文/長(zhǎng)沙市望城區(qū)財(cái)政局 紀(jì)瑤

一、為什么評(píng)：探索政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

（一）現(xiàn)實(shí)需要。隨著我國(guó)各地政府購(gòu)買服務(wù)范圍不斷擴(kuò)大、購(gòu)買力度不斷加大、公共服務(wù)供給模式不斷完善，政府購(gòu)買公共服務(wù)方式也在不斷更新。同時(shí)，將政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)作為今后評(píng)判財(cái)政預(yù)算資金安排、改革工作推進(jìn)、規(guī)范行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、衡量購(gòu)買服務(wù)行為的重要工具，并逐步成為各級(jí)財(cái)政部門的基本共識(shí)。因此，為滿足現(xiàn)實(shí)需要，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)的必要性日益突出。

（二）落實(shí)績(jī)效管理政策。為進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目管理，初步形成統(tǒng)一有效的購(gòu)買服務(wù)平臺(tái)和機(jī)制，完善相關(guān)制度法規(guī)建設(shè)。根據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法》（中華人民共和國(guó)財(cái)政部令〔2020〕第102號(hào)）和《中共湖南省委辦公廳湖南省人民政府辦公廳關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（湘辦發(fā)〔2019〕10號(hào)）及《湖南省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》（湘財(cái)綜〔2020〕6號(hào)）等文件，2020年起，湖南省各級(jí)財(cái)政績(jī)效、資金歸口管理部門繼續(xù)拓展評(píng)價(jià)范圍，將政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目作為評(píng)價(jià)主體，探索開展政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)。

（三）探索績(jī)效管理機(jī)制。通過(guò)分析年度政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，梳理出政府購(gòu)買項(xiàng)目的“問(wèn)題清單”，并有針對(duì)性地提出改進(jìn)建議，深化政府購(gòu)買服務(wù)改革，加快轉(zhuǎn)變政府職能。通過(guò)評(píng)價(jià)工作，深入了解全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理有關(guān)政策在政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的貫徹落實(shí)情況，建立比較完善的政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)制度，形成與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)、高效合理的公共服務(wù)資源配置體系和供給體系，提高公共服務(wù)水平和質(zhì)量。

二、評(píng)什么：找準(zhǔn)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容

（一）政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目決策情況。1.項(xiàng)目申報(bào)。主要包括政府購(gòu)買服務(wù)的必要性；申報(bào)程序的規(guī)范性；預(yù)算編報(bào)的合理性；信息公開是否及時(shí)完整。2.績(jī)效目標(biāo)?？?jī)效目標(biāo)設(shè)定依據(jù)是否充分，是否符合客觀實(shí)際，績(jī)效指標(biāo)是否清晰、細(xì)化、可衡量等。

（二）購(gòu)買主體的項(xiàng)目采購(gòu)與監(jiān)管。1.管理制度的健全性。是否已制訂財(cái)務(wù)管理制度、本部門或本行業(yè)政府購(gòu)買服務(wù)工作機(jī)制和管理制度；財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)管理制度是否合法、合規(guī)、完整。2.采購(gòu)程序的合規(guī)性。屬于政府集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，購(gòu)買主體在購(gòu)買預(yù)算下達(dá)后，是否根據(jù)政府采購(gòu)管理要求編制政府采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃，報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門備案后開展采購(gòu)活動(dòng)；是否按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》及其實(shí)施條例等有關(guān)規(guī)定確定承接主體；采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，是否通過(guò)湖南省政府采購(gòu)電子賣場(chǎng)進(jìn)行。3.監(jiān)管執(zhí)行。主要包括購(gòu)買主體對(duì)合同的管理及履行是否符合政策規(guī)定；績(jī)效管理是否到位，如是否開展了事前績(jī)效評(píng)估，是否跟蹤績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，定期對(duì)所購(gòu)服務(wù)實(shí)施情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)是否在購(gòu)買服務(wù)合同中予以明確，核心指標(biāo)是否包括項(xiàng)目管理、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿意度、項(xiàng)目成本效益情況等內(nèi)容。限額標(biāo)準(zhǔn)以上的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，是否于合同約定的服務(wù)提供期限結(jié)束后開展，并于2個(gè)月內(nèi)完成相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告；項(xiàng)目驗(yàn)收結(jié)算情況；資金的到位率、執(zhí)行率及使用合規(guī)性。

