姜國(guó)珍，唐秋晨，黃柑童

（1.北部灣大學(xué)黨委辦公室，廣西 欽州 535011；2.北部灣大學(xué)馬克思主義學(xué)院，廣西 欽州 535011；3.北部灣大學(xué)圖書(shū)館，廣西 欽州 535011）

1 農(nóng)村土地權(quán)屬

農(nóng)村土地權(quán)屬最關(guān)鍵的問(wèn)題是到底土地屬于誰(shuí)，農(nóng)民是否擁有土地所有權(quán)。《憲法》第十條規(guī)定，城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。任何組織或者個(gè)人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓。根據(jù)本條規(guī)定，城市土地所有權(quán)屬于國(guó)家，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地的所有權(quán)無(wú)特殊情況下屬于集體。憲法不允許非法買賣、轉(zhuǎn)讓土地，這是指土地的所有權(quán)。而土地的使用權(quán)只要法律允許是可以轉(zhuǎn)讓的，包括城市和農(nóng)村的土地使用權(quán)。

一般情況下，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于集體，農(nóng)民享有的是土地的使用權(quán)，包括承包的耕地、林地，集體分給的宅基地。既然沒(méi)有所有權(quán)，所以當(dāng)然不能對(duì)土地進(jìn)行處分處置，不能對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、買賣，這是法律剛性要求。在《農(nóng)村土地承包法》第四條規(guī)定得更加具體明確，即農(nóng)村土地承包后，土地的所有權(quán)性質(zhì)不變。承包地不得買賣。因此，關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的法律規(guī)定決定了農(nóng)民對(duì)土地的使用必須限定在非所有權(quán)的范圍。

2 農(nóng)村土地權(quán)能

2.1 承包土地

探究土地權(quán)能是指在法律框架內(nèi)，明確農(nóng)民到底具體能夠享有哪些土地權(quán)能及其相關(guān)條件。

農(nóng)民有承包農(nóng)村集體土地的資格，可以說(shuō)是一種資格權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第十六條規(guī)定，家庭承包的承包方是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)戶。農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項(xiàng)權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》第五條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。

《農(nóng)村土地承包法》第十七條規(guī)定，承包方享有下列權(quán)利：依法享有承包地使用、收益的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和處置產(chǎn)品；依法互換、轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；依法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包地被依法征收、征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他權(quán)利?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十六條規(guī)定，承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，并向發(fā)包方備案。

法律賦予農(nóng)民更充分的權(quán)能，適應(yīng)承包地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在需要和農(nóng)村的實(shí)際耕種情況。《農(nóng)村土地承包法》第九條規(guī)定，承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以自己經(jīng)營(yíng)，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，由他人經(jīng)營(yíng)。

承包耕地承包期為30年再延長(zhǎng)30年即60年，具有長(zhǎng)期穩(wěn)定性，促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定?！锻恋毓芾矸ā返谑龡l規(guī)定，家庭承包的耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十年至五十年，林地的承包期為三十年至七十年；耕地承包期屆滿后再延長(zhǎng)三十年，草地、林地承包期屆滿后依法相應(yīng)延長(zhǎng)。

《農(nóng)村土地承包法》有3個(gè)專門條文充分保障農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。分別是第十條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)承包方依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，保護(hù)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人的合法權(quán)益，任何組織和個(gè)人不得侵犯。第二十七條規(guī)定，承包期內(nèi)，發(fā)包方不得收回承包地。第四十四條規(guī)定，承包方流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的，其與發(fā)包方的承包關(guān)系不變。

《農(nóng)村土地承包法》第四十六條規(guī)定，經(jīng)承包方書(shū)面同意，并向本集體經(jīng)濟(jì)組織備案，受讓方可以再流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第四十七條規(guī)定，承包方可以用承包地的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保，并向發(fā)包方備案。受讓方通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)承包方書(shū)面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機(jī)構(gòu)融資擔(dān)保。

