)。從內(nèi)容上看，審計(jì)建議更側(cè)重于管理流程、風(fēng)險(xiǎn)控制，審計(jì)重點(diǎn)從財(cái)務(wù)收支的規(guī)范性向政策落實(shí)、履職盡責(zé)、揭示風(fēng)險(xiǎn)等管理范疇演變，審計(jì)咨詢與建議的職能在擴(kuò)大，其影響越來越高。對(duì)于高校治理而言，咨詢與建議重在發(fā)現(xiàn)治理中的問題，并通過揭示問題和提供解決方案，達(dá)到高校治理優(yōu)化，審計(jì)工作更多聚焦于學(xué)校風(fēng)險(xiǎn)管理和部門績(jī)效，其活動(dòng)范圍涉及高校制度建設(shè)、教學(xué)效果、科研成果、責(zé)任落實(shí)的各個(gè)方面，其職能也更傾斜于體制、機(jī)制的構(gòu)建，提出合理化建議，促進(jìn)高校制度建設(shè)。

考核與修正。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)延伸到績(jī)效審計(jì)，對(duì)被審計(jì)單位執(zhí)行效率做出審核和評(píng)價(jià)，是審計(jì)參與治理的又一項(xiàng)職能改變。高校主要業(yè)務(wù)活動(dòng)具有更強(qiáng)專業(yè)性，以培養(yǎng)人才為中心，績(jī)效審計(jì)的內(nèi)容分解最終歸為人才培養(yǎng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，以契合高校治理服務(wù)教育事業(yè)發(fā)展的需要。對(duì)于部門的績(jī)效審計(jì)是以評(píng)價(jià)教學(xué)科研管理的制度建設(shè)為重點(diǎn)，以部門協(xié)同管理和執(zhí)行力度為主線，從管理機(jī)制健全、運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、可持續(xù)發(fā)展等方面實(shí)施績(jī)效審計(jì)，具體指向的是部門責(zé)任履行以及服務(wù)于學(xué)生教學(xué)水平、學(xué)科建設(shè)、師資隊(duì)伍建設(shè)等問題。對(duì)于項(xiàng)目的績(jī)效審計(jì)是對(duì)照預(yù)算目標(biāo)和具體指標(biāo)，考核項(xiàng)目實(shí)施的投入產(chǎn)出率、進(jìn)展程度、服務(wù)滿意度等。通過部門與項(xiàng)目考核，變審計(jì)監(jiān)督為績(jī)效考核，達(dá)到制度化考核的效果。

三、高校審計(jì)因應(yīng)高校治理的審計(jì)范式改變

1.由單一情形審計(jì)向全面型審計(jì)轉(zhuǎn)變。

傳統(tǒng)審計(jì)只關(guān)注經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)，而現(xiàn)代審計(jì)已擴(kuò)展到績(jī)效審計(jì)、風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)，不僅審查制度執(zhí)行的合理性、合法性，還要考核管理運(yùn)行的效率性、效益性，審計(jì)對(duì)象和審計(jì)內(nèi)容全覆蓋。從審計(jì)過程來看，審計(jì)已由事后審計(jì)向事前、事中的審計(jì)前移，重在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)知和防范，而不僅是揭示問題。事實(shí)上，從國家治理實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合性發(fā)展的目標(biāo)以及全社會(huì)參與的屬性認(rèn)識(shí)，審計(jì)不僅要全面介入治理的各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，更要介入全部的治理環(huán)節(jié)。由此出發(fā)，為完善學(xué)校內(nèi)部治理，高校審計(jì)也要以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為基點(diǎn)，對(duì)學(xué)校制度建設(shè)的合理性、政策執(zhí)行的有效性、公共資金的效益性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，在專項(xiàng)資金使用、基建、后勤、科研、資產(chǎn)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)審計(jì)全覆蓋。而由全面性審計(jì)延伸到全過程審計(jì)，對(duì)重大項(xiàng)目審計(jì)，要審查其合法性、完整性及效益性；對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)較大的領(lǐng)域，要將審計(jì)監(jiān)督關(guān)口前移。聚焦風(fēng)險(xiǎn)預(yù)知和發(fā)現(xiàn)問題，加強(qiáng)審計(jì)跟蹤，為審計(jì)整改提供切實(shí)可行的意見建議，實(shí)現(xiàn)高校治理有效。

2.由聚焦內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行向?qū)W校治理效能轉(zhuǎn)變。

審計(jì)焦點(diǎn)在于對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督，無論是財(cái)務(wù)審計(jì)、績(jī)效審計(jì)還是管理審計(jì)，都是使權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范化，以此保證資源利用更符合公共利益的需要。通常，這種監(jiān)督主要圍繞內(nèi)部控制展開，并作為廉政建設(shè)的一個(gè)重要手段，審計(jì)重點(diǎn)以權(quán)力運(yùn)行軌跡為主線。但在服務(wù)于國家治理背景下，防范化解各種風(fēng)險(xiǎn)成為審計(jì)的突出方向，審計(jì)職能重在加強(qiáng)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，理清責(zé)任鏈條，提高履責(zé)能力。聚焦高校治理，審計(jì)職能發(fā)揮旨在改善組織運(yùn)營和實(shí)現(xiàn)人才培養(yǎng)目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為起點(diǎn)，不斷加強(qiáng)對(duì)高校權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督力度，并且使高校管控機(jī)制更加完善、制度建設(shè)更加長(zhǎng)效化。圍繞高校教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，以“改進(jìn)高校治理”為導(dǎo)向，建立權(quán)責(zé)明晰的工作推進(jìn)機(jī)制，把高校審計(jì)納入高校治理體系中，逐步建立并完善內(nèi)部控制監(jiān)督評(píng)價(jià)制度，揭示和防范重大風(fēng)險(xiǎn)，從整體上提升高校治理效能。

