林萍萍 （福建江夏學(xué)院計劃財務(wù)處 福建福州 350108）

一、引言

21世紀(jì)以來，我國高等教育事業(yè)不斷發(fā)展。與國外高校自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧模式不同，我國高校主要是政府財政撥款模式。在高等教育財政經(jīng)費投入不斷增加的同時，政府和社會公眾越來越重視其資金的使用效率和效果，高校財政資金績效評價愈發(fā)重要。目前我國高校財政資金撥款主要分為定額撥款的基本支出和專項補助的項目支出兩大類。其中，定額撥款主要根據(jù)在校學(xué)生數(shù)進(jìn)行撥款，主要用于人員工資、辦公費、差旅費等基本支出；專項補助主要指用于支持特定科研、教學(xué)等教育事業(yè)發(fā)展的項目支出經(jīng)費，比如學(xué)科建設(shè)項目、重點實驗室建設(shè)項目等。目前，我國高校績效評價的對象主要是專項補助的項目支出。

近年來，根據(jù)財政部和教育部以及相關(guān)主管部門的要求，許多高校開始實施項目支出績效評價工作，但在績效評價中面臨著一些新問題，如績效評價指標(biāo)體系設(shè)置不合理、評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，無法進(jìn)行橫向、縱向比較等，導(dǎo)致績效評價結(jié)果不夠客觀、公正，績效評價結(jié)果運用范圍有限，績效評價導(dǎo)向作用不佳。因此，如何解決高校項目績效評價工作中面臨的問題，成為高校優(yōu)化項目資金分配、提高項目資金使用效率的關(guān)鍵。

二、理論基礎(chǔ)

（一）新公共管理理論

該理論起源于20世紀(jì)70年代英國的政府改革運動，該運動旨在建立一個少花錢多辦事、注重績效管理的政府。該理論提倡績效管理，旨在通過對公共服務(wù)設(shè)定績效目標(biāo)并以此目標(biāo)作為評價標(biāo)準(zhǔn)對公共部門提供服務(wù)的質(zhì)量、效率及成本效益等進(jìn)行系統(tǒng)性評價。新公共管理理論為政府財政支出績效評價奠定了理論基礎(chǔ)，促進(jìn)績效評價體系的形成，進(jìn)一步推動了績效評價制度化、法制化進(jìn)程。

（二）委托代理理論

在委托代理關(guān)系中，代理人受委托人委托代其行使某種權(quán)利或進(jìn)行某種決策，委托人則希望代理人能認(rèn)真履行受托經(jīng)濟責(zé)任，實現(xiàn)其利益最大化。而委托人面臨著道德風(fēng)險，即由于委托人和代理人目標(biāo)、利益不一致導(dǎo)致可能存在代理人損害委托人利益的情況。為規(guī)避道德風(fēng)險，委托人需要對代理人進(jìn)行激勵和監(jiān)督，而績效評價是有效的監(jiān)督形式。

（三）戰(zhàn)略管理理論

戰(zhàn)略管理在現(xiàn)代被認(rèn)為是一種經(jīng)營管理活動，企業(yè)要根據(jù)其目標(biāo)和中長期規(guī)劃來安排日常經(jīng)營活動。戰(zhàn)略管理理論在高校項目支出績效評價方面的應(yīng)用，主要是在高校戰(zhàn)略目標(biāo)的設(shè)定上。戰(zhàn)略目標(biāo)是高校績效目標(biāo)設(shè)定的依據(jù)，戰(zhàn)略目標(biāo)既是高校各項教育事業(yè)的出發(fā)點和依據(jù)，又是高校各項事業(yè)發(fā)展所要達(dá)到的結(jié)果。高校績效目標(biāo)的設(shè)定應(yīng)當(dāng)與高校的中長期發(fā)展規(guī)劃及其長期愿景、使命、戰(zhàn)略目標(biāo)相適應(yīng)。