（三）承接主體的組織管理。1.組織機(jī)構(gòu)的健全性。主要包括承接單位是否符合購(gòu)買服務(wù)行業(yè)相關(guān)要求，是否具備相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的資質(zhì)要求；承接主體人員規(guī)模、結(jié)構(gòu)、人員專業(yè)水平等是否達(dá)到要求；承接主體為服務(wù)所配備的場(chǎng)所、技術(shù)設(shè)備水平是否滿足提供公共服務(wù)需求。2.制度建設(shè)與執(zhí)行。主要包括承接主體是否建立健全了相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度；是否建立了明確的實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，并建立了完善可行的實(shí)施方案，是否建立了內(nèi)部進(jìn)度和質(zhì)量控制等方面機(jī)制；資金管理是否嚴(yán)格遵守相關(guān)財(cái)政財(cái)務(wù)規(guī)定，資金使用和管理是否規(guī)范，同時(shí)是否及時(shí)向購(gòu)買主體匯報(bào)資金使用情況；項(xiàng)目管理是否遵守相關(guān)法律法規(guī)并按相關(guān)管理規(guī)定執(zhí)行；承接主體是否建立政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目臺(tái)賬，依照有關(guān)規(guī)定或合同約定記錄保存并向購(gòu)買主體提供項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)重要資料信息；項(xiàng)目合同書、驗(yàn)收?qǐng)?bào)告、技術(shù)鑒定、審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)檔案等資料是否齊全并及時(shí)歸檔。

（四）實(shí)現(xiàn)產(chǎn)出情況。對(duì)比績(jī)效目標(biāo)和采購(gòu)需求，考核購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目在服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)效、成本控制方面的情況及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度。

（五）取得效益情況。主要包括培訓(xùn)類、審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)類、信息化類、宣傳類、業(yè)務(wù)類不同購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容的購(gòu)買服務(wù)效果；購(gòu)買主體、受益對(duì)象及群眾的滿意度；購(gòu)買主體職能的轉(zhuǎn)變，購(gòu)買服務(wù)后購(gòu)買主體部門職能性質(zhì)、范圍等是否變動(dòng)；購(gòu)買主體部門人員崗位職責(zé)性質(zhì)、范圍、數(shù)量的變動(dòng)情況，確保財(cái)政供養(yǎng)人員“只減不增”。

三、怎么評(píng)：構(gòu)建科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

（一）指標(biāo)設(shè)置。根據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的屬性和特點(diǎn)，結(jié)合財(cái)政部《項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（財(cái)預(yù)〔2020〕10號(hào)）和湖南省財(cái)政廳關(guān)于印發(fā)《湖南省預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》（湘財(cái)績(jī)〔2020〕7號(hào)）等文件。在此基礎(chǔ)上，制定本次政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。指標(biāo)體系總標(biāo)準(zhǔn)分值為100分，由共性指標(biāo)（40分）和個(gè)性指標(biāo)（60分）兩個(gè)部分組成，其中：共性指標(biāo)適用于每個(gè)項(xiàng)目，個(gè)性指標(biāo)根據(jù)被評(píng)單位的不同購(gòu)買服務(wù)內(nèi)容分為培訓(xùn)類、審計(jì)和績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)類、信息化類、宣傳類、業(yè)務(wù)類。指標(biāo)內(nèi)容：1.共性指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)3個(gè)，包括：項(xiàng)目決策16分、購(gòu)買主體項(xiàng)目采購(gòu)與監(jiān)管17分、承接主體組織管理7分。二級(jí)指標(biāo)8個(gè)，包括：項(xiàng)目申報(bào)13分，績(jī)效目標(biāo)3分，購(gòu)買主體的管理制度建設(shè)1分、組織采購(gòu)2分、監(jiān)管執(zhí)行8分、資金管理6分，承接主體的組織機(jī)構(gòu)3分、制度建設(shè)與執(zhí)行4分。三級(jí)指標(biāo)18個(gè)。2.個(gè)性指標(biāo)。一級(jí)指標(biāo)2個(gè)，包括產(chǎn)出和效益。二級(jí)指標(biāo)7個(gè)，包括：服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)時(shí)效、成本控制、服務(wù)效果、服務(wù)對(duì)象滿意度、轉(zhuǎn)變政府職能。三級(jí)指標(biāo)根據(jù)項(xiàng)目類型細(xì)化，如：宣傳類要考核宣傳內(nèi)容、對(duì)象與要求的匹配度、宣傳成效等。