3.由內(nèi)部控制向治理能力轉(zhuǎn)變。

治理效能的提高，關(guān)鍵在解決問題中的能力突破，治理能力體現(xiàn)的是主體參與社會(huì)治理活動(dòng)中發(fā)揮功能的程度，參與積極性及參與的有效辦法、技術(shù)支持，都會(huì)對(duì)治理效能產(chǎn)生影響。審計(jì)中的監(jiān)督、鑒證、評(píng)價(jià)、建議等職能發(fā)揮能制約和促進(jìn)治理主體創(chuàng)新管理理念、提高辦事效率，進(jìn)而提升治理能力。高校審計(jì)作用發(fā)揮體現(xiàn)高校治理能力的高低，作為一種基本制度安排，可以有效約束權(quán)力運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)責(zé)任落實(shí)，使教學(xué)工作、科研工作、財(cái)務(wù)管理、人事管理等各項(xiàng)事務(wù)做到執(zhí)行有度。但這種審計(jì)僅限于責(zé)任界定，旨在保障政策制度的有序運(yùn)行，而不可能達(dá)到全面有效治理，要使高校治理達(dá)到更高效率和更高效益，還需通過治理績(jī)效審計(jì)改變整個(gè)高校治理的能力結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)在于各參與治理主體的業(yè)務(wù)能力、責(zé)任履行、工作作風(fēng)以及工作方法的創(chuàng)新。從學(xué)校管理角度出發(fā)，加強(qiáng)績(jī)效的考核、評(píng)價(jià)，更能反映主體參與治理的積極狀態(tài)，將審計(jì)結(jié)果的整改與獎(jiǎng)懲考評(píng)相結(jié)合，是把審計(jì)作為一種績(jī)效考核的制度范式對(duì)治理能力提升施加影響，審計(jì)也將跳出一般內(nèi)部控制的框架，作為一種治理能力建設(shè)發(fā)揮強(qiáng)有力的監(jiān)督評(píng)價(jià)功能。

4.由單一審計(jì)部門審計(jì)向協(xié)同審計(jì)轉(zhuǎn)變。

治理格局建立于共建共治的制度基礎(chǔ)，只有促使各主體的積極參與和各部門的協(xié)同努力，才能達(dá)到有效治理。審計(jì)參與共建共治的制度安排，并非審計(jì)部門單打獨(dú)斗，而是要與紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)務(wù)管理、組織人事等部門通力合作，包括審計(jì)計(jì)劃制定、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)跟蹤、后續(xù)問題整改等環(huán)節(jié)，都需要取得相關(guān)部門的理解支持和共同參與。積極促成審計(jì)與這些部門聯(lián)動(dòng)，形成審計(jì)“合力”，有利于審計(jì)觸及真實(shí)問題、深層次問題，也有利于審計(jì)工作順暢開展，并可以保證審計(jì)意見落實(shí)整改。高校審計(jì)對(duì)高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、政策執(zhí)行及教學(xué)目標(biāo)完成情況的檢查驗(yàn)證，所涉及的部門、任務(wù)要求比較復(fù)雜，黨委、行政部門、教師、學(xué)生等多主體參與其中，缺少這些力量的有力配合，將難以達(dá)到審計(jì)的更好效果。目前，相關(guān)主體參與高校協(xié)同審計(jì)的積極性并不高，審計(jì)業(yè)務(wù)與其他部門業(yè)務(wù)之間相互隔離，信息交流匱乏，審計(jì)工作所獲得的支持有限，不利于審計(jì)工作的有效開展，審計(jì)質(zhì)量難以保證，審計(jì)整體效果有待改善。

四、高校審計(jì)在優(yōu)化高校治理結(jié)構(gòu)中職能發(fā)揮的途徑

1.服務(wù)高校治理要求，提高高校審計(jì)水平。

高校審計(jì)在降低學(xué)校決策風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)責(zé)任履行和提升部門效率等方面，發(fā)揮了無可替代的作用。無論是開展的專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查、識(shí)別重大風(fēng)險(xiǎn)，還是對(duì)接管理需求，搭建審計(jì)咨詢服務(wù)平臺(tái)，高校審計(jì)都是以服務(wù)高校治理為導(dǎo)向?；趯徲?jì)職能的改變，高校審計(jì)要圍繞人才培養(yǎng)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，聚焦高校事業(yè)發(fā)展中面臨的重大問題去布局，一方面推動(dòng)高校審計(jì)職能轉(zhuǎn)型定位，增加價(jià)值增值能力。另一方面開展全面型審計(jì)和全過程審計(jì)，對(duì)高校的中長(zhǎng)期發(fā)展提出合理建議，提升學(xué)校治理效能。具體說來，就是在對(duì)高校治理結(jié)構(gòu)、治理環(huán)境等總體治理狀況進(jìn)行分析與評(píng)估的基礎(chǔ)上，確定審計(jì)方向和審計(jì)重點(diǎn)，立足于服務(wù)思維，不斷提高審計(jì)水平。

