孟亞歡

（太原師范學(xué)院 教育學(xué)院，山西 晉中 030600）

在我國(guó)過(guò)去三十多年的高等教育體制改革實(shí)踐中，政府不斷在放權(quán)與收權(quán)這兩種狀態(tài)中徘徊，高等教育領(lǐng)域的改革經(jīng)常陷入“放收死”的怪圈，一放就亂，一亂就收，一管就死。究其原因，在過(guò)去的改革實(shí)踐中政府常常將把放和管二者割裂開(kāi)來(lái)，置于對(duì)立面，或者一味放權(quán)，只放不管，或者一味監(jiān)管，緊抓不放。其實(shí)，放與管二者是相互矛盾、對(duì)立統(tǒng)一的，政府既不能只放不管，也不能只管不放，只有既放又管、放管結(jié)合才能達(dá)到理想的效果。在放管結(jié)合的過(guò)程中，最重要的是要處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系，定位好二者的權(quán)責(zé)利關(guān)系，明確政府下放什么權(quán)利，監(jiān)管好哪些方面，大學(xué)擁有哪些權(quán)利，應(yīng)做好哪些事情，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)二者關(guān)系的和諧發(fā)展。本文擬以契約理論為基礎(chǔ)，嘗試從契約關(guān)系入手，論述為什么契約關(guān)系的構(gòu)建能改善政府與大學(xué)的關(guān)系，以及如何通過(guò)構(gòu)建政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系來(lái)促進(jìn)放管結(jié)合的實(shí)現(xiàn)。

一、高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的深度解析

（一）放管結(jié)合的內(nèi)涵

（二）實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合的關(guān)鍵

放管結(jié)合的實(shí)質(zhì)是政府職能的轉(zhuǎn)變，而在高等教育領(lǐng)域，政府職能轉(zhuǎn)變的核心問(wèn)題是政府與大學(xué)之間的關(guān)系問(wèn)題，主要是二者之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。政府應(yīng)該下放哪些權(quán)力，而在下放權(quán)力的同時(shí)如何監(jiān)管這些權(quán)力的運(yùn)行，大學(xué)又如何行使好下放的權(quán)力，接受政府的監(jiān)督。因此，在放管結(jié)合的改革中如何處理二者的關(guān)系是值得深思的問(wèn)題。本文嘗試引入契約理論，試著從二者的契約關(guān)系入手，定位好二者的權(quán)責(zé)關(guān)系，從而促進(jìn)放管結(jié)合改革的實(shí)現(xiàn)。

二、政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系：顯性契約與隱性契約

契約是協(xié)調(diào)人們交易活動(dòng)的基本規(guī)則，既包括各種明文規(guī)定的顯性契約，還包括以各種默契方式存在的隱性契約，契約一旦締結(jié)，就對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生約束，要求其依約承擔(dān)責(zé)任、履行義務(wù)，隱性契約和顯性契約共同影響締結(jié)契約雙方的關(guān)系發(fā)展。政府與大學(xué)之間的契約是指二者在高等教育活動(dòng)中交往的基本規(guī)則，其契約關(guān)系既包括各種制度、規(guī)定等顯性契約，又包括隱性契約，顯性契約和隱性契約共同影響二者在高等教育活動(dòng)中的關(guān)系及其行為表現(xiàn)。

（一）政府與大學(xué)間的顯性契約關(guān)系

顯性契約是指有書(shū)面協(xié)議或法律協(xié)議的合約，一般表現(xiàn)為法律認(rèn)可或明文規(guī)定的明示條款。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中，顯性契約是普遍存在的，表現(xiàn)為政府制定的各種法律、制度、規(guī)章等。政府與大學(xué)之間的顯性契約以明確的形式界定了雙方在交往過(guò)程中的權(quán)力與義務(wù)，并就雙方的權(quán)限界定達(dá)成一致，具有靜態(tài)性。但正因?yàn)轱@性契約是以相應(yīng)的法律、法規(guī)為保證，因而對(duì)政府與大學(xué)的行為影響具有強(qiáng)制性，是顯性與剛性的。