（二）評(píng)價(jià)計(jì)分。本次政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金績(jī)效評(píng)價(jià)最終得分按資金權(quán)重加權(quán)計(jì)算。每個(gè)部門的得分按照每個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目資金權(quán)重加權(quán)計(jì)算。每個(gè)項(xiàng)目總體評(píng)價(jià)得分（滿分100分）=∑一級(jí)指標(biāo)分值；一級(jí)指標(biāo)分值=∑二級(jí)指標(biāo)分值；二級(jí)指標(biāo)分值=∑三級(jí)指標(biāo)分值，由各項(xiàng)指標(biāo)得分匯總形成。

四、案例分析：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的共性問(wèn)題

（一）政策制度不夠健全，前期論證不充分。評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，目前的相關(guān)政府購(gòu)買政策制度更多指向技術(shù)層面，如明確政府部門與社會(huì)組織雙方責(zé)任等規(guī)則均側(cè)重于“向誰(shuí)購(gòu)買”。對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)目標(biāo)、采購(gòu)需求、履約責(zé)任等方面關(guān)注度不高，未側(cè)重“為誰(shuí)購(gòu)買”及“物有所值”，有違背政府購(gòu)買服務(wù)的初衷，也尚未完全實(shí)現(xiàn)以公共利益為導(dǎo)向的公共服務(wù)屬性?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，被評(píng)單位均未健全與政府購(gòu)買服務(wù)相關(guān)的行業(yè)內(nèi)控管理制度和實(shí)施細(xì)則，也未建立政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效管理制度。

（二）預(yù)算管理執(zhí)行不到位，資金測(cè)算不準(zhǔn)確?，F(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，被評(píng)單位對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的預(yù)算及執(zhí)行情況均底數(shù)不清，情況不明。一是部分項(xiàng)目未納入年初預(yù)算；二是部分項(xiàng)目未按預(yù)算執(zhí)行；三是年初預(yù)算編制不合理，測(cè)算依據(jù)不足。

（三）采購(gòu)需求缺乏論證，采購(gòu)程序有瑕疵。一是采購(gòu)需求編制不合理；二是評(píng)標(biāo)打分畸高畸低，實(shí)力懸殊太大，未形成有效充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；三是拆分項(xiàng)目，規(guī)避政府采購(gòu)；四是信息公開不及時(shí)不完整。如：公開內(nèi)容不完整等。

（四）合同管理違反規(guī)定，履約驗(yàn)收不嚴(yán)格。一是合同簽訂不及時(shí)，內(nèi)容不完整。如：未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)簽訂合同；合同要素不全；二是合同簽訂內(nèi)容與采購(gòu)需求不一致；三是合同履行期限不科學(xué)?！墩?gòu)買服務(wù)管理辦法》第24條要求：對(duì)于購(gòu)買內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3年的政府購(gòu)買服務(wù)合同；四是未按期履約；五是驗(yàn)收存在走過(guò)場(chǎng)的情況；六是提前驗(yàn)收。

