陳元欣 ，方雪默

（1.華中師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖北 武漢 430079；2.華中師范大學(xué) 國家體育產(chǎn)業(yè)研究基地，湖北 武漢 430079；3.浙江師范大學(xué) 體育與健康科學(xué)學(xué)院，浙江 金華 321004）

企業(yè)運(yùn)營公共體育場館（以下簡稱“場館”）是當(dāng)前我國場館改革發(fā)展的主要方向。2019年9月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi)推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》提出，“政府投資新建體育場館應(yīng)委托第三方企業(yè)運(yùn)營，不宜單獨(dú)設(shè)立事業(yè)單位管理”，這為企業(yè)運(yùn)營場館提供了明確而有力的政策支持。企業(yè)運(yùn)營場館雖然帶來了經(jīng)濟(jì)效益的大幅提升，但我國場館的公共屬性決定了其運(yùn)營管理改革的核心目標(biāo)并不是簡單的追求經(jīng)濟(jì)效益，而是要提升場館的公共服務(wù)水平。公共服務(wù)水平和群眾獲得感的提升也是評(píng)價(jià)場館改革成效的重要標(biāo)志。因此，企業(yè)運(yùn)營場館后的公共服務(wù)供給情況值得關(guān)注。然而，部分場館在交由企業(yè)運(yùn)營后出現(xiàn)了公共服務(wù)效率低下、公平性缺失、群眾滿意度下降等突出問題，對(duì)場館改革工作造成了一定的不利影響。隨著場館經(jīng)營權(quán)改革工作進(jìn)入全面實(shí)施階段，企業(yè)運(yùn)營場館更為普遍，其運(yùn)營過程中公益性缺失問題也逐漸突顯出來，亟需引起重視。

受制于實(shí)證數(shù)據(jù)的缺失，目前鮮有研究就企業(yè)運(yùn)營場館的公共服務(wù)供給情況進(jìn)行定量的實(shí)證研究。本研究采用混合研究設(shè)計(jì)，通過定量研究方法就場館不同性質(zhì)運(yùn)營主體供給公共服務(wù)水平進(jìn)行比較研究，并結(jié)合定性研究討論企業(yè)運(yùn)營場館公益性缺失的原因所在，以提出相應(yīng)的政策建議，以期為場館經(jīng)營權(quán)改革政策的完善提供科學(xué)依據(jù)，助力場館改革政策的有效實(shí)施與優(yōu)化。

1 文獻(xiàn)回顧與研究假設(shè)

企業(yè)與事業(yè)單位是我國場館最典型、最重要的2種運(yùn)營主體，場館運(yùn)營管理改革任務(wù)也主要圍繞傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)營體制向企業(yè)運(yùn)營轉(zhuǎn)變而展開?；诖?，涌現(xiàn)了大量以“民營化”“企業(yè)化”“服務(wù)外包”“兩權(quán)分離改革”“委托管理”為主題的研究，主要聚焦于企業(yè)運(yùn)營的必要性與可行性、運(yùn)營效果及存在問題3個(gè)方面。

1.1 企業(yè)運(yùn)營場館的必要性及可行性

在必要性方面，傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)營模式存在機(jī)構(gòu)臃腫、運(yùn)營成本高、服務(wù)質(zhì)量較低（謝萍萍等，2005）、經(jīng)營范圍受限、冗員過多（陳元欣等，2013a）等問題；企業(yè)化改革核心目標(biāo)就是有效破解或消除傳統(tǒng)事業(yè)單位管理的體制機(jī)制障礙，提高公共服務(wù)水平（陳元欣等，2015），企業(yè)化運(yùn)營具有可有效降低運(yùn)營成本、提高服務(wù)質(zhì)量和效率、提高利用率等優(yōu)勢（陳元欣等，2008），因此，企業(yè)化改革勢在必行。

在可行性方面，場館的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了公共部門是主要的運(yùn)營主體，也為私營部門參與運(yùn)營提供了理論基礎(chǔ)（曾慶賀等，2009）；同時(shí)，場館具有商品、福利的雙重屬性，不僅要遵循效率至上的市場規(guī)律，也要貫徹公平優(yōu)先的原則（劉波等，2008）。相關(guān)配套政策的出臺(tái)為改革掃除了障礙（陳元欣等，2015），市場主體快速發(fā)展為改革提供了有利條件（曾慶賀等，2009），“虹口模式”（王鼎華 等，1994）、“五臺(tái)山模式”（趙德全，1999）、“無錫模式”（申全進(jìn)，2008）等地方場館改革發(fā)展的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為企業(yè)化改革提供了經(jīng)驗(yàn)范本。以中體、華體、華潤、珠江文體、佳兆業(yè)文體等為代表的場館運(yùn)營商廣泛參與場館運(yùn)營管理，并逐漸成長為國內(nèi)場館運(yùn)營的龍頭企業(yè)和專業(yè)運(yùn)營機(jī)構(gòu)，有力推動(dòng)了場館運(yùn)營專業(yè)化和連鎖化發(fā)展（陳元欣等，2022）。

從必要性和可行性的分析中可以透視出，場館企業(yè)化改革的初衷和行為邏輯具有兩方面特點(diǎn)：一是問題導(dǎo)向，以解決事業(yè)單位運(yùn)營體制下的困境為出發(fā)點(diǎn)；二是試點(diǎn)先行，按照“摸著石頭過河”的方式漸進(jìn)性改革。然而，過于依賴現(xiàn)存問題和既有經(jīng)驗(yàn)的改革，存在著改革動(dòng)力不足等缺陷，對(duì)于改革要實(shí)現(xiàn)的核心目標(biāo)未能統(tǒng)籌設(shè)計(jì)，這也為后續(xù)企業(yè)運(yùn)營場館的公益性缺失問題埋下了伏筆。

1.2 企業(yè)運(yùn)營場館有利于運(yùn)營管理水平的提升

從湖北、江蘇、浙江等地場館運(yùn)營實(shí)踐案例分析可以看出，較之于傳統(tǒng)事業(yè)單位，企業(yè)運(yùn)營場館具有比較優(yōu)勢。通過改革前后對(duì)比發(fā)現(xiàn)，企業(yè)運(yùn)營場館能夠有效緩解平賽矛盾，降低運(yùn)營成本（易國慶，2008），提升顧客和利益相關(guān)方的滿意度，并通過活動(dòng)引進(jìn)和市場開發(fā)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)營收入的快速增長（陳元欣等，2013b）。對(duì)比財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在償債能力、盈利能力、營運(yùn)能力和發(fā)展能力方面，采用服務(wù)外包模式的場館存在比較優(yōu)勢，整體營運(yùn)水平更高（李震等，2013）。除了經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)勢之外，企業(yè)運(yùn)營場館在制度設(shè)計(jì)方面也更為自主，包括財(cái)務(wù)管理、人事管理、薪酬分配、經(jīng)營決策等方面都相對(duì)靈活（陳元欣等，2015）。除了提升場館自身運(yùn)營管理水平之外，企業(yè)運(yùn)營還能夠減輕財(cái)政壓力（丁云霞等，2017），提高政府收益，創(chuàng)造社會(huì)就業(yè)（謝萍萍等，2005），有利于市場主體培育，政府職能轉(zhuǎn)型，公共服務(wù)體系建設(shè)以及國有資產(chǎn)保值增值（方雪默等，2020）等?？梢钥闯?，企業(yè)運(yùn)營場館成效顯著，改善了傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)營管理過程中可能存在的大多數(shù)問題，并對(duì)行業(yè)的發(fā)展、政府治理能力的提升帶來一定的助益。

然而，以往對(duì)于企業(yè)運(yùn)營場館服務(wù)效果的研究大多比較籠統(tǒng)，對(duì)具體的服務(wù)類別未能加以區(qū)分。重新審視企業(yè)運(yùn)營場館的優(yōu)勢，其運(yùn)營管理水平的提升主要體現(xiàn)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益方面，包括成本控制、豐富活動(dòng)內(nèi)容、提高服務(wù)質(zhì)量、國有資產(chǎn)保值增值、市場開發(fā)等經(jīng)營行為，最終均指向了增加創(chuàng)收、提高利潤率的目的，而這些利潤高、創(chuàng)收效果顯著的產(chǎn)品主要為私人產(chǎn)品，即非公共服務(wù)，包括付費(fèi)性的體育賽事、文化活動(dòng)、健身培訓(xùn)服務(wù)等。基于此，本文提出假設(shè)1：企業(yè)運(yùn)營場館所供給的非公共服務(wù)水平高于事業(yè)單位運(yùn)營場館。

1.3 企業(yè)運(yùn)營場館面臨公益性缺失的問題及原因分析

部分企業(yè)運(yùn)營場館未能處理好經(jīng)營性與公益性之間的平衡關(guān)系（陸亨伯等，2007），存在過度市場化（陳元欣等，2014）、內(nèi)卷化（姬慶 等，2021）等傾向，具體包括推高服務(wù)收費(fèi)、服務(wù)時(shí)間不合理、場地占用嚴(yán)重、服務(wù)對(duì)象特定化等一系列公益性缺失的問題。原因可以歸結(jié)為3個(gè)方面：一是企業(yè)行為存在利己性特征，其追求的經(jīng)濟(jì)效益與政府追求的社會(huì)效益存在目標(biāo)函數(shù)不一致，從而導(dǎo)致公平與效率的缺失（莊永達(dá)等，2011）、掠奪性經(jīng)營（丁云霞 等，2017）、逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生（姬慶 等，2021）。二是政府責(zé)任缺失，以市場化之名，對(duì)公共服務(wù)急于甩包袱和推卸責(zé)任。主要包括財(cái)政投入嚴(yán)重不足、監(jiān)管缺位（陳元欣等，2014；舒宗禮等，2016）、支持政策有限且難以落地（陳元欣等，2016）、稅收政策難以銜接（陳元欣等，2015）、政府監(jiān)管碎片化嚴(yán)重（周彪等，2019）等。三是改革不徹底，傳統(tǒng)事業(yè)單位運(yùn)行下的體制機(jī)制障礙尚未完全消除，在準(zhǔn)入機(jī)制（陳元欣等，2018）、激勵(lì)機(jī)制（陳元欣 等，2019）、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（陳元欣 等，2014）、管理服務(wù)合同（姬慶 等，2019）、績效評(píng)價(jià)體系（鄭文林等，2018）等方面存在缺陷。