（二）政府與大學(xué)間的隱性契約關(guān)系

隱性契約是指主體之間非顯性合同關(guān)系下的相互信任和承諾，是對(duì)彼此權(quán)利義務(wù)的心理期望。在政府與大學(xué)的契約關(guān)系中，隱性契約主要表現(xiàn)為雙方的互相信任，即雙方都相信對(duì)方會(huì)按約定行使各自的權(quán)責(zé)，并且在任何情況下都不會(huì)損害自身的利益。隱性契約的實(shí)施在于自我執(zhí)行，其對(duì)政府與大學(xué)行為的影響是非強(qiáng)制的，是隱性與柔性的。

（三）政府與大學(xué)間的雙重契約關(guān)系

政府與大學(xué)之間的契約關(guān)系既有顯性契約，同時(shí)又包含了隱性契約。顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ)，顯性契約與隱性契約互補(bǔ)。唐曉華和王丹在《集群企業(yè)合作隱性契約的博弈分析》、陳冬華在《法律環(huán)境、政府管制與隱性契約》中指出締約雙方的契約關(guān)系除了雙方明文約定的顯性契約關(guān)系，還存在著眾多隱性契約。Sloof &Sonnemans 通過(guò)反復(fù)的“信任游戲”實(shí)驗(yàn)，驗(yàn)證了顯性契約與隱性契約的互補(bǔ)性。郎國(guó)清在《工會(huì)組織推動(dòng)發(fā)展雙重契約勞動(dòng)關(guān)系的思考》中指出顯性契約是隱性契約的基礎(chǔ)，隱性契約是顯性契約的補(bǔ)充。全裕吉在《高新技術(shù)企業(yè)虛擬型學(xué)習(xí)團(tuán)隊(duì)的雙重激勵(lì)約束機(jī)制——經(jīng)濟(jì)契約與心理契約的互動(dòng)》中指出，隱性契約可以很好地解決顯性契約的不完全性，因此必須同等重視顯性契約和隱性契約的構(gòu)建?？傊?，政府與大學(xué)之間的顯性契約與隱性契約是相輔相成的，雙重契約相互配合，共同構(gòu)建政府與大學(xué)之間的良好契約關(guān)系。

三、放管結(jié)合實(shí)現(xiàn)中雙重契約的必要性

高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的改革要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放，集中精力管好該管的事情。政府權(quán)力的下放必須以制度為基礎(chǔ)，需要以明確的條文規(guī)定下放哪些權(quán)力、怎樣下放這些權(quán)力，構(gòu)建好二者之間的顯性契約。而政府的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ)，只有政府真正放手，才能集中精力管好該管的事，同時(shí)也能激發(fā)大學(xué)的自主能動(dòng)性，使大學(xué)承擔(dān)起應(yīng)有的責(zé)任。因此高等教育管理中實(shí)現(xiàn)放和管的結(jié)合必須以制度為基礎(chǔ)，加上互相的信任才能實(shí)現(xiàn)。

（一）無(wú)制度的放權(quán)必然會(huì)“一放就亂”

政府放權(quán)必須以制度為依據(jù)，否則就會(huì)“一放就亂”。放管結(jié)合中，“放”要求政府把不該管和管不好的權(quán)力下放，這其中涉及兩個(gè)問(wèn)題：第一，政府必須明確哪些是需要下放的權(quán)力，即政府不該管和管不好的事情；第二，政府不能一放了之，應(yīng)該保證下放的權(quán)力被有效地運(yùn)行。因此，政府放權(quán)不能是隨意的，必須以各種制度、法律法規(guī)為基礎(chǔ)，包括對(duì)權(quán)力下放的具體內(nèi)容的規(guī)定以及權(quán)力下放之后的后續(xù)管理制度。具體來(lái)說(shuō)，在涉及政府與大學(xué)的關(guān)系時(shí)，必須加強(qiáng)二者之間的顯性契約關(guān)系，以制度約束、規(guī)范二者的行為，明確規(guī)定政府需要下放的權(quán)力，如何下放這些權(quán)力；大學(xué)接受哪些新權(quán)力，如何行使這些權(quán)力；政府如何監(jiān)督大學(xué)權(quán)力的行使等。只有把這些內(nèi)容都以顯性的、強(qiáng)制的方式作出規(guī)定，才能對(duì)政府與大學(xué)的行為產(chǎn)生強(qiáng)制性約束力，才不會(huì)“一放就亂”。