（四）公共財政理論

公共財政理論認(rèn)為政府財政的功能在于彌補市場失靈，在市場無法發(fā)揮作用的領(lǐng)域為社會公眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共財政理論是財政支出績效評價的理論起點，該理論要求政府在履行政府職能、為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的同時能公開政府財政活動，接受公眾監(jiān)督。而高校作為為社會公眾提供高等教育服務(wù)這種準(zhǔn)公共產(chǎn)品的載體，就必須接受社會公眾的監(jiān)督。

（五）高等教育大眾化理論

該理論按高等教育毛入學(xué)率的高低將高等教育劃分為三個不同的發(fā)展階段：精英化階段、大眾化階段以及普及化階段。高等教育的不同發(fā)展階段，教育的功能、學(xué)校的規(guī)模、課程的設(shè)置以及教學(xué)形式等方面都應(yīng)當(dāng)適應(yīng)其階段性特征而各不相同，因而高等教育不同的發(fā)展階段，其績效評價的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)適應(yīng)其階段性特征而不同。2019年，我國高等教育毛入學(xué)率已經(jīng)達(dá)到51.6%,已經(jīng)超過50%，這也就意味著我國高等教育已經(jīng)正式邁入普及化階段，因此當(dāng)前我國高?？冃гu價的標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)要適應(yīng)高等教育普及化階段的特征。

三、我國高校項目支出績效評價探索的實踐

我國高校項目支出績效評價工作還處于摸索階段，全國各省市高校項目支出績效評價工作主要根據(jù)政府部門項目績效評價的開展而進(jìn)行，并且各省市情況不一，各省市高校項目支出類型不一致，要求也不一致，績效評價工作開展情況也各異。通過查閱各省市財政廳官方網(wǎng)站，發(fā)現(xiàn)幾乎所有的省市都有出臺績效評價相關(guān)管理辦法或規(guī)定，并或多或少都有對所在省市的財政教育專項經(jīng)費進(jìn)行績效評價，有的是對高校整體財政支出進(jìn)行績效評價，有的是對高校所有的財政專項補助資金支出進(jìn)行績效評價，還有的是對高校部分財政專項資金進(jìn)行績效評價，情況差別較大，此外，還有部分省市在官方網(wǎng)站上對績效評價結(jié)果進(jìn)行公示。

縱觀全國，廣東省和湖北省是我國較早開展財政支出績效評價的省份。早在2004年，廣東省和湖北省就都成立了專門的省級財政支出績效評價機構(gòu)，并開發(fā)了專門用于財政支出績效評價的系統(tǒng)和績效數(shù)據(jù)庫、專家?guī)?，充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)技術(shù)和現(xiàn)代信息系統(tǒng)以及集體智慧的優(yōu)勢，推動財政支出績效評價工作的發(fā)展。2013年，湖北省將包括教育資金在內(nèi)的所有預(yù)算資金都納入預(yù)算績效管理范圍內(nèi)。2015 年，廣東省進(jìn)一步明確了引入第三方評估機構(gòu)實施績效評價的規(guī)則，為廣東省高校項目支出績效評價工作提供了另一種方案。2018年，廣東省印發(fā)了《廣東省財政預(yù)算績效指標(biāo)庫》，其中教育類績效指標(biāo)涵蓋了從幼兒園、小學(xué)、高中、高職到高等教育等不同階段，為廣東省高?？冃гu價工作提供了具體參考標(biāo)準(zhǔn)。

近年來，隨著國家預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)的修訂，F(xiàn)省也越來越重視預(yù)算績效管理工作。2011年修訂的《F省財政支出績效評價管理暫行辦法》，進(jìn)一步推動了全省績效評價工作的開展，省教育廳開始對部分省屬高校中的部分財政專項資金展開績效評價，并在各省屬高校專項資金績效自評的基礎(chǔ)上進(jìn)行抽查，將抽查結(jié)果與自評結(jié)果相結(jié)合作為下一年度教育專項經(jīng)費撥款的參考依據(jù)。2020年8月，《F省省級預(yù)算績效指標(biāo)庫（2020）》印發(fā)，為省高校項目支出績效評價工作提供了評價指標(biāo)庫。2020年12月《F省教育廳關(guān)于印發(fā)全面實施預(yù)算績效管理實施方案的通知》明確提出要構(gòu)建具有教育行業(yè)特點的預(yù)算績效指標(biāo)體系，要求各省屬學(xué)校制定相關(guān)預(yù)算績效管理制度，構(gòu)建符合單位實際的整體預(yù)算績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，并組織開展本單位績效自評工作。