總體來看，我國場館運(yùn)營的企業(yè)化改革呈現(xiàn)“以問題導(dǎo)向”而非“目標(biāo)導(dǎo)向”的特點(diǎn)，其改革對(duì)于傳統(tǒng)事業(yè)單位高成本、低創(chuàng)收、利用率不高等問題的改善幾乎是立竿見影的，但對(duì)于提高公共服務(wù)水平這一核心目標(biāo)關(guān)照不足，而隨著群眾公共服務(wù)需求的提升，企業(yè)運(yùn)營場館的公益性缺失問題愈發(fā)突出。事業(yè)單位運(yùn)營場館所遵循的財(cái)務(wù)管理制度及其所具備的政治資源，使其在供給公共服務(wù)方面具備一定優(yōu)勢，而企業(yè)對(duì)于免低收費(fèi)開放、公益性的賽事活動(dòng)以及健身指導(dǎo)等利潤不高而經(jīng)費(fèi)投入頗高的公共服務(wù)供給意愿不強(qiáng)?；诖?，本文提出假設(shè)2：企業(yè)運(yùn)營場館所供給的公共服務(wù)水平低于事業(yè)單位運(yùn)營場館。

值得注意的是，假設(shè)1和假設(shè)2是針對(duì)企業(yè)運(yùn)營場館提供服務(wù)的不同內(nèi)容所提出的，對(duì)于公共服務(wù)，政府負(fù)有責(zé)任，也是運(yùn)營企業(yè)的首要任務(wù)；而非公共服務(wù)是企業(yè)的盈利點(diǎn)和關(guān)注點(diǎn)，是企業(yè)運(yùn)營的主要目的和持續(xù)經(jīng)營的重要條件。由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，場館存在消費(fèi)的“擁擠點(diǎn)”，公共服務(wù)和非公共服務(wù)都是受限于場館擁擠效應(yīng)之下的服務(wù)產(chǎn)品，兩者存在一定的消費(fèi)競爭關(guān)系，甚至可能出現(xiàn)此消彼長的關(guān)系。因此，本研究設(shè)定的2個(gè)假設(shè)并非對(duì)立，甚至可能同時(shí)發(fā)生。

1.4 國外私營部門運(yùn)營場館及公共服務(wù)效益研究

國外的私營部門廣泛參與公立場館的運(yùn)營管理和服務(wù)供給。私營部門通過提供優(yōu)質(zhì)的體育服務(wù)，降低政府融資壓力，彌補(bǔ)公共服務(wù)空缺，有效增強(qiáng)社會(huì)公民意識(shí)和社區(qū)發(fā)展（Tapper et al.，2018）?？绮块T合作不僅要考慮私營部門合理的利潤空間，也要關(guān)注公共價(jià)值、公民權(quán)益的維護(hù)。然而，許多國家的私營部門運(yùn)營也出現(xiàn)了公益性缺失的問題。例如，英國通過引入強(qiáng)制性競爭招標(biāo)制度，將公共體育設(shè)施從政府內(nèi)部管理轉(zhuǎn)由委托私人管理或基金會(huì)管理，新的商業(yè)模式雖帶來了更好的運(yùn)營服務(wù)效率，但對(duì)弱勢群體的參與帶來了不利的影響（Ramchandani et al.，2018）。日本以強(qiáng)制競爭性招標(biāo)方式引入社會(huì)力量參與場館投資建設(shè)及運(yùn)營管理后發(fā)現(xiàn)，“綜合服務(wù)滿意度”的提升呈現(xiàn)出時(shí)滯性特點(diǎn)，主要由于收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目滿意度提升，帶來了短期內(nèi)服務(wù)人數(shù)的急劇增加，導(dǎo)致了活動(dòng)空間的擁擠，與舒適性相關(guān)的滿意度明顯下降，公益性服務(wù)水平也受到了一定程度的影響（Mano et al.，2009，2010）。采用PPP模式投建運(yùn)營的新加坡體育中心雖然在2019年舉辦了212場賽事，但賽事數(shù)量仍未達(dá)標(biāo)并因此遭到了監(jiān)管部門的經(jīng)濟(jì)處罰（TTGAsia，2020），此外，其在組織社區(qū)體育活動(dòng)、激活社區(qū)參與方面未達(dá)到預(yù)期效果，這也成為了后續(xù)體育中心被政府重新接管的重要原因之一（Mohan，2022）。從國外實(shí)踐中了解到，私營部門運(yùn)營場館在一定程度上帶來了運(yùn)營效率、服務(wù)質(zhì)量的提升，但提升的內(nèi)容主要集中在商業(yè)服務(wù)方面，在更廣泛的公共服務(wù)方面存在被忽視甚至下降的情況。

總結(jié)國內(nèi)外研究可以發(fā)現(xiàn)，雖然場館的企業(yè)化運(yùn)營已成為共識(shí)，但運(yùn)營效果仍存在爭議。多數(shù)學(xué)者從整體上肯定了企業(yè)運(yùn)營的優(yōu)勢，但也認(rèn)為其公益性缺失的問題難以忽視。此外，已有研究可能存在以下不足：1）對(duì)于不同運(yùn)營主體運(yùn)營管理水平的比較分析，主要基于同一案例的縱向（改革前后）比較或不同性質(zhì)運(yùn)營主體的橫向（同時(shí)期）比較分析，在比較過程中時(shí)間、地域等混雜因素難以排除；2）研究方法主要以定性研究為主，主觀性較強(qiáng)，少數(shù)定量分析的樣本量較小，存在選擇性偏倚，且以描述性統(tǒng)計(jì)研究為主。因此，本研究納入了傾向性得分匹配模型進(jìn)行大樣本研究，在一定程度上彌補(bǔ)了國內(nèi)已有相關(guān)研究的不足。

2 研究設(shè)計(jì)

區(qū)別于單純的定量或質(zhì)性研究，混合研究是一種綜合性的研究取向，目的是實(shí)現(xiàn)“意義提升”。它能夠納入多種資料、方法和研究者，形成相互驗(yàn)證，避免偏差，從而獲得對(duì)問題更為深入和廣泛的理解和佐證（徐建平等，2019）。本研究采用混合研究設(shè)計(jì)，基于“順序解說型設(shè)計(jì)”的思路（張繪，2012），首先對(duì)場館不同性質(zhì)運(yùn)營主體供給的公共服務(wù)水平進(jìn)行量化的比較分析，再通過定性分析對(duì)定量分析結(jié)果進(jìn)行補(bǔ)充解釋和例證。

2.1 定量研究方法

本研究重點(diǎn)關(guān)注場館運(yùn)營主體性質(zhì)（企業(yè)或者事業(yè)單位）是否對(duì)其供給公共服務(wù)水平有顯著影響。場館運(yùn)營主體性質(zhì)受政策、場館自身?xiàng)l件、環(huán)境優(yōu)勢等影響，因此，場館是由企業(yè)還是事業(yè)單位運(yùn)營管理并非隨機(jī)事件。對(duì)此，傳統(tǒng)采用最小二乘法對(duì)運(yùn)營績效進(jìn)行評(píng)估，可能存在內(nèi)生性問題（如選擇性偏倚等）。為解決這類場館企業(yè)運(yùn)營和公共服務(wù)水平之間的內(nèi)生性問題，采用傾向性得分匹配法（propensity score matching，PSM）進(jìn)行分析，模擬隨機(jī)對(duì)照實(shí)驗(yàn)篩選的結(jié)果，盡可能剔除不可觀測因素導(dǎo)致的潛在偏倚，使研究結(jié)果更為可信。首先，構(gòu)建實(shí)驗(yàn)組“企業(yè)運(yùn)營場館”和對(duì)照組“事業(yè)單位運(yùn)營場館”；再以場館自身的特征值作為匹配標(biāo)準(zhǔn)，篩選僅在運(yùn)營主體性質(zhì)（企業(yè)或者事業(yè)單位）方面不同、其他方面相似的2個(gè)樣本組；匹配后的對(duì)照組可以近似替代實(shí)驗(yàn)組的“反事實(shí)”，比較匹配后的2組場館公共服務(wù)水平差異，由此判斷場館運(yùn)營主體性質(zhì)與公共服務(wù)水平之間的影響關(guān)系。

PSM有多種匹配方法，常見的有近鄰匹配、半徑匹配、核匹配等。由于在變量較多的情況下，一一匹配難度較大，選取一對(duì)四近鄰匹配方法并使用其他匹配方法進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。最后，計(jì)算匹配后2組的平均處理效應(yīng)（average treatment effects on treated，ATT），即場館在不同性質(zhì)運(yùn)營主體間公共服務(wù)水平的差異情況。

2.2 數(shù)據(jù)與變量

選取2013—2018年享受中央免低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金的大型體育場館為樣本。2014年初，國家體育總局、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)大型體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放的通知》（以下簡稱《通知》），對(duì)向社會(huì)免低收費(fèi)開放的體育部門所屬大型體育場館給予一定的財(cái)政補(bǔ)助。《通知》還要求，接受補(bǔ)助的場館要定期做好場館開放信息公開的工作，詳細(xì)列出場館免低收費(fèi)開放項(xiàng)目、開放時(shí)間及收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、場館下一年度計(jì)劃開展的體育賽事、體育活動(dòng)名稱等信息。樣本數(shù)據(jù)主要通過網(wǎng)絡(luò)搜索引擎獲得，檢索到歷年、各地免低收費(fèi)開放的場館基本信息及開放情況。剔除缺失值、異常值（值≥3），最終得到1 044個(gè)場館的共4 180條樣本數(shù)據(jù)。