（五）購(gòu)買主體把關(guān)不嚴(yán)，承接主體能力不足。一是制度執(zhí)行不到位。如：資金支付未按制度執(zhí)行；項(xiàng)目管理不規(guī)范，承接主體未建立政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目臺(tái)賬，未按規(guī)定或合同約定記錄保存并向購(gòu)買主體提供項(xiàng)目實(shí)施相關(guān)重要資料信息。二是承接主體資質(zhì)不符合要求。如：承接主體不合規(guī)；專業(yè)技術(shù)能力不足。三是承接主體將項(xiàng)目主體、關(guān)鍵性工作違規(guī)分包。

（六）績(jī)效監(jiān)督管理不夠，部分效益不理想。部分主管部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)的重要性認(rèn)識(shí)不足，績(jī)效評(píng)價(jià)工作如何切入、如何展開和評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等未充分落實(shí)，績(jī)效工作“為評(píng)價(jià)而評(píng)價(jià)”。一是績(jī)效指標(biāo)設(shè)置不明確。現(xiàn)場(chǎng)評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)，購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的指標(biāo)內(nèi)容較寬泛籠統(tǒng)，難以衡量，無(wú)法通過(guò)具體指標(biāo)值予以考核。二是部分績(jī)效目標(biāo)未完成。

五：案例啟示：政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目的改進(jìn)建議

（一）加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)論證。一是健全制度。被評(píng)單位應(yīng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)按政府采購(gòu)法及實(shí)施條例的要求建立與本部門本行業(yè)相匹配的政府采購(gòu)實(shí)施細(xì)則，為政府購(gòu)買服務(wù)實(shí)施提供可操作性依據(jù)。同時(shí)逐步理順政府購(gòu)買服務(wù)規(guī)則，關(guān)注“為誰(shuí)購(gòu)買”及“物有所值”，在實(shí)踐中明確公共服務(wù)“為公眾購(gòu)買”的價(jià)值議題，使公眾的利益得到維護(hù)。二是明確政府部門和社會(huì)組織的職能和定位。不是所有的政府服務(wù)都可以購(gòu)買，需要根據(jù)服務(wù)的類型、屬性和特征，理清政府購(gòu)買服務(wù)的范圍，并制定相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，確定采購(gòu)的必要性。

（二）加強(qiáng)預(yù)算管理，科學(xué)測(cè)算項(xiàng)目資金。堅(jiān)持“以事定費(fèi)”原則，在財(cái)力允許范圍內(nèi)科學(xué)合理確定政府購(gòu)買服務(wù)價(jià)格，將項(xiàng)目編入部門預(yù)算，嚴(yán)格落實(shí)預(yù)算管理制度規(guī)定?？茖W(xué)合理測(cè)算資金的方法：一是可參考本地物價(jià)部門的指導(dǎo)價(jià)確定市場(chǎng)價(jià)；二是可參考往年同類采購(gòu)項(xiàng)目的中標(biāo)價(jià)；三是可參考類似服務(wù)項(xiàng)目的價(jià)格，確實(shí)沒(méi)有價(jià)格可參考的，根據(jù)同類項(xiàng)目的價(jià)格認(rèn)真研究或者組織專家評(píng)估后再做預(yù)算。

（三）加強(qiáng)財(cái)審聯(lián)動(dòng)，規(guī)范項(xiàng)目資金使用。建議財(cái)政部門、審計(jì)部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目資金的使用與績(jī)效情況進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督、審計(jì)；建議紀(jì)檢監(jiān)察部門對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)中涉嫌串標(biāo)、圍標(biāo)、拆分、違法分包等問(wèn)題進(jìn)一步核查，并追責(zé)問(wèn)責(zé)；建議對(duì)提前支付資金理清原因，并完善資金支付管理制度，杜絕再次發(fā)生；建議對(duì)超范圍支出資金收回財(cái)政。