2.優(yōu)化審計(jì)結(jié)構(gòu)設(shè)置，推進(jìn)審計(jì)治理制度化與常態(tài)化。

審計(jì)結(jié)構(gòu)設(shè)置是推進(jìn)審計(jì)治理制度化的基石，只有審計(jì)結(jié)構(gòu)更優(yōu)化，才能從組織上和制度上保證審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性。從高校治理的戰(zhàn)略思維出發(fā)，以制度建設(shè)的完整性和制度執(zhí)行的有效性為基本框架依據(jù)，賦予高校審計(jì)在高校治理結(jié)構(gòu)中的獨(dú)特地位。通過加強(qiáng)審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立設(shè)置與審計(jì)人員配備力量，突出審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性，并由審計(jì)獨(dú)立提升高校審計(jì)在治理體系中的地位，在此基礎(chǔ)上不斷推進(jìn)高校審計(jì)的制度化與常態(tài)化。

3.建立多主體參與的協(xié)同審計(jì)模式。

增強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督合力，構(gòu)建全覆蓋、多部門協(xié)同、互動(dòng)的高校審計(jì)監(jiān)督體系，必將大大提升審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)效益。首先應(yīng)建立計(jì)劃協(xié)同機(jī)制，審計(jì)計(jì)劃的制定是審計(jì)流程的切入點(diǎn)，須與其他各監(jiān)督部門、職能部門積極溝通，將其他監(jiān)督部門的意見和建議融入審計(jì)計(jì)劃中，有利于審計(jì)活動(dòng)展開時(shí)獲得更多部門的理解和支持。其次要建立聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，依靠信息共享和共用，激發(fā)校委、部門、教師和學(xué)生參與審計(jì)的積極性，依靠信息共享和共用，使審計(jì)全覆蓋，發(fā)現(xiàn)審計(jì)盲區(qū)，把內(nèi)控缺陷或舞弊行為遏制在萌芽狀態(tài)。三是建立整改協(xié)同機(jī)制，審計(jì)部門和其他監(jiān)督部門形成對(duì)問題整改的聯(lián)動(dòng)，能增強(qiáng)整改的主動(dòng)性，促進(jìn)被審計(jì)單位對(duì)問題的積極整改。

4.提升高校審計(jì)能力。

高校審計(jì)能力水平反映出高校治理能力水平，提升高校審計(jì)能力，應(yīng)打破審計(jì)思維模式，創(chuàng)新審計(jì)方式方法。其中首要的是加強(qiáng)審計(jì)人員的專業(yè)技術(shù)能力[5]。專業(yè)技能受制于知識(shí)結(jié)構(gòu)和實(shí)踐鍛煉，因此，應(yīng)優(yōu)化高校內(nèi)部審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)，而提升審計(jì)人員的知識(shí)水平重在培養(yǎng)，所以更需要健全審計(jì)人才的培養(yǎng)機(jī)制。信息化、大數(shù)據(jù)化背景下，還要加強(qiáng)高校審計(jì)人才的信息化能力建設(shè)?；诖耍瑢徲?jì)人員必須加強(qiáng)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，擴(kuò)展審計(jì)業(yè)務(wù)知識(shí)面，并且能善于理論與實(shí)踐相結(jié)合，根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目具體要求，在審計(jì)項(xiàng)目實(shí)踐訓(xùn)練中，提高審計(jì)操作技能，使自己成為查賬取證能手、分析研究高手。另外，還要加強(qiáng)審計(jì)人員的思想作風(fēng)建設(shè)和品質(zhì)培養(yǎng)，打造一支思想過硬，道德品質(zhì)過硬的審計(jì)隊(duì)伍，提升審計(jì)執(zhí)行的自覺性與主動(dòng)性。

總之，要提升高校治理下的審計(jì)效能，就要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)單一的審計(jì)思維，著力增強(qiáng)審計(jì)人員的創(chuàng)新意識(shí)，提升高校審計(jì)人員創(chuàng)新能力，要重視內(nèi)部審計(jì)人員的配備和培養(yǎng)。不僅如此，還要加強(qiáng)高校審計(jì)自身建設(shè)，進(jìn)一步明確內(nèi)部審計(jì)定位和職能，完善高校內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制，增強(qiáng)高校審計(jì)獨(dú)立性；在加強(qiáng)對(duì)學(xué)?；A(chǔ)性工作審計(jì)監(jiān)督的同時(shí)，不斷拓展審計(jì)的新方法、新領(lǐng)域和新模式，從而更好建立制度化、常態(tài)化的高校審計(jì)全覆蓋的工作機(jī)制。