2.2.1 結(jié)果變量

雖然目前我國尚未明確體育場館的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但國家體育總局在2014出臺(tái)了《大型體育場館基本公共服務(wù)規(guī)范》和《大型體育場館運(yùn)營管理綜合評(píng)價(jià)體系》，就場館的開放情況、服務(wù)內(nèi)容、顧客滿意度等方面提出了明確要求。2017年，國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》首次明確了基本公共服務(wù)清單，在基本公共文化體育方面，對(duì)“公共體育場館開放”和“全民健身服務(wù)”提出了具體的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，包括：有條件的公共體育設(shè)施免低收費(fèi)開放；推進(jìn)學(xué)校體育設(shè)施逐步向公眾開放；提供科學(xué)健身指導(dǎo)、群眾健身活動(dòng)和比賽、科學(xué)健身知識(shí)等服務(wù)；免費(fèi)提供公園、綠地等公共場所全民健身器材。結(jié)合《通知》中對(duì)享受財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助的場館提出的要求，采用場館的免費(fèi)體育賽事活動(dòng)數(shù)量、免費(fèi)舉辦體育講座及展覽數(shù)量、免費(fèi)體育健身技能培訓(xùn)人次、運(yùn)動(dòng)健身指導(dǎo)人次、免費(fèi)體質(zhì)測試人次作為場館公共服務(wù)水平的衡量指標(biāo)。另外，采用場館的付費(fèi)體育賽事活動(dòng)數(shù)量、付費(fèi)舉辦體育和文化活動(dòng)數(shù)量、付費(fèi)體育健身技能培訓(xùn)人次作為場館非公共服務(wù)水平的衡量指標(biāo)。

2.2.2 解釋變量

選取場館運(yùn)營主體性質(zhì)作為解釋變量，分為企業(yè)運(yùn)營和事業(yè)單位運(yùn)營。其他組織（如民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等）運(yùn)營場館數(shù)量較少，暫不納入本文分析。

2.2.3 協(xié)變量

協(xié)變量包括場館基本信息、運(yùn)營環(huán)境信息、免低收費(fèi)開放信息等。

場館基本信息主要包括場館規(guī)模、類型、座位數(shù)等。企業(yè)會(huì)根據(jù)市場需求選擇條件適合的場館開展經(jīng)營管理活動(dòng)，繼而影響其公共服務(wù)水平。同時(shí)，免低收費(fèi)開放補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也考慮了場館的類型和規(guī)模等因素。

運(yùn)營環(huán)境信息包括場館所在地域、城市情況。中央財(cái)政對(duì)東、中、西部地區(qū)的大型體育場館分別按照補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的20%、50%、80%安排補(bǔ)助資金，其余部分由地方統(tǒng)籌安排，故考慮場館所在地區(qū)不同所形成的財(cái)政資金來源的差異，會(huì)對(duì)其公共服務(wù)水平產(chǎn)生影響。同時(shí)，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境屬于企業(yè)營商環(huán)境的重要組成部分，這會(huì)影響到企業(yè)是否選擇場館開展經(jīng)營管理活動(dòng)，繼而影響公共服務(wù)水平。采用當(dāng)年地方生產(chǎn)總值反映城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境情況，數(shù)據(jù)主要來自各年度的《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》。

免低收費(fèi)開放信息主要包括全年對(duì)外開放天數(shù)、每周對(duì)外開放小時(shí)數(shù)、全民健身日免費(fèi)開放情況、戶外公共區(qū)域及健身器材開放情況等。這些信息屬于場館免低收費(fèi)開放補(bǔ)助政策的底線要求，故作為協(xié)變量，認(rèn)為其存在影響到公共服務(wù)水平的可能性，具體各變量設(shè)定詳見表1。其中，“座位數(shù)”和“地區(qū)生產(chǎn)總值”2個(gè)指標(biāo)取對(duì)數(shù)形式。

表1 變量說明和樣本特征Table 1 Variable Descriptions and Sample Characteristics

在協(xié)變量的選擇中，需要考慮某些協(xié)變量與結(jié)果變量之間存在的非線性關(guān)系。一方面，一般情況下，場館規(guī)模越大，場館能夠提供的賽事數(shù)量和服務(wù)人次越多，但由于存在場館運(yùn)營主體的服務(wù)能力、場館服務(wù)的市場需求、政策環(huán)境等影響因素，故可能存在場館規(guī)模超出運(yùn)營水平、市場需求等情況下，場館能夠提供賽事數(shù)量和服務(wù)人次反而隨著規(guī)模的增加而所有降低的現(xiàn)象。故，協(xié)變量當(dāng)中引入“場館規(guī)?！钡亩雾?xiàng)“scale_sq”。另一方面，場館開放情況，在一定程度范圍內(nèi)，開放時(shí)間越長，賽事數(shù)量及服務(wù)人次越高，但由于人們的健身休閑和觀賽行為還受到自身閑暇時(shí)間、可支配收入等因素的影響，故可能存在開放時(shí)間超過一定范圍，人們參與健身次數(shù)反而減少，開放成本提高而可能導(dǎo)致可用于舉辦賽事的成本降低，從而導(dǎo)致賽事數(shù)量及服務(wù)人次降低。故，協(xié)變量當(dāng)中引入“全年對(duì)外開放天數(shù)”“每天開放時(shí)間”“周對(duì)外開放時(shí)間”“公休日、法定節(jié)假日、學(xué)校寒暑假期間每天開放時(shí)間”的二次項(xiàng)“days_sq”“hoursd_sq”“hoursw_sq”“hoursh_sq”作為協(xié)變量。此外，考慮某些變量之間存在關(guān)聯(lián)，引入“每天開放時(shí)間”“周對(duì)外開放時(shí)間”兩者的交叉項(xiàng)“hoursw_hoursd”。

2.3 定性研究方法

課題組于2019年7—10月赴江蘇、廣西、湖北、北京等地進(jìn)行場館調(diào)研，涉及8座委托企業(yè)運(yùn)營場館。同時(shí)，受湖北省體育局委托，課題組于2021年5—6月赴省內(nèi)的15個(gè)地市（州）開展場館免低收費(fèi)開放的第三方評(píng)估工作，共涉及場館78座，其中企業(yè)運(yùn)營場館28座。兩階段調(diào)研一共涉及企業(yè)運(yùn)營場館34座，事業(yè)單位運(yùn)營場館50座。調(diào)研過程中通過聽取匯報(bào)、實(shí)地走訪、查閱資料、問卷調(diào)查、半結(jié)構(gòu)化訪談等多種方式搜集資料，訪談對(duì)象包括地方體育部門負(fù)責(zé)人、場館運(yùn)營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人及相關(guān)工作人員、當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民和健身群眾等。后續(xù)亦通過電話、微信等方式對(duì)主要訪談對(duì)象進(jìn)行了回訪，以補(bǔ)充和核實(shí)相關(guān)證據(jù)材料。調(diào)研中，重點(diǎn)關(guān)注了企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)情況，并對(duì)其存在問題及原因展開了深入訪談和進(jìn)一步資料搜集取證。

3 定量分析：公共服務(wù)水平差異分析

3.1 描述性統(tǒng)計(jì)分析

對(duì)所有場館的各變量情況，按照運(yùn)營主體性質(zhì)分類進(jìn)行描述性統(tǒng)計(jì)（表1）。在4 180條有效樣本數(shù)據(jù)中，共有1 044個(gè)場館，平均每個(gè)場館3.9條數(shù)據(jù)。其中，事業(yè)單位運(yùn)營的場館764個(gè)，共有3 100條數(shù)據(jù)，平均每個(gè)場館4.06條數(shù)據(jù)；企業(yè)運(yùn)營的場館280個(gè)，共有1 080條數(shù)據(jù)，平均每個(gè)場館3.86條數(shù)據(jù)信息。事業(yè)單位與企業(yè)運(yùn)營場館約占總數(shù)分別為73.2%和26.8%。

3.1.1 場館特征情況

從分布情況來看，企業(yè)傾向于選擇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r較好地區(qū)和城市的場館。從場館類型看，較之于體育場和體育館，游泳館由企業(yè)運(yùn)營的數(shù)量較多，占42.65%。一方面可能與游泳館的運(yùn)營技術(shù)要求及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)更高有關(guān)，故業(yè)主方更傾向于服務(wù)外包，交由企業(yè)運(yùn)營；另一方面，游泳館經(jīng)營屬性較強(qiáng)，涵蓋健身、培訓(xùn)等內(nèi)容的商業(yè)模式較為成熟，利潤空間較大，更能吸引企業(yè)參與。從場館規(guī)模情況看，較之于事業(yè)單位運(yùn)營的場館情況，企業(yè)傾向于運(yùn)營規(guī)模較大的場館。這可能與所在地域有關(guān)，分析發(fā)現(xiàn)規(guī)模較小的場館主要分布在中、西部地區(qū)，而規(guī)模較大的場館在東部地區(qū)更多。

3.1.2 場館開放情況

較之于事業(yè)單位運(yùn)營的場館，企業(yè)運(yùn)營場館開放情況并不理想。事業(yè)單位運(yùn)營場館在“全年對(duì)外開放天數(shù)”“每天開放時(shí)間”“周對(duì)外開放時(shí)間”“公休日、法定節(jié)假日、學(xué)校寒暑假期間每天開放時(shí)間”“戶外公共區(qū)域及戶外健身器材是否全年免費(fèi)開放”5個(gè)方面指標(biāo)均值均高于企業(yè)運(yùn)營場館?！皩?duì)學(xué)生、老年人、殘疾人是否免低收費(fèi)開放”和“全民健身日是否全面免費(fèi)開放”2個(gè)方面，企業(yè)和事業(yè)單位運(yùn)營幾乎沒有差異，基本能夠嚴(yán)格執(zhí)行國家相關(guān)政策法規(guī)的要求。