（四）抓實(shí)采購(gòu)需求，依法執(zhí)行采購(gòu)程序。一是采購(gòu)需求不僅要合規(guī)，還要完整和明確，在對(duì)市場(chǎng)和產(chǎn)品情況進(jìn)行摸底時(shí)，除了向單一供應(yīng)商了解情況外，還應(yīng)通過(guò)更加全面的手段收集相關(guān)信息。二是根據(jù)采購(gòu)服務(wù)項(xiàng)目的金額確定采購(gòu)方式，嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購(gòu)法》《采購(gòu)法實(shí)施條例》要求，按照政府采購(gòu)程序，科學(xué)確定采購(gòu)方式，公開、公平、公正地招標(biāo)，擇優(yōu)選擇承接主體。對(duì)購(gòu)買主體先確定供應(yīng)商再走流程，采用拆標(biāo)、分標(biāo)等方式刻意規(guī)避政府采購(gòu)監(jiān)管，圍標(biāo)、串標(biāo)的現(xiàn)象，及承接主體中標(biāo)后將主體、關(guān)鍵性工作分包給其他服務(wù)方的問(wèn)題，依照政府采購(gòu)法律法規(guī)予以處理處罰，對(duì)承接主體建立不良行為清單，在一定期間內(nèi)禁止參加政府購(gòu)買服務(wù)活動(dòng)。

（五）落實(shí)主體責(zé)任，強(qiáng)化合同履約驗(yàn)收。一是采購(gòu)單位應(yīng)改變“重程序、輕結(jié)果”的現(xiàn)象，強(qiáng)化結(jié)果導(dǎo)向，并對(duì)承接主體定期考核，按照合同約定的數(shù)量、質(zhì)量、技術(shù)、服務(wù)、安全標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)間，組織驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收?qǐng)?bào)告；二是加強(qiáng)政策宣傳。各預(yù)算部門要通過(guò)政策培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、網(wǎng)絡(luò)和媒體等多種渠道宣傳《政府采購(gòu)法》《湖南省政府購(gòu)買服務(wù)管理實(shí)施辦法》等政策，提高對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的績(jī)效認(rèn)識(shí)，并嚴(yán)格落實(shí)有關(guān)財(cái)務(wù)制度和采購(gòu)辦法要求，強(qiáng)化項(xiàng)目主體責(zé)任；三是建議主管部門規(guī)范《政府購(gòu)買服務(wù)合同》，根據(jù)辦法要求，重點(diǎn)落實(shí)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)在購(gòu)買服務(wù)合同中予以明確，核心指標(biāo)應(yīng)當(dāng)包括項(xiàng)目管理、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)對(duì)象滿意度、項(xiàng)目成本效益情況等內(nèi)容。

（六）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，提升承接服務(wù)能力。一是承接主體應(yīng)根據(jù)服務(wù)領(lǐng)域、服務(wù)范圍、服務(wù)功能和職責(zé)分工，健全管理體系，完善規(guī)章制度，提升組織服務(wù)能力和財(cái)務(wù)支撐能力。對(duì)不符合合同或行業(yè)制度要求的行為，購(gòu)買主體應(yīng)責(zé)令改正，并與付費(fèi)掛鉤，同時(shí)承接主體應(yīng)及時(shí)向購(gòu)買主體提供資金使用及履約情況，并接受監(jiān)督。二是積極推行政事分開、政社分開、政企分開，不斷優(yōu)化承接主體的準(zhǔn)入，定期考核承接主體是否具有持續(xù)提供服務(wù)的能力，對(duì)不具備承接能力的應(yīng)及時(shí)清退。三是規(guī)范合同關(guān)系管理，對(duì)承接主體違法分包的行為建議主管部門查明原因，責(zé)令限期改正。

（七）強(qiáng)化績(jī)效管理，提高資金使用效益。一是加強(qiáng)政府購(gòu)買服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目管理，量化評(píng)價(jià)指標(biāo)，引入第三方評(píng)價(jià)機(jī)制，按照科學(xué)的方法、程序和標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)的必要性、承接主體的服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度及績(jī)效作出客觀、公正的評(píng)價(jià)，并建立由購(gòu)買主體、服務(wù)對(duì)象及第三方組成的綜合評(píng)審機(jī)制。二是以結(jié)果為導(dǎo)向，建立健全政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效執(zhí)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果運(yùn)用的全過(guò)程績(jī)效管理制度，以提高政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量和效益。