（二）無(wú)信任的監(jiān)管必然“一管就死”

政府對(duì)學(xué)校的監(jiān)管必須以信任為基礎(chǔ)，否則就會(huì)“一管就死”。放管結(jié)合要求政府集中精力管好該管的事，這就意味著政府必須監(jiān)管，但只能監(jiān)管應(yīng)該監(jiān)管的事情。在這個(gè)過(guò)程中，必須加強(qiáng)政府與大學(xué)之間的隱性心理契約的構(gòu)建，增強(qiáng)二者間的信任感。當(dāng)政府與大學(xué)之間有足夠的信任時(shí)，政府才會(huì)真正愿意放手，從而集中所有的精力管好該管的事，并且相信大學(xué)能運(yùn)行好下放的權(quán)力，大學(xué)也能真正享受該有的權(quán)力，自覺(jué)承擔(dān)該有的責(zé)任。這樣不僅有利于政府與大學(xué)各司其職，防止權(quán)力越位或者缺位的情況，而且有利于二者的合作，形成共贏的局面。如果政府與大學(xué)之間沒(méi)有足夠的信任，政府就無(wú)法真正放松監(jiān)管，可能出現(xiàn)表面放權(quán)，實(shí)則收權(quán)的局面，使放權(quán)流于形式，導(dǎo)致大學(xué)改革缺乏內(nèi)部動(dòng)力，結(jié)果必然是“一管就死”。

（三）以制度為基礎(chǔ)的信任才能實(shí)現(xiàn)放管結(jié)合

放管結(jié)合既要放權(quán)，同時(shí)又要加強(qiáng)監(jiān)管，在這個(gè)過(guò)程中，政府要積極發(fā)揮作用，大學(xué)也必須積極配合。在政府與大學(xué)的關(guān)系中，既要加強(qiáng)政府與大學(xué)的顯性契約建設(shè)，加強(qiáng)制度建設(shè)，又要加強(qiáng)二者的隱性契約，增強(qiáng)互信。但信任是以制度為基礎(chǔ)的，制度可以減少?gòu)?fù)雜性，使信任成為可能。首先，制度規(guī)定了政府與大學(xué)之間的權(quán)責(zé)，規(guī)定了各自的行為準(zhǔn)則，規(guī)定了政府與大學(xué)分別可以做什么、不可以什么，減少了未來(lái)的不確定性，形成一種較穩(wěn)定的秩序，減少雙方的疑慮，從而增強(qiáng)彼此的信任。其次，制度具有自我保護(hù)的功能，政府與大學(xué)之間相關(guān)制度的建立能有效保障各自的權(quán)責(zé)運(yùn)行，防止互相的權(quán)力干擾和介入?？傊c大學(xué)間的信任構(gòu)建必須以相應(yīng)的制度為基礎(chǔ)，只有這樣，政府的放權(quán)才能有所依據(jù)，監(jiān)管才能有所限度，放管結(jié)合才有可能實(shí)現(xiàn)。

市民的滿足需要性預(yù)期以及城市建設(shè)的可靠性預(yù)期是智慧城市預(yù)期的兩個(gè)重要方面。引導(dǎo)市民建立適當(dāng)?shù)钠谕狄约凹訌?qiáng)智慧城市建設(shè)的可靠性，可以更好地為市民提供智慧化的服務(wù)，降低智慧城市市民抱怨程度。因此，我們假設(shè)：

四、從雙重契約視角分析放管結(jié)合的實(shí)現(xiàn)路徑

高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合的實(shí)現(xiàn)既離不開(kāi)以制度為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建，又離不開(kāi)以信任為基礎(chǔ)的政府與大學(xué)之間隱性契約的構(gòu)建，信任的構(gòu)建又必須以制度為基礎(chǔ)。在放管結(jié)合的實(shí)現(xiàn)中，必須加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，在此基礎(chǔ)上培養(yǎng)政府與大學(xué)間的信任。