3.1.3 場館服務(wù)結(jié)果

在公共服務(wù)方面，包括“免費(fèi)舉辦公益性體育賽事活動(dòng)數(shù)量”“免費(fèi)舉辦體育講座、展覽數(shù)量”“免費(fèi)培訓(xùn)人次”“運(yùn)動(dòng)健身指導(dǎo)人次”“免費(fèi)體質(zhì)測試人次”5個(gè)指標(biāo)均值，事業(yè)單位場館均高于企業(yè)場館。在非公共服務(wù)方面，除了“付費(fèi)舉辦體育賽事活動(dòng)數(shù)量”均值企業(yè)場館略低于事業(yè)單位場館，其他“付費(fèi)舉辦其他體育、文化等活動(dòng)數(shù)量”和“付費(fèi)體育健身技能培訓(xùn)人次”2個(gè)方面均值，企業(yè)場館均高于事業(yè)單位場館。

綜上，場館的運(yùn)營主體性質(zhì)不僅與相關(guān)改革政策有關(guān)，還與規(guī)模、類型、所在地域等場館基本特征因素息息相關(guān)。總體上看，企業(yè)傾向于運(yùn)營場館規(guī)模較大、盈利能力較強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)的場館。故分析場館的公共服務(wù)水平是否受到場館運(yùn)營主體性質(zhì)的影響，需要有效控制這些影響因素。

3.2 回歸結(jié)果分析

選擇logit模型進(jìn)行傾向性得分估計(jì)。將所有協(xié)變量納入logit回歸，結(jié)合變量的顯著性情況以及模型和擬合程度，最終篩選出12個(gè)協(xié)變量（圖1），大部分協(xié)變量的值在1%的水平上顯著，少數(shù)變量在5%的水平上顯著，為0.106。比較匹配前后ATT可以看出，未進(jìn)行匹配的估計(jì)會(huì)對(duì)ATT有程度不一的高估或者低估，這也證明了PSM模型能夠有效減少樣本的選擇偏倚問題（表2）。相對(duì)于事業(yè)單位運(yùn)營的場館，企業(yè)運(yùn)營場館供給的公共服務(wù)水平相對(duì)較低，其中，舉辦公益性體育賽事活動(dòng)數(shù)量約少1.6場/年，免費(fèi)培訓(xùn)約少900人次/年，免費(fèi)舉辦體育講座和展覽數(shù)量約少0.42場/年，運(yùn)動(dòng)健身指導(dǎo)約少1 481人次/年，免費(fèi)體質(zhì)測試約少344人次/年。在非公共服務(wù)方面，企業(yè)運(yùn)營場館在付費(fèi)賽事數(shù)量和付費(fèi)培訓(xùn)人次上，沒有顯著高于事業(yè)單位場館，而在付費(fèi)活動(dòng)數(shù)量方面有顯著提高，約比事業(yè)單位場館高出1.6場/年。由此，可以接受假設(shè)2，即企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)水平顯著低于事業(yè)單位運(yùn)營的場館；拒絕假設(shè)1，即企業(yè)運(yùn)營的場館在非公共服務(wù)供給水平方面不存在顯著高于事業(yè)單位運(yùn)營的情況，亦即兩者并不存在顯著性差異。本研究認(rèn)為，影響場館非公共服務(wù)供給的相關(guān)因素較多，包括場館、規(guī)模、屬性、類別、所在地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況等，在控制這些影響因素后，考慮到當(dāng)前場館運(yùn)營企業(yè)的專業(yè)化水平不高，收益效果在委托期的前幾年并不明顯，場館本身的非公共服務(wù)水平在不同屬性的運(yùn)營主體之間不存在顯著差異有一定的合理性。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，在付費(fèi)舉辦其他體育、文化等活動(dòng)數(shù)量上，企業(yè)運(yùn)營場館顯著高于事業(yè)單位運(yùn)營場館。從這一角度可以看出，較之于事業(yè)單位，企業(yè)的確具備較高的場館服務(wù)水平，但僅限于非公共服務(wù)部分的非體育相關(guān)服務(wù)功能，這與現(xiàn)實(shí)情況也比較吻合，此類活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效益相對(duì)較高。

圖1 標(biāo)準(zhǔn)偏差降低幅度Figure 1.Reduction in the Standard Deviation

表2 PSM結(jié)果及穩(wěn)健性檢驗(yàn)Table 2 Results of Propensity Score Matching and Robustness Test

在匹配方法上，使用卡尺內(nèi)一對(duì)四匹配（卡尺范圍0.01）、核匹配（二次核函數(shù)，帶寬0.01）進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)不同的匹配方式得到的結(jié)果（包括處理效應(yīng)和顯著性情況）基本相當(dāng)。

4 定性分析：差異原因的進(jìn)一步解釋

通過實(shí)地調(diào)研多座不同性質(zhì)主體運(yùn)營場館的運(yùn)營情況，并對(duì)其主管部門、企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行深入訪談，探索企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)水平偏低的原因。研究發(fā)現(xiàn)，一方面，與傳統(tǒng)事業(yè)單位場館相比，企業(yè)運(yùn)營場館對(duì)原有的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)合約、政府監(jiān)管方式、考核評(píng)價(jià)體系等方面存在不適應(yīng)的現(xiàn)象；另一方面，對(duì)比經(jīng)營權(quán)改革之前，企業(yè)運(yùn)營后的場館在獲得減稅降費(fèi)、政府服務(wù)、補(bǔ)助資金等資源和支持政策方面的難度上都有明顯增加。

4.1 企業(yè)存在逐利性

基于“理性經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)，企業(yè)更容易優(yōu)先考慮私人利益，“效率優(yōu)先”“利潤優(yōu)先”的行動(dòng)邏輯誘發(fā)了其對(duì)公共服務(wù)的“選擇性”供給行為，如通過縮小服務(wù)范圍和縮短服務(wù)時(shí)間以降低服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量?！斑x擇性”供給一方面體現(xiàn)在企業(yè)傾向于選擇經(jīng)營利潤率更高的項(xiàng)目，相對(duì)忽視基本公共服務(wù)的供給，而后者屬于場館應(yīng)履行的基本職責(zé)和公民能夠平等享受的權(quán)利范疇。從前文場館有償服務(wù)供給情況分析可以發(fā)現(xiàn)（表1），對(duì)利潤率較高的文化活動(dòng)、體育培訓(xùn)等方面，企業(yè)運(yùn)營場館的供給數(shù)量更多，服務(wù)更有積極性，而目前相對(duì)較難盈利的體育賽事服務(wù)，企業(yè)供給數(shù)量則普遍低于事業(yè)單位，側(cè)面反映了企業(yè)逐利性的特點(diǎn)。在實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)通過違約閉館、設(shè)置畸高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方式消極服務(wù)，“勸退”了大批前來健身的群眾，以避免公共服務(wù)供給過程中的經(jīng)營虧損。例如，部分企業(yè)運(yùn)營的體育館，館內(nèi)場地長期出租給俱樂部培訓(xùn)使用，甚至有的場館室外場地也租給俱樂部運(yùn)營，以此拒絕免費(fèi)對(duì)外開放，不符合“大型體育場館所屬戶外公共區(qū)域及戶外健身器材應(yīng)全年免費(fèi)開放，每天開放時(shí)間不少于12小時(shí)”的政策要求。在實(shí)地走訪中收集到的群眾投訴信件中，大部分屬于在免低收費(fèi)開放時(shí)段被私營培訓(xùn)機(jī)構(gòu)占用的情況，甚至還出現(xiàn)了體育場地不對(duì)外開放卻租賃給駕校使用的情況。

“選擇性”供給另一方面體現(xiàn)在，企業(yè)有限地選擇容易接觸到的健身群體加以“特殊照顧”，拒絕對(duì)更廣泛的健身群體開展公共服務(wù)工作。如某全民健身中心，健身群眾“爭搶”免費(fèi)開放時(shí)段已經(jīng)成為慣例，運(yùn)營企業(yè)通過建立微信群對(duì)這些免費(fèi)時(shí)段健身群眾進(jìn)行聯(lián)絡(luò)和服務(wù)，有群眾反映，想要“入群”必須繳納一定的費(fèi)用，公共服務(wù)成為了少數(shù)人的“專有福利”。調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)有2座企業(yè)運(yùn)營場館，雖然享受免低收費(fèi)開放補(bǔ)貼，告示中也注明了惠民開放時(shí)段，但在實(shí)際操作中，并沒有真正落實(shí)惠民政策，而是將設(shè)置“會(huì)員價(jià)”或“會(huì)員日”作為完成免低收費(fèi)開放任務(wù)的形式，曲解了場館免低收費(fèi)開放的要求。

4.2 公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)