四、高校項目支出績效評價存在的問題

近年來，全國高校項目支出績效評價工作持續(xù)推進(jìn)，績效評價工作成效初現(xiàn)，但仍然還存在許多需要改進(jìn)的方面。

（一）教育項目支出績效評價相關(guān)規(guī)章制度仍需完善，配套措施不夠健全

省財政廳、教育廳等主管部門雖然發(fā)布了全面實施績效管理的實施方案，但未配套適應(yīng)各層級教育階段的項目支出績效評價公用指標(biāo)體系，缺少具體的、可操作性強的績效評價辦法及符合各層級學(xué)校的績效管理實際的實施細(xì)則，還無法為各高校制定符合自身特色的績效指標(biāo)體系提供具體操作指導(dǎo)。同時，績效評價工作需要一定的專業(yè)性與權(quán)威性，主管部門也未要求此項工作應(yīng)由專門的機構(gòu)或者崗位來完成。目前很多高校在績效評價工作中還僅僅是為了完成上級主管部門的自評任務(wù)，績效評價工作流于形式，無法落到實處?？冃гu價的工作理念很新，但相應(yīng)的配套措施還沒有跟上，認(rèn)為績效評價工作僅僅是財務(wù)處的事情的不在少數(shù)，而財務(wù)處在設(shè)置績效評價指標(biāo)體系時缺乏戰(zhàn)略性與全局性，在績效目標(biāo)設(shè)置時很難做到科學(xué)、全面。

（二）高校普遍績效目標(biāo)、績效指標(biāo)體系設(shè)置不科學(xué)、不合理

目前，很多高校普遍存在績效目標(biāo)設(shè)置不合理的問題，高校的主要職能是培養(yǎng)人才、進(jìn)行科學(xué)研究，其績效目標(biāo)較為寬泛，而且難以量化。同時，許多高校在設(shè)置績效指標(biāo)時未能考慮到學(xué)校中長期發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，這與實現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展目標(biāo)不符。許多高校還未能建立符合高校自身特征的項目績效評價指標(biāo)體系，存在簡單套用財政部共性指標(biāo)體系框架的情況。高校項目支出績效評價指標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)該與高校的行業(yè)特征及高校自身發(fā)展實際情況相適應(yīng)。因為高校與許多行業(yè)不同，其產(chǎn)出對社會經(jīng)濟發(fā)展存在明顯的溢出效應(yīng)，但這種效應(yīng)不是立竿見影的，科研成果及其轉(zhuǎn)化、人才的培養(yǎng)及其社會價值的創(chuàng)造并不是那么快顯現(xiàn)出來。因此，高校項目支出績效評價指標(biāo)體系應(yīng)該要系統(tǒng)全面，既要獨立，又要統(tǒng)一；既要有畢業(yè)生人數(shù)、預(yù)算執(zhí)行率等財務(wù)指標(biāo)，也要有社會滿意度等非財務(wù)指標(biāo)；既要有長期指標(biāo)，又要有短期指標(biāo)；既要有定性指標(biāo)，又要有定量指標(biāo)。

（三）各高?？冃е笜?biāo)評價標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，專家評分主觀性大

目前，F(xiàn)省各高校之間的績效評價指標(biāo)體系不具備進(jìn)行橫向、縱向比較的條件，從縱向看，各高校缺乏可靠的歷史數(shù)據(jù)或者是行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行比較；從橫向看，全省高校教育專項資金績效評價工作主要是采取高校自評與教育廳抽查復(fù)評相結(jié)合的形式，并沒有嚴(yán)格要求第三方介入，各個高校之間不存在統(tǒng)一的績效指標(biāo)評價體系，并且指標(biāo)的取數(shù)標(biāo)準(zhǔn)與口徑不統(tǒng)一，進(jìn)而導(dǎo)致無法比較不同高校之間同類項目的績效評價結(jié)果。同時，目前所采用的績效評價方法主要是專家評分法，而專家評分法缺乏一定的科學(xué)性：一方面，績效評價指標(biāo)權(quán)重的設(shè)置是依據(jù)專家評分法，權(quán)重容易受專家個人經(jīng)驗及主觀判斷的影響，缺乏論證的科學(xué)性；另一方面，績效評價指標(biāo)的打分也是由專家來完成，這種打分也容易存在個人價值取向的主觀主義和經(jīng)驗主義的影響。