（一）加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，完善顯性契約

政府與大學(xué)之間顯性契約的構(gòu)建必須以具體的制度為基礎(chǔ)，我國(guó)當(dāng)務(wù)之急是建立好大學(xué)清單制度、現(xiàn)代大學(xué)制度和大學(xué)章程建設(shè)。

1.教育清單管理制度

在高等教育領(lǐng)域放管結(jié)合中，最核心的問(wèn)題是政府與大學(xué)權(quán)責(zé)的厘定與執(zhí)行。教育清單管理制度即是以清單的形式公示政府及學(xué)校各自的權(quán)責(zé)，當(dāng)前，我國(guó)高校在試行的負(fù)面清單管理制度是我國(guó)管理大學(xué)的新舉措。負(fù)面清單管理模式的實(shí)質(zhì)是堅(jiān)持“法不禁止即可為”的原則，在高等教育領(lǐng)域則是指政府規(guī)定屬于國(guó)家事務(wù)并且由政府管控的事項(xiàng)，并且對(duì)管控的事項(xiàng)以清單公示，而對(duì)于清單之外的事項(xiàng)，其他的都屬于大學(xué)自主權(quán)支配的范圍。實(shí)行教育負(fù)面清單管理制度，政府必須擬定“負(fù)面清單”，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的準(zhǔn)確定位，在清單之內(nèi)的事項(xiàng)，政府必須嚴(yán)格執(zhí)行，而對(duì)于清單之外的事項(xiàng)，政府堅(jiān)決不得干涉，而是由大學(xué)自主決定，政府做好監(jiān)督工作。負(fù)面清單也為大學(xué)的權(quán)責(zé)劃出了明確的界限，大學(xué)能做什么，不能做什么，可以按照清單來(lái)做出判斷，充分發(fā)揮大學(xué)的自主權(quán)。

2.現(xiàn)代大學(xué)制度

建立完善的現(xiàn)代大學(xué)制度對(duì)大學(xué)的外部管理而言，有利于理順大學(xué)與政府、社會(huì)等其他利益主體之間的關(guān)系，明晰各自的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)等，為大學(xué)的發(fā)展提供一個(gè)和諧、良好的空間。對(duì)大學(xué)的內(nèi)部管理而言，有利于大學(xué)建立管理教學(xué)科研等工作的規(guī)則，使大學(xué)的管理有據(jù)可依，提高內(nèi)部管理的效率。必須完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度，注重協(xié)調(diào)政府與大學(xué)之間的關(guān)系以及大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的調(diào)整，貫徹大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由的現(xiàn)代大學(xué)基本理念和原則，弘揚(yáng)現(xiàn)代大學(xué)精神。加強(qiáng)和改善政府宏觀管理，轉(zhuǎn)變過(guò)去政府對(duì)大學(xué)管得過(guò)死過(guò)嚴(yán)的情況，對(duì)政府的權(quán)責(zé)做出制度性的規(guī)定，避免角色的缺位和越位。完善大學(xué)立法，加強(qiáng)大學(xué)的自主地位，增強(qiáng)大學(xué)的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)。理順大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系，對(duì)大學(xué)內(nèi)部的管理運(yùn)行做出明確的規(guī)定，使大學(xué)真正實(shí)現(xiàn)依法管理、獨(dú)立自主。

3.大學(xué)章程建設(shè)

大學(xué)章程在大學(xué)中具有“憲章”的地位和功能，是確保大學(xué)成為獨(dú)立主體的根本依據(jù)。加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，為教育清單管理制度和現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)奠定基礎(chǔ)。通過(guò)章程的制定，明確大學(xué)自主權(quán)的邊界和權(quán)限，理順政府與大學(xué)之間的關(guān)系問(wèn)題，大學(xué)可以在法律允許的范圍內(nèi)明晰自身在運(yùn)行過(guò)程中的基本形式依據(jù)，自主厘定自身與政府、社會(huì)在權(quán)責(zé)方面的界限，確保大學(xué)既能夠按照國(guó)家法律和政府法規(guī)的框架運(yùn)行。加強(qiáng)大學(xué)章程建設(shè)，有利于理清大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)關(guān)系，使大學(xué)內(nèi)部的運(yùn)行有據(jù)可依，提高大學(xué)運(yùn)行的法治化和科學(xué)性，這也是大學(xué)自主管理的前提。