目前，場館服務(wù)的國家標(biāo)準(zhǔn)尚未出臺(tái)，國家體育總局頒布的《公共體育場館基本公共服務(wù)規(guī)范》《公共體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放服務(wù)評(píng)價(jià)指引（試行）》成為當(dāng)前企業(yè)運(yùn)營場館重要的公共服務(wù)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，一些地方也基于此編制了地方性的場館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，但標(biāo)準(zhǔn)的可操作性有待提升。一方面，這些服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較為原則，大多屬于約束性、導(dǎo)向性指標(biāo)，主要用于判斷場館基本公共服務(wù)是否達(dá)標(biāo)，這導(dǎo)致企業(yè)基于成本因素考慮，偏向于僅完成底線要求而放棄提高公共服務(wù)水平。另一方面，這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)之初的主要目的是服務(wù)于政府監(jiān)管，因此，大多數(shù)標(biāo)準(zhǔn)為客觀性的服務(wù)數(shù)量要求，對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的要求較為模糊；未能站在運(yùn)營商的角度考慮該標(biāo)準(zhǔn)如何有效執(zhí)行，缺乏基于公共服務(wù)的整個(gè)流程優(yōu)化、服務(wù)效率提升的標(biāo)準(zhǔn)指引。2021年，國家體育總局等5部門印發(fā)《全民健身基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（2021年版）》，對(duì)公共體育設(shè)施開放、全民健身服務(wù)提出了標(biāo)準(zhǔn)要求，這為場館公共服務(wù)供給提供了參考，但相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求仍需要進(jìn)一步細(xì)化，因地制宜地構(gòu)建符合地方發(fā)展需要的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)。總之，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)對(duì)于組織管理標(biāo)準(zhǔn)化程度高、職能目標(biāo)計(jì)劃性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來源相對(duì)穩(wěn)定的事業(yè)單位來說較為適用，但企業(yè)一般組織管理靈活、服務(wù)項(xiàng)目多元、盈利壓力較大，面對(duì)操作性不強(qiáng)的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行難度較大。此外調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分場館運(yùn)營企業(yè)前期并沒有專業(yè)化的場館運(yùn)營或體育服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，物業(yè)管理、酒店管理、旅游管理等類型企業(yè)不在少數(shù)，對(duì)于場館的公共服務(wù)內(nèi)容和要求普遍缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。通過訪談也發(fā)現(xiàn)，相比較于事業(yè)單位場館，企業(yè)負(fù)責(zé)人更缺乏構(gòu)建服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、管理制度或者開展場館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化認(rèn)證等方面的意識(shí)，這也顯示出加快構(gòu)建場館公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的重要性。

4.3 公共服務(wù)合約不完善

通過對(duì)部分場館委托管理合同文本的分析，發(fā)現(xiàn)其核心條款不明確的情況較為普遍，尤其是缺乏對(duì)公共服務(wù)項(xiàng)目、要求、定價(jià)、保證金等內(nèi)容的約定（陳元欣等，2018）。大多數(shù)合同僅設(shè)置了相對(duì)原則性的公共服務(wù)條款，部分合同甚至直接將大型場館服務(wù)規(guī)范和評(píng)價(jià)體系政策文件條款直接照搬、納入其中，忽視了場館特殊性和企業(yè)的適用性，導(dǎo)致合同的操作性不強(qiáng)，易產(chǎn)生矛盾糾紛；加之缺乏有效激勵(lì)，企業(yè)運(yùn)營時(shí)容易對(duì)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)“就低不就高”，只滿足基本開放服務(wù)要求，服務(wù)水平難以有效提升（姬慶等，2019）。

合同除了對(duì)契約雙方的權(quán)責(zé)利進(jìn)行約定之外，還應(yīng)對(duì)運(yùn)營企業(yè)設(shè)計(jì)有效的激勵(lì)機(jī)制。在公共服務(wù)考核標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)不合理的情況下，擁有剩余索取權(quán)的運(yùn)營企業(yè)過度追求經(jīng)濟(jì)效益，忽視了社會(huì)效益。當(dāng)前部分場館運(yùn)營合同的薪酬模式設(shè)計(jì)并不盡合理，過多聚焦于經(jīng)濟(jì)效益，如對(duì)一些運(yùn)營初期的企業(yè)提出上交管理費(fèi)、租金或設(shè)定逐年遞增經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收指標(biāo)等（陳元欣等，2019）。這種“高能激勵(lì)”導(dǎo)致政府惰性，也帶來了經(jīng)營企業(yè)對(duì)場館的過度開發(fā)、忽視公共服務(wù)，甚至容易陷入“企業(yè)無法提交管理費(fèi)、政府難以支付財(cái)政補(bǔ)助”相互拖欠的怪圈（董紅剛，2019）。

4.4 政府服務(wù)與支持不足

企業(yè)運(yùn)營場館難以享受到政府相應(yīng)政策的支持，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是，政府對(duì)企業(yè)減稅降費(fèi)政策的支持力度不大。稅收減免政策比較有限，同一場館由事業(yè)單位運(yùn)營和企業(yè)運(yùn)營，稅負(fù)差異較大；能源收費(fèi)支持政策亦難以落地，事業(yè)單位場館享受相關(guān)支持政策執(zhí)行較好，而企業(yè)運(yùn)營場館的能源收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)大部分按照商用標(biāo)準(zhǔn)甚至特種行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)收?。愒赖?，2016），大部分場館運(yùn)營企業(yè)的公共服務(wù)成本過高，致使其供給公共服務(wù)的積極性較低。同時(shí)，企業(yè)運(yùn)營場館享受的“減半征收房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅”支持政策僅適用于符合免低收費(fèi)開放條件的大型場館，而中小型場館不符合減免條件（楊金娥等，2019）。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)運(yùn)營場館在開放服務(wù)中需要按照商用標(biāo)準(zhǔn)繳納水電費(fèi)，且低收費(fèi)開放仍需要繳納高昂的房產(chǎn)稅，企業(yè)運(yùn)營成本壓力較大，這也降低了其開放服務(wù)的積極性。

二是企業(yè)在社會(huì)資源動(dòng)員方式上與事業(yè)單位存在差異，動(dòng)員效果也不具優(yōu)勢（楊寶等，2019）。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些事業(yè)單位場館在群眾性體育賽事、公益性健身健康講座、健身培訓(xùn)等服務(wù)過程中，善于調(diào)動(dòng)周邊學(xué)校、醫(yī)院、社區(qū)居委會(huì)、體育社團(tuán)及其他基層自治組織的積極性，這些組織對(duì)上擁有主管部門的支持，對(duì)下在群眾身邊具有一定的影響力和號(hào)召力，能夠有效動(dòng)員社區(qū)企事業(yè)單位及周邊群眾積極參與全民健身活動(dòng)。而企業(yè)在服務(wù)過程中關(guān)注“等價(jià)交換”的有償服務(wù)，需要悉心考慮服務(wù)成本，并更重視消費(fèi)主義和盈利效果。不少事業(yè)單位場館在發(fā)布公益性服務(wù)信息時(shí)能夠借助體育部門的官方平臺(tái)，并動(dòng)用社區(qū)、街道力量進(jìn)行宣傳、動(dòng)員群眾參與，而這些條件和資源，企業(yè)運(yùn)營商則很難同等享有，公共服務(wù)供給效果有很大差距。另外，政府在面臨多元主體參與治理的多重困境時(shí)，會(huì)通過努力削弱市場主體的對(duì)抗性來維護(hù)自身利益和社會(huì)穩(wěn)定，市場主體也會(huì)出于自身利益決定合作與否及參與程度（唐剛等，2016）。由于部分地方體育部門未能做好場館運(yùn)營企業(yè)與群眾之間的溝通紐帶作用，群眾對(duì)公共服務(wù)的滿意度不斷下降。通過調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，一些地方體育部門為了維持在群眾中的良好形象，對(duì)存在大量無效投訴、惡意投訴的企業(yè)運(yùn)營場館重新接管運(yùn)營，增加了企業(yè)持續(xù)經(jīng)營的難度。

三是部門間協(xié)調(diào)不到位。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，除了在稅費(fèi)方面部門間存在分歧導(dǎo)致支持政策難以落地外，在政府購買服務(wù)過程中，因財(cái)政部門與體育部門對(duì)運(yùn)營企業(yè)的績效管理理念不一致，導(dǎo)致無法及時(shí)、足額發(fā)放服務(wù)費(fèi)用，甚至出現(xiàn)違約的情況，嚴(yán)重影響企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)的積極性。如某場館在交由企業(yè)運(yùn)營后，政府通過購買服務(wù)或直接補(bǔ)助的形式支持運(yùn)營企業(yè)承擔(dān)公共服務(wù)職能，但由于場館所提供的服務(wù)數(shù)量與計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未能得到財(cái)政與體育部門的認(rèn)可，導(dǎo)致政府資助經(jīng)費(fèi)未能及時(shí)落實(shí)到位。

4.5 補(bǔ)助資金發(fā)放不到位

目前從中央到地方仍以傳統(tǒng)財(cái)政補(bǔ)助的方式支持場館運(yùn)營企業(yè)供給公共服務(wù)，對(duì)于部分經(jīng)營收益率較低、運(yùn)營成本較高的場館，財(cái)政補(bǔ)助仍然十分必要。但現(xiàn)有的財(cái)政補(bǔ)助范圍多局限于體育系統(tǒng)且過程透明度較低（陳元欣等，2016），部分地方政府將公共服務(wù)供給的責(zé)任轉(zhuǎn)移給場館運(yùn)營商之后，未能給予足夠的財(cái)政補(bǔ)助。通過對(duì)場館運(yùn)營企業(yè)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，部分場館免低收費(fèi)開放財(cái)政補(bǔ)助資金，最終難以發(fā)放到實(shí)際提供服務(wù)的運(yùn)營企業(yè)。如某體育中心享受免低收費(fèi)開放政策，補(bǔ)助費(fèi)用最終撥付給體育中心上級(jí)主管單位地方體育局，并未實(shí)際撥付給場館運(yùn)營企業(yè)，嚴(yán)重影響了其供給公共服務(wù)的積極性。根據(jù)調(diào)研了解的情況，該現(xiàn)象并非個(gè)案，補(bǔ)助資金發(fā)放不到位折射出當(dāng)前仍然存在著對(duì)于場館運(yùn)營企業(yè)的偏見，這不僅降低了企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)的水平，還在一定程度上影響了事業(yè)單位場館管理機(jī)構(gòu)企業(yè)化改革的積極性。此外，根據(jù)相關(guān)規(guī)定，地方政府應(yīng)有配套補(bǔ)助資金，然而在實(shí)地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，較少地方政府能夠給足配套資金。