《農(nóng)村土地承包法》第十一條規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，保護(hù)土地資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用。未經(jīng)依法批準(zhǔn)不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。《農(nóng)村土地承包法》第三十八條規(guī)定，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：依法、自愿、有償，任何組織和個(gè)人不得強(qiáng)迫或者阻礙土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，不得破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；流轉(zhuǎn)期限不得超過(guò)承包期的剩余期限；受讓方須有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力或者資質(zhì)；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。

《農(nóng)村土地承包法》第二十七條規(guī)定，國(guó)家保護(hù)進(jìn)城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)戶進(jìn)城落戶的條件。承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進(jìn)城落戶的，引導(dǎo)支持其按照自愿有償原則依法在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵(lì)其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第三十條規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方可以自愿將承包地交回發(fā)包方。承包方自愿交回承包地的，可以獲得合理補(bǔ)償，但是應(yīng)當(dāng)提前半年以書(shū)面形式通知發(fā)包方。承包方在承包期內(nèi)交回承包地的，在承包期內(nèi)不得再要求承包土地。

《農(nóng)村土地承包法》第三十四條規(guī)定，經(jīng)發(fā)包方同意，承包方可以將全部或者部分的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶，由該農(nóng)戶同發(fā)包方確立新的承包關(guān)系，原承包方與發(fā)包方在該土地上的承包關(guān)系即行終止。

2.2 宅基地

宅基地是農(nóng)民的享有的一種帶有基本福利保障的土地權(quán)利。關(guān)于宅基地，只有少數(shù)幾部法律法規(guī)作出了規(guī)定。法律層面初步限于農(nóng)民享有和取得宅基地的相關(guān)規(guī)定，但對(duì)于如何流轉(zhuǎn)缺乏制度安排，沒(méi)有鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的立法意圖。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)?！睹穹ǖ洹返谌倭臈l規(guī)定，宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)依法重新分配宅基地。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十六條規(guī)定，依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護(hù)。禁止違背農(nóng)村村民意愿強(qiáng)制流轉(zhuǎn)宅基地，禁止違法收回農(nóng)村村民依法取得的宅基地，禁止以退出宅基地作為農(nóng)村村民進(jìn)城落戶的條件，禁止強(qiáng)迫農(nóng)村村民搬遷退出宅基地。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。

《土地管理法》第六十二條規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第三十五條規(guī)定，國(guó)家允許進(jìn)城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)等應(yīng)當(dāng)將退出的宅基地優(yōu)先用于保障該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的宅基地需求。

《民法典》第三百六十二條規(guī)定，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施?！睹穹ǖ洹返谌倭龡l規(guī)定，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，適用土地管理的法律和國(guó)家有關(guān)規(guī)定。

2.3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地

《中華人民共和國(guó)土地管理法》關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的核心條文是第六十三條和第六十四條。首先回答了能不能流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。土地所有權(quán)人可以通過(guò)出讓、出租等方式交由單位或者個(gè)人使用。通過(guò)出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押。

但是，法律規(guī)定了限制條件。第一，必須是土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定為工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營(yíng)性用途，并經(jīng)依法登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。第二，應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同，載明土地界址、面積、動(dòng)工期限、使用期限、土地用途、規(guī)劃條件和雙方其他權(quán)利義務(wù)。第三，經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。第四，集體建設(shè)用地的使用者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的用途使用土地。第五，流轉(zhuǎn)使用參照國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的出租，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的出讓及其最高年限、轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與、抵押等，參照同類用途的國(guó)有建設(shè)用地執(zhí)行。具體辦法由國(guó)務(wù)院制定。