（二）增強(qiáng)二者的心理信任，構(gòu)建隱理契約

政府與大學(xué)之間的隱性契約是顯性契約的重要補(bǔ)充，是維系、調(diào)節(jié)、控制、保障雙方行為與關(guān)系的內(nèi)在動(dòng)力，隱性契約的構(gòu)建與維護(hù)是解決雙方矛盾沖突的有效途徑。因此，必須建立二者良好的溝通機(jī)制，加強(qiáng)交流，增強(qiáng)彼此了解，培養(yǎng)互相信任，還必須加強(qiáng)心理認(rèn)同，增強(qiáng)二者對(duì)契約的認(rèn)可和接受，促進(jìn)契約的運(yùn)行。

1.建立溝通機(jī)制，加強(qiáng)二者的交流了解

良好有效的溝通是政府與大學(xué)互相了解的必經(jīng)過(guò)程，同時(shí)也是建立雙方互相信任的基礎(chǔ)。要建立政府與大學(xué)之間有效溝通的機(jī)制，確定固定的溝通交流時(shí)間及必須溝通交流的事項(xiàng)，明確溝通的目的和原則，建立科學(xué)的溝通程序和流程，形成一整套程序化的溝通機(jī)制。通過(guò)定期的交流，加強(qiáng)彼此的認(rèn)識(shí)及雙方的信息共享程度，防止“自以為是”的做法。應(yīng)該保證政府與大學(xué)之間信息傳送的真實(shí)性和全面性，減少互相之間的信息阻塞和遺漏，增強(qiáng)雙方信息的透明度，使政府充分了解學(xué)校，從而敢于真正放權(quán)，奠定雙方互信的良好前提，為雙方隱性契約的構(gòu)建做好前期鋪墊。

2.加強(qiáng)心理認(rèn)同，增強(qiáng)對(duì)契約的接受

隱性契約反映的是雙方的心理期望，政府與大學(xué)是不同的行為利益主體，在制定契約時(shí)其立場(chǎng)、態(tài)度、目的、要求等都是不同的，這些也會(huì)影響二者隱性契約的制定和實(shí)施效果。因此，必須加強(qiáng)政府與大學(xué)之間的心理認(rèn)同，尤其是對(duì)彼此權(quán)責(zé)的認(rèn)同，這樣政府與大學(xué)才會(huì)對(duì)各自的權(quán)責(zé)明晰并且強(qiáng)烈的認(rèn)同，這也是雙方建立良好隱性契約的關(guān)鍵。此外，強(qiáng)烈的心理認(rèn)同是影響雙方契約運(yùn)行實(shí)際效果的重要因素，只有政府與大學(xué)擁有強(qiáng)烈的心理認(rèn)同，政府信任大學(xué)，敢于放權(quán)，大學(xué)信任政府，履行好自己的職權(quán)，這樣政府與大學(xué)才有可能達(dá)到一致的隱性契約，二者之間的契約關(guān)系才有可能順利實(shí)現(xiàn)。

處理好政府與大學(xué)之間的關(guān)系問(wèn)題是我國(guó)高等教育領(lǐng)域的難題，同時(shí)也是放管結(jié)合實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵。建立政府與大學(xué)之間的良性雙重契約，不僅要加強(qiáng)相應(yīng)的制度建設(shè)，為雙方顯性契約的建立提供充足的制度性保證，同時(shí)必須加強(qiáng)雙方的溝通，增強(qiáng)彼此的心理信任，為雙方的隱性契約提供完善的前提工作和根本保證。只有顯性契約與隱性契約互相配合，才能為政府與大學(xué)之間關(guān)系的改善提供完備的契約制約，實(shí)現(xiàn)二者的和諧發(fā)展，促進(jìn)放管結(jié)合的實(shí)現(xiàn)，加快我國(guó)高等教育改革的步伐。