4.6 政府監(jiān)管不到位

部分地方政府未能按照合同及相關(guān)政策要求嚴(yán)格開展監(jiān)管工作，應(yīng)急式審查、運(yùn)動(dòng)式監(jiān)管較為普遍，未形成常態(tài)化的監(jiān)管機(jī)制，企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)脫離監(jiān)管的情況時(shí)有發(fā)生。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，部分場館在委托運(yùn)營期間從未開展常規(guī)性的監(jiān)督考核，大部分僅在委托到期時(shí)進(jìn)行了“象征性”的考核，以便發(fā)放服務(wù)費(fèi)或續(xù)約。對(duì)部分場館的績效評(píng)估報(bào)告分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在運(yùn)營場館過程中普遍存在供給公共服務(wù)水平較低、內(nèi)容較少、滿意度偏低等問題，這些問題多數(shù)是在日常監(jiān)管、階段性考核中可以發(fā)現(xiàn)并及時(shí)糾正，但遺憾的是，部分案例中政府監(jiān)管工作基本缺位。在價(jià)格監(jiān)管方面，大多地方場館服務(wù)價(jià)格規(guī)制改革以后，未能將場館服務(wù)價(jià)格納入政府指導(dǎo)價(jià)，亦未能在合同中約定相應(yīng)的定價(jià)機(jī)制，導(dǎo)致場館在由企業(yè)運(yùn)營后公共服務(wù)價(jià)格失去控制，居高不下。在監(jiān)管手段方面，傳統(tǒng)用于事業(yè)單位的預(yù)算管理、計(jì)劃任務(wù)書、干部調(diào)整等行政指令型監(jiān)管方式，對(duì)企業(yè)可能存在的“選擇性服務(wù)”、弄虛作假等問題監(jiān)管作用效果有限，容易產(chǎn)生監(jiān)管盲區(qū)，一些企業(yè)甚至通過專門“編制”服務(wù)報(bào)告、補(bǔ)助金使用報(bào)表等“應(yīng)付”檢查。

4.7 考核評(píng)價(jià)體系有待完善

首先，部分業(yè)主方對(duì)企業(yè)運(yùn)營場館的考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)偏重于經(jīng)濟(jì)效益，對(duì)社會(huì)效益關(guān)注不足，導(dǎo)致部分場館運(yùn)營企業(yè)不夠重視公共服務(wù)。部分地方政府為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，從場館委托企業(yè)運(yùn)營中收取一定的國有資產(chǎn)使用費(fèi)或者租金，在對(duì)運(yùn)營商的考核評(píng)價(jià)方面，過于注重經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)，對(duì)公共服務(wù)指標(biāo)關(guān)注不足。課題組在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，某體育中心的評(píng)價(jià)體系中，設(shè)計(jì)的績效得分最終由80%的運(yùn)營效益和20%的財(cái)務(wù)情況加權(quán)而得，但在運(yùn)營效益指標(biāo)中又重復(fù)設(shè)置了“收支比例”“收入增長”等財(cái)務(wù)指標(biāo)，經(jīng)濟(jì)效益被反復(fù)強(qiáng)調(diào)、重點(diǎn)關(guān)注。其次，部分企業(yè)利用評(píng)價(jià)體系缺陷，在享受免低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金的同時(shí)，又多渠道申請政府購買公共體育服務(wù)、青少年公益培訓(xùn)等政府資助項(xiàng)目，片面夸大和重復(fù)計(jì)算部分公共服務(wù)內(nèi)容，導(dǎo)致公共體育服務(wù)實(shí)際供給水平大幅下降。一些企業(yè)甚至將部分市場營銷活動(dòng)也納入到公共體育服務(wù)考核當(dāng)中，無形中降低了企業(yè)運(yùn)營場館供給的公共服務(wù)水平。再次，一些企業(yè)運(yùn)營場館參照《大型體育場館運(yùn)營管理綜合評(píng)價(jià)體系》，在評(píng)價(jià)指標(biāo)中將與公共服務(wù)、社會(huì)效益相關(guān)的指標(biāo)標(biāo)注為核心指標(biāo)，而大多數(shù)場館僅照搬了核心指標(biāo)，并未明確其應(yīng)達(dá)標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)，致使核心指標(biāo)失去了應(yīng)有的功能和價(jià)值。最后，部分企業(yè)運(yùn)營場館的公共服務(wù)績效考核與運(yùn)營付費(fèi)不掛鉤，無論是委托運(yùn)營合同約定固定服務(wù)費(fèi)發(fā)放形式，還是采用可行性缺口補(bǔ)貼的付費(fèi)機(jī)制，都未明確績效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)補(bǔ)貼的影響，這與相關(guān)政策要求不符。通過訪談也了解到，主管部門對(duì)運(yùn)營企業(yè)一般都開展了定期考核，但幾乎沒有針對(duì)考核結(jié)果設(shè)置績效獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)運(yùn)營商也難以形成有效激勵(lì)。

4.8 個(gè)案分析：以A市體育中心為例

A市體育中心（以下簡稱“中心”）位于湖北省某市中心城區(qū)，由綜合體育館、游泳館及其他室外健身場地構(gòu)成，是當(dāng)?shù)匾?guī)模最大、設(shè)施設(shè)備最齊全、場地質(zhì)量最高的綜合性體育中心。2015年，市體育局委托某民營企業(yè)對(duì)該中心開展運(yùn)營，授予特許運(yùn)營期5年。根據(jù)中心的第三方績效評(píng)估報(bào)告以及課題組實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)該中心經(jīng)濟(jì)效益突出、商業(yè)開發(fā)效果顯著，但在公共服務(wù)供給方面存在諸多問題，如開放天數(shù)未達(dá)合約要求、游泳館未按要求提供免費(fèi)健身名額、室內(nèi)場地晚上未設(shè)置惠民時(shí)段、群眾性體育賽事活動(dòng)舉辦較少、體育培訓(xùn)未能開展、場地設(shè)施維護(hù)管理不到位等。

課題組結(jié)合實(shí)地調(diào)研、深度訪談及相關(guān)資料查閱，對(duì)中心存在的上述問題進(jìn)行了深入剖析，主要原因可概括為以下5個(gè)方面：一是運(yùn)營過度商業(yè)化。場館開展群體性賽事活動(dòng)較少，卻承接了大量的商業(yè)性賽事活動(dòng)。場館委托運(yùn)營采用“使用者付費(fèi)”的“零租金”模式，即政府不給予補(bǔ)貼或管理服務(wù)費(fèi)、企業(yè)也無需支付租金或資產(chǎn)使用費(fèi)。合同約定“委托經(jīng)營期間由乙方（受托方）自負(fù)盈虧”。在訪談中也發(fā)現(xiàn)，企業(yè)負(fù)責(zé)人多次提及經(jīng)營困難、利潤微薄、成本壓力以及總公司業(yè)績考核壓力。因此，受托企業(yè)商業(yè)化運(yùn)營的積極性被充分調(diào)動(dòng)，存在追求自身經(jīng)濟(jì)效益而忽視社會(huì)效益的風(fēng)險(xiǎn)。二是服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失。受托企業(yè)雖為一家專業(yè)化的場館運(yùn)營企業(yè)，但其內(nèi)部管理制度和場館服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)尚不完善，場館服務(wù)也未通過“體育服務(wù)”等相關(guān)認(rèn)證，對(duì)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和認(rèn)證的意識(shí)不強(qiáng)。三是服務(wù)合同不完善。雖然合同約定了具體的服務(wù)內(nèi)容，但執(zhí)行情況較差，一方面，合同沒有明確約定未達(dá)標(biāo)的相應(yīng)處理方式，違約成本較低；另一方面，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)較低，主要是對(duì)開放天數(shù)、開放時(shí)間段、賽事活動(dòng)場次等的基本要求，缺乏服務(wù)質(zhì)量、賽事活動(dòng)規(guī)模、類型、人次、滿意度等具體指標(biāo)，部分條款表述模糊，對(duì)于服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的靈活操作空間較大。四是財(cái)政補(bǔ)貼不到位。中心采取“零租金”模式，企業(yè)沒有獲得任何補(bǔ)貼或績效獎(jiǎng)勵(lì)性資金，每年中央的免低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金也未能發(fā)放到企業(yè)，在一定程度上降低了其公共服務(wù)的積極性。作為當(dāng)?shù)刂匾恼猩桃Y企業(yè)，亦沒有獲得額外的補(bǔ)貼或者資助。五是監(jiān)管缺位。中心的委托運(yùn)營管理合同中明確約定了“5年期間連續(xù)3年年終評(píng)審為不合格，甲方將收回委托經(jīng)營權(quán)”，而中心在委托給企業(yè)運(yùn)營的5年期間，從未開展過績效考核相關(guān)工作，僅在委托項(xiàng)目到期前1個(gè)月開展了1次整體性的考核，常態(tài)化監(jiān)管缺位。

該中心是國內(nèi)較早采用企業(yè)運(yùn)營的場館，該案例也是國內(nèi)場館運(yùn)營管理改革的縮影，其中反映的公共服務(wù)問題及其背后的原因具有一定的典型性，主要表現(xiàn)在：1）企業(yè)普遍優(yōu)先關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益的提升和商業(yè)價(jià)值的挖掘；2）主管部門對(duì)場館運(yùn)營企業(yè)存在支持、服務(wù)與監(jiān)管不足的情況；3）企業(yè)專業(yè)化運(yùn)營能力偏低的問題在經(jīng)營權(quán)改革初期廣泛存在?；谠摪咐?，本研究剖析了企業(yè)運(yùn)營場館公共服務(wù)水平偏低的主要原因，認(rèn)為除了企業(yè)自身的“逐利性”特點(diǎn)外，還包括外部制度環(huán)境的制約，如服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)缺失、服務(wù)合同不完善、財(cái)政補(bǔ)貼不到位、監(jiān)管缺位等。換言之，公共服務(wù)供給水平，不僅取決于企業(yè)自身能力及其對(duì)公共服務(wù)的認(rèn)知和理解，還取決于外部制度環(huán)境的創(chuàng)設(shè)，包括資金和政策引導(dǎo)、服務(wù)、規(guī)范與監(jiān)管等。