《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》又進(jìn)行了細(xì)化，可操作性更強(qiáng)，核心條文有7個(gè)，分別是第三十七條、第三十八條、第三十九條、第四十條、第四十一條、第四十二條、第四十三條。除了落實(shí)《土地管理法》要求之外，細(xì)化了一個(gè)重要要求，就是規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。首先，土地所有權(quán)人擬出讓、出租集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃提出擬出讓、出租的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的規(guī)劃條件，明確土地界址、面積、用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等。市、縣人民政府自然資源主管部門應(yīng)當(dāng)會(huì)同有關(guān)部門提出產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求。其次，土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等，編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等方案，并依照《土地管理法》第六十三條的規(guī)定，由本集體經(jīng)濟(jì)組織形成書(shū)面意見(jiàn)，在出讓、出租前不少于十個(gè)工作日?qǐng)?bào)市、縣人民政府。第三，市、縣人民政府認(rèn)為該方案不符合規(guī)劃條件或者產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求等的，應(yīng)當(dāng)在收到方案后五個(gè)工作日內(nèi)提出修改意見(jiàn)。土地所有權(quán)人應(yīng)當(dāng)按照市、縣人民政府的意見(jiàn)進(jìn)行修改。第四，未依法將規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入和生態(tài)環(huán)境保護(hù)要求納入合同的，合同無(wú)效。第五，書(shū)面合同報(bào)市、縣人民政府自然資源主管部門備案。

3 農(nóng)村土地制度改革的空間

農(nóng)村土地集體所有已是共識(shí)并寫入《憲法》和主要土地法律，并無(wú)改革空間。改革主要圍繞用活農(nóng)村土地權(quán)能增進(jìn)農(nóng)民收入讓農(nóng)民享受到土地帶來(lái)的更大價(jià)值。

從以上土地法律梳理情況來(lái)看，有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是承包地、宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在法律上都允許流轉(zhuǎn)，研究和探討的重點(diǎn)是如何流轉(zhuǎn)，而不是能否流轉(zhuǎn)的問(wèn)題。二是承包地的流轉(zhuǎn)已經(jīng)比較成熟，出臺(tái)的專門法律中有相應(yīng)規(guī)定。改革主要集中在建立配套政策機(jī)制，使得承包地流轉(zhuǎn)更加便利，更加規(guī)范，更加安全可靠。三是關(guān)于宅基地的流動(dòng)性法律規(guī)定很少。顯然，立法本來(lái)意圖是保護(hù)農(nóng)民住有所居的基本權(quán)利，本質(zhì)是一種免費(fèi)的福利，立法本意不鼓勵(lì)農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地。但是，對(duì)于宅基地的流轉(zhuǎn)，法律上并沒(méi)有否定?！锻恋毓芾矸ā返诹l規(guī)定，農(nóng)村村民出賣、出租、贈(zèng)與住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。這條規(guī)定給出對(duì)宅基地幾種流轉(zhuǎn)之后的結(jié)果，雖然該種流轉(zhuǎn)的結(jié)果是不再批準(zhǔn)宅基地。但是另一個(gè)方面也肯定了宅基地是可以出賣、出租、贈(zèng)與的，是可以流轉(zhuǎn)的。因宅基地是建設(shè)用地，如果連片宅基地都可以通過(guò)引導(dǎo)退出，形成整片建設(shè)用地，加上產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目進(jìn)入，這可以構(gòu)成改革的空間，能夠?qū)崿F(xiàn)增加農(nóng)民收入的目的。四是關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的法律規(guī)定比較完整。顯然，法律允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)且相關(guān)程序參照國(guó)有建設(shè)用地進(jìn)行。但是，實(shí)際情況來(lái)看，首先要有農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，如果某個(gè)農(nóng)村集體并沒(méi)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么根本談不上流轉(zhuǎn)，改革更是無(wú)從談起。

隨著學(xué)界研究和政府治理實(shí)踐對(duì)農(nóng)村土地制度改革都給予高度關(guān)注，國(guó)家多地改革試點(diǎn)也在深入推進(jìn)，改革的利好必將推動(dòng)增加農(nóng)村農(nóng)民收益。后續(xù)，盤活農(nóng)村土地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的改革措施和配套政策會(huì)越來(lái)越細(xì)化、規(guī)范。