5 結(jié)論與建議

5.1 研究結(jié)論

企業(yè)運(yùn)營的場館供給公共服務(wù)水平顯著低于事業(yè)單位運(yùn)營場館，具體包括公益性體育賽事活動(dòng)數(shù)量、免費(fèi)培訓(xùn)約人次、免費(fèi)舉辦體育講座和展覽數(shù)量、運(yùn)動(dòng)健身指導(dǎo)人次、免費(fèi)體質(zhì)測試人次等。

企業(yè)運(yùn)營場館在供給非公共服務(wù)方面具有一定的比較優(yōu)勢。具體而言，與體育有關(guān)的服務(wù)項(xiàng)目（如付費(fèi)賽事、付費(fèi)培訓(xùn)），企業(yè)運(yùn)營場館的供給水平與事業(yè)單位運(yùn)營場館沒有顯著差異，而對(duì)于非體育服務(wù)項(xiàng)目（如付費(fèi)舉辦其他文藝表演、展覽展銷等活動(dòng)），企業(yè)運(yùn)營的場館則優(yōu)勢顯著。

企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)水平偏低的原因主要包括企業(yè)存在逐利性、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)可操作性不強(qiáng)、合約不完善、政府服務(wù)與支持不足、補(bǔ)助資金發(fā)放不到位、政府監(jiān)管不到位和考核評(píng)價(jià)體系有待完善等。

5.2 研究建議

5.2.1 加大對(duì)企業(yè)運(yùn)營支持力度，確保相關(guān)扶持政策落實(shí)到位

一是加大資金保障力度。對(duì)于不同主體運(yùn)營場館提供的公共服務(wù)應(yīng)一視同仁，企業(yè)運(yùn)營的場館也應(yīng)納入政府購買公共服務(wù)范疇，并及時(shí)、足額發(fā)放公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)，尤其是中央免低收費(fèi)開放補(bǔ)助資金，應(yīng)切實(shí)發(fā)放至最終承擔(dān)公共服務(wù)“生產(chǎn)”責(zé)任的運(yùn)營企業(yè)手中，地方配套資金也應(yīng)盡力補(bǔ)齊。二是為企業(yè)提供更為豐富的社會(huì)資源及相關(guān)服務(wù)支持。對(duì)于企業(yè)在運(yùn)營過程中公眾參與不足、相關(guān)部門溝通不暢等問題，政府部門或場館業(yè)主方應(yīng)積極動(dòng)員各方資源，利用基層政府體系以及附屬網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員企業(yè)與周邊學(xué)校、社區(qū)、醫(yī)院、社會(huì)團(tuán)體等建立友好的互動(dòng)合作關(guān)系；政府部門可利用政務(wù)平臺(tái)、官方媒體等媒介構(gòu)架好運(yùn)營商和群眾之間的溝通橋梁，及時(shí)向場館運(yùn)營企業(yè)傳遞群眾公共服務(wù)需求。三是加大稅收減免、能源費(fèi)用支持等政策落實(shí)力度，降低企業(yè)運(yùn)營成本。建議借鑒文化體制改革經(jīng)驗(yàn)，對(duì)運(yùn)營場館的事轉(zhuǎn)企機(jī)構(gòu)，實(shí)施過渡性稅收政策，如一定時(shí)期內(nèi)免征企業(yè)所得稅或?qū)嵭邢日骱蠓档恼撸◤埍龋?017）。此外，政府部門應(yīng)擴(kuò)大向場館運(yùn)營企業(yè)購買全民健身公共服務(wù)的范圍，并鼓勵(lì)企業(yè)走出場館，走進(jìn)周邊社區(qū)和學(xué)校，以提升企業(yè)的辦賽、培訓(xùn)及其他體育服務(wù)能力，并為企業(yè)培育潛在消費(fèi)群體。

5.2.2 遴選優(yōu)秀運(yùn)營企業(yè)，規(guī)范企業(yè)運(yùn)營行為

應(yīng)充分利用締約前的競爭機(jī)制，遴選優(yōu)秀、專業(yè)的場館運(yùn)營企業(yè)，將候選企業(yè)的公共服務(wù)能力、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)團(tuán)隊(duì)、服務(wù)價(jià)格以及與政府的既往合作經(jīng)歷等納入到運(yùn)營商遴選標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)中；優(yōu)化現(xiàn)有的運(yùn)營商遴選指標(biāo)體系，全方位考察企業(yè)的服務(wù)能力、過往服務(wù)績效以及未來服務(wù)方案，避免因過分關(guān)注管理服務(wù)費(fèi)報(bào)價(jià)而產(chǎn)生不合理的低價(jià)中標(biāo)、壓縮服務(wù)品質(zhì)等情況。同時(shí)，積極推廣場館管理示范合同，將公共服務(wù)內(nèi)容、價(jià)格以及違約責(zé)任等作為合同核心條款；在出現(xiàn)合同約定的解約條件或發(fā)生重大安全事故的情況下，場館業(yè)主方有權(quán)解除合同，并做好更換運(yùn)營商的預(yù)案，以激勵(lì)場館運(yùn)營商努力做好場館運(yùn)營工作。

5.2.3 明確企業(yè)運(yùn)營場館的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，提高標(biāo)準(zhǔn)的可操作性

明確企業(yè)在場館運(yùn)營過程中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)的基本功能和要求，確定基本公共服務(wù)的底線標(biāo)準(zhǔn)，并將其納入服務(wù)合約、考核評(píng)價(jià)體系和政府監(jiān)管體系之中。在標(biāo)準(zhǔn)制定的同時(shí)，應(yīng)充分考慮群眾需求、政府要求以及企業(yè)能力，并針對(duì)不同場館屬性、不同地域特點(diǎn)設(shè)置適當(dāng)?shù)倪\(yùn)動(dòng)項(xiàng)目、定價(jià)、開放時(shí)間、服務(wù)內(nèi)容等，以提高標(biāo)準(zhǔn)的可操作性。指標(biāo)的設(shè)計(jì)應(yīng)體現(xiàn)公共服務(wù)的細(xì)節(jié)，如開放時(shí)間、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、場地質(zhì)量、環(huán)境衛(wèi)生、配套服務(wù)、特殊人群優(yōu)待等，鼓勵(lì)運(yùn)營企業(yè)提升公共服務(wù)的精細(xì)化水平，加強(qiáng)人文關(guān)懷；在保障數(shù)量的基礎(chǔ)上，增加公共服務(wù)質(zhì)量指標(biāo)，如賽事活動(dòng)的豐富性、項(xiàng)目的多樣性、社會(huì)影響力等，以適應(yīng)當(dāng)前社會(huì)主要矛盾和人民群眾健身需求的變化。此外，要發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的引領(lǐng)作用，匯集學(xué)界、業(yè)界專家共同制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，并鼓勵(lì)有條件、有經(jīng)驗(yàn)的場館運(yùn)營企業(yè)基于成功的運(yùn)營實(shí)踐，探索制定專業(yè)、規(guī)范的服務(wù)操作指南并推廣使用。對(duì)于公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)動(dòng)態(tài)更新和及時(shí)調(diào)整，尤其是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和群眾體育需求的變化情況，適時(shí)地將一些符合條件的非基本公共服務(wù)內(nèi)容納入到基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系中，以提升群眾獲得感。

5.2.4 優(yōu)化公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，激勵(lì)運(yùn)營企業(yè)提高公共服務(wù)供給水平

建議優(yōu)化場館公共服務(wù)評(píng)價(jià)體系，完善公共服務(wù)激勵(lì)性條款，鼓勵(lì)場館運(yùn)營企業(yè)在滿足合同要求的基礎(chǔ)上，提供更豐富、更高質(zhì)量的公共服務(wù)。一是在提高公共服務(wù)評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重的同時(shí)，應(yīng)注意提高群眾滿意度評(píng)價(jià)的權(quán)重，將其作為評(píng)價(jià)體系的核心條款。二是提高評(píng)價(jià)指標(biāo)的科學(xué)性。重點(diǎn)關(guān)注賽事活動(dòng)數(shù)量、體育培訓(xùn)次數(shù)、參與人次、服務(wù)滿意度等公共服務(wù)指標(biāo)的增長情況，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)與靜態(tài)評(píng)價(jià)相結(jié)合，激勵(lì)運(yùn)營企業(yè)持續(xù)提高服務(wù)水平；充分考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、人口以及場館的特殊性，轉(zhuǎn)變原有的絕對(duì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)為相對(duì)性評(píng)價(jià)指標(biāo)；以“重要性-績效表現(xiàn)”差距分析替代傳統(tǒng)、單一維度的滿意度評(píng)價(jià)，幫助運(yùn)營企業(yè)明確服務(wù)改進(jìn)的方向。三是積極引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效評(píng)價(jià)工作，發(fā)揮第三方的專業(yè)技術(shù)，最大化實(shí)現(xiàn)高效和公平；保護(hù)第三方評(píng)估的獨(dú)立性，確?？冃гu(píng)價(jià)的程序公平與結(jié)果客觀，建立對(duì)有違公平的考核評(píng)估的投訴舉報(bào)和處理回應(yīng)機(jī)制，以提升評(píng)價(jià)結(jié)果的權(quán)威性和客觀性。四是提高績效評(píng)價(jià)的信息化水平，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行無感化績效信息采集，避免“唱贊歌”式的自填式評(píng)價(jià)，提高評(píng)價(jià)的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。五是完善評(píng)價(jià)結(jié)果的反饋機(jī)制。對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果設(shè)置具體而有威懾力的獎(jiǎng)懲措施，明確其作為撥付政府補(bǔ)助、續(xù)約、整改等的重要依據(jù)，將企業(yè)運(yùn)營場館績效及公共服務(wù)供給水平與運(yùn)營服務(wù)費(fèi)嚴(yán)格掛鉤，對(duì)服務(wù)水平較高的企業(yè)給予一定的經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)或榮譽(yù)激勵(lì)，反之，予以一定比例的服務(wù)費(fèi)用扣除，以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)供給公共服務(wù)的積極性。

5.2.5 完善企業(yè)運(yùn)營場館監(jiān)管機(jī)制，加強(qiáng)履約監(jiān)管

一是加強(qiáng)監(jiān)管合作，摒棄傳統(tǒng)大包大攬、自上而下式的政府監(jiān)管理念，積極構(gòu)建政府監(jiān)管、群眾監(jiān)督、行業(yè)自律的多元治理格局；開放監(jiān)管體系，積極引入新聞媒體、社交網(wǎng)絡(luò)等外部監(jiān)管力量；暢通公眾的訴求表達(dá)、意見反饋渠道，鼓勵(lì)群眾性健身團(tuán)體、社會(huì)組織等對(duì)場館公共服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)；鼓勵(lì)推廣專業(yè)化第三方獨(dú)立監(jiān)管。二是創(chuàng)新監(jiān)管方式，充分適應(yīng)運(yùn)營企業(yè)組織管理特點(diǎn)以及新經(jīng)濟(jì)背景下的服務(wù)模式創(chuàng)新。加快場館的智能化改造，充分利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)手段，對(duì)企業(yè)開展全方位、全流程、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管，提高監(jiān)管效率；優(yōu)化“全民健身信息服務(wù)平臺(tái)”的監(jiān)管功能，完善場館運(yùn)營企業(yè)的基本信息，及時(shí)公開運(yùn)營企業(yè)的年度工作報(bào)告、財(cái)政補(bǔ)助資金發(fā)放及使用情況、績效考核結(jié)果、利益相關(guān)者滿意度等相關(guān)信息，探索建立違法失信黑名單制度，并通過服務(wù)平臺(tái)與市場監(jiān)管、司法、網(wǎng)信等多部門實(shí)現(xiàn)違法、違規(guī)信息共享互通，建立跨部門監(jiān)管機(jī)制，依法交換、分享和利用企業(yè)數(shù)據(jù)資源以及相關(guān)法人的信用信息，形成監(jiān)管合力，提高監(jiān)管效率；探索建立獨(dú)立的監(jiān)管部門，提高監(jiān)管可信度；建立完善的“觸發(fā)式”監(jiān)管機(jī)制，為企業(yè)創(chuàng)新消費(fèi)業(yè)態(tài)和服務(wù)模式提供寬松發(fā)展環(huán)境的同時(shí)，設(shè)定嚴(yán)格的公共服務(wù)和社會(huì)責(zé)任底線。三是強(qiáng)化監(jiān)管問責(zé)，將運(yùn)營企業(yè)的監(jiān)管工作納入體育部門以及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的績效考核之中，對(duì)存在監(jiān)管不嚴(yán)、不作為的情況進(jìn)行追責(zé)，以加強(qiáng)履約監(jiān)管。

6 研究展望

當(dāng)前我國企業(yè)運(yùn)營場館在供給公共服務(wù)方面存在不足，但在非公共服務(wù)供給方面存在一定的優(yōu)勢，該結(jié)論為我國正在推進(jìn)的場館運(yùn)營管理企業(yè)化改革提供了重要信息，有關(guān)部門應(yīng)高度重視當(dāng)前企業(yè)運(yùn)營場館在供給公共服務(wù)方面存在的不足，學(xué)者亦應(yīng)加強(qiáng)這方面的研究。然而，企業(yè)的逐利性與政府的公益性之間始終存在難以調(diào)和的矛盾。如何調(diào)和？多元主體供給是前提，政企緊密合作是關(guān)鍵，合理有效制度是保障。

一是企業(yè)運(yùn)營場館不僅要關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，也要關(guān)注到，多元主體供給是政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，對(duì)于推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建更高水平的全民健身公共服務(wù)體系具有重要作用。顯然，企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)，并不是市場與政府之間的簡單替代，也不是以效率為中心的市場化策略，而是重塑了政府與市場間的關(guān)系，支持著政府轉(zhuǎn)型的治理變革（敬乂嘉等，2018）。企業(yè)化改革絕不僅是市場的勝利，而是政府與市場互動(dòng)關(guān)系的勝利。從這一概念上理解企業(yè)運(yùn)營場館的背景，能夠更為準(zhǔn)確、客觀地評(píng)價(jià)企業(yè)在公共服務(wù)方面所做的努力。在經(jīng)營權(quán)改革持續(xù)推進(jìn)的背景下，場館運(yùn)營更應(yīng)重視公益性保護(hù)，但這勢必削弱盈利性，故需要對(duì)場館進(jìn)行明確的服務(wù)定位，從純粹的商業(yè)模式向公益性回歸，同時(shí)，以財(cái)務(wù)收支平衡為基礎(chǔ)，為企業(yè)運(yùn)營設(shè)置合理的盈利標(biāo)準(zhǔn)（王子樸等，2010）。

二是提高企業(yè)公共服務(wù)的積極性涉及到方方面面的細(xì)節(jié)，而更為緊密的政企互動(dòng)能夠有效實(shí)現(xiàn)雙方的合作與諒解。政企關(guān)系建立在尊重市場規(guī)律的基礎(chǔ)之上，政府應(yīng)理性看待企業(yè)的盈利行為。例如，鼓勵(lì)企業(yè)參與場館投、建、營的全過程。從調(diào)研情況來看，場館的投建耗資巨大，且涉及到用地審批程序復(fù)雜，民營企業(yè)參與投資建設(shè)難度過大，積極性也不高，但不少企業(yè)表示十分愿意也應(yīng)當(dāng)參與到場館投資建設(shè)前期的可行性研究、規(guī)劃與設(shè)計(jì)過程當(dāng)中。一方面，可以提高場館投建的科學(xué)性，使建成的場館更符合市場化運(yùn)營條件，另一方面，能夠大幅降低后期委托運(yùn)營時(shí)企業(yè)的改造成本，提高企業(yè)持續(xù)運(yùn)營的信心。又如，面對(duì)公眾對(duì)公共服務(wù)要求日益提高，服務(wù)滿意度容易陷入“期望越大、失望越大”的困境之中，政府應(yīng)緊密關(guān)注市場動(dòng)態(tài)，適時(shí)調(diào)整基本公共服務(wù)的服務(wù)項(xiàng)目與范圍，借助國家基本公共服務(wù)體系原則上每5年進(jìn)行一次規(guī)劃編制的契機(jī)，場館的公共服務(wù)內(nèi)容和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該在全面評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，定期進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)整。

三是場館運(yùn)營主體性質(zhì)與公共服務(wù)績效之間存在著復(fù)雜的聯(lián)系，這其中，運(yùn)營主體專業(yè)水平、服務(wù)定價(jià)、合作期限、對(duì)政府的依賴度等因素（程坤鵬等，2018）起到重要的調(diào)節(jié)作用。這些調(diào)節(jié)因素通常隱蔽而模糊，一旦脫離控制，將導(dǎo)致績效水平偏離理想狀態(tài)。競爭性招標(biāo)機(jī)制、常態(tài)化的監(jiān)管、定期績效評(píng)估等制度保障，能夠降低調(diào)節(jié)因素的不確定性，提高績效水平。例如，通過公開招投標(biāo)形式遴選符合條件的運(yùn)營主體，能夠保證運(yùn)營管理和公共服務(wù)的專業(yè)性；通過明察暗訪、監(jiān)督投訴電話和郵箱、網(wǎng)絡(luò)問政等方式對(duì)場館免低收費(fèi)開放持續(xù)開展監(jiān)督檢查；通過設(shè)計(jì)目標(biāo)管理機(jī)制并進(jìn)行定期考核，對(duì)運(yùn)營機(jī)構(gòu)進(jìn)行“能進(jìn)能退”的動(dòng)態(tài)化管理，可防止合作期限過長而導(dǎo)致的運(yùn)營機(jī)構(gòu)動(dòng)力不足、公共服務(wù)“倦怠”等風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生。

另外，研究在量化分析部分的樣本和指標(biāo)選取存在一定的局限性，可能存在對(duì)企業(yè)運(yùn)營場館供給公共服務(wù)水平的低估。2022年，國家體育總局辦公廳印發(fā)《公共體育場館免費(fèi)低收費(fèi)開放服務(wù)評(píng)價(jià)指引（試行）》，從健身場地開放面積及開放率、接待人次、賽事活動(dòng)、體育培訓(xùn)、學(xué)校體育、體育組織、信息化管理服務(wù)等方面明確了評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，并要求地方體育部門定期評(píng)價(jià)、網(wǎng)絡(luò)公開，以接受社會(huì)監(jiān)督。基于此，未來研究中可增加不同規(guī)模、不同類型場館樣本，并結(jié)合公眾服務(wù)滿意度、場館業(yè)主方以及政府部門對(duì)場館的績效考核結(jié)果等結(jié)果變量，對(duì)場館的公共服務(wù)水平進(jìn)行綜合性考察。關(guān)于研究對(duì)象，本研究主要聚焦企業(yè)和事業(yè)單位性質(zhì)的運(yùn)營主體區(qū)別，后續(xù)可以細(xì)化企業(yè)性質(zhì)（如國有企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等），分析不同性質(zhì)企業(yè)之間的運(yùn)營差異及其影響因素。對(duì)于企業(yè)運(yùn)營場館公共服務(wù)水平偏低的影響因素，本研究主要采用定性分析方法進(jìn)行佐證，后續(xù)可以結(jié)合全民健身信息服務(wù)平臺(tái)上更為精準(zhǔn)和豐富的數(shù)據(jù)進(jìn)行量化研究，以進(jìn)一步提高研究的科學(xué)化水平。

【致謝】本文在調(diào)研、走訪和數(shù)據(jù)、資料、信息收集整理中得到課題組姬慶、李震、楊金娥、邱茜、陳磊、鄭芒芒、周彪、時(shí)宵的支持，趙愛國對(duì)調(diào)研工作提供了幫助。