（四）高校績效評價結(jié)果運用范圍有限、約束乏力

目前，F(xiàn)省高校專項資金績效評價主要采用高校自評與教育廳抽查復(fù)評相結(jié)合的形式，結(jié)果大多以自評報告的形式呈現(xiàn)，很多高校還停留在按照主管部門的自評報告模板簡單反饋敷衍了事的狀態(tài)，并未將績效評價理念貫徹始終，未能利用好績效自評結(jié)果去深入分析項目實施過程中切實存在的問題及其原因和解決方案。近幾年，F(xiàn)省教育廳開始應(yīng)用高校項目支出績效評價結(jié)果，也曾約談過項目支出預(yù)算執(zhí)行率偏低的高校，并對項目經(jīng)費超期未使用完畢的高校嚴(yán)格執(zhí)行項目經(jīng)費收回等措施，但省財政、教育等主管部門對績效評價結(jié)果的應(yīng)用，主要還是局限于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和資金分配方面，仍然存在典型的“重投入、輕產(chǎn)出”現(xiàn)象。同時，績效評價結(jié)果的優(yōu)劣并不影響部門、項目的負(fù)責(zé)人績效獎勵，這樣績效評價對項目負(fù)責(zé)人及參與人員并沒有約束力，也很難激發(fā)其參與績效評價管理的積極性，績效評價結(jié)果的導(dǎo)向性作用、激勵性作用及約束性作用都難以發(fā)揮。

五、高校項目支出績效評價優(yōu)化路徑

為優(yōu)化教育資源配置，提升教育經(jīng)費使用效率，進(jìn)一步加強高校項目支出績效評價工作，本文提出以下幾點可能的優(yōu)化路徑：

（一）健全完善教育項目支出績效評價相關(guān)規(guī)章制度，完善相關(guān)配套措施

教育支出具有特殊性，財政、教育等相關(guān)主管部門要針對教育行業(yè)的特征和各地教育發(fā)展實際情況，制定出符合本省實際的教育支出績效評價規(guī)章制度，并在此基礎(chǔ)上，對不同項目制定不同的實施細(xì)則和具有可操作性的指導(dǎo)意見和辦法，指導(dǎo)開展行之有效的績效評價工作。此外，高校項目支出績效評價是一項專項性較強的工作，需要工作人員有較強的專業(yè)技能和職業(yè)道德，建議高校成立專門的績效評價工作組和專家組，配備專職的績效評價人員負(fù)責(zé)績效評價日常工作，財政、教育等相關(guān)主管部門也要為各高?？冃гu價隊伍的建設(shè)提供制度支撐與保障。

（二）主管部門統(tǒng)籌績效評價指標(biāo)體系建設(shè)，促進(jìn)信息化建設(shè)

從我國國庫集中支付系統(tǒng)的改革經(jīng)驗看，自上而下的系統(tǒng)布局再配套信息化手段使得改革工作更為高效。為促進(jìn)高校項目支出績效評價改革工作的高效運行，省財政、教育等主管部門應(yīng)該進(jìn)行自上而下的布局，結(jié)合教育行業(yè)特征，發(fā)布符合本省高校特征的績效評價相關(guān)指標(biāo)體系指導(dǎo)意見或指導(dǎo)框架，為全省高校提供統(tǒng)一的績效評價指標(biāo)體系參考，便于各高校之間進(jìn)行橫向、縱向比較。另外，各高校教育支出內(nèi)容存在差異性，績效評價指標(biāo)涉及的范圍也比較廣，績效評價指標(biāo)體系所涉及的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)龐大，需要學(xué)校各個部門做好平時工作數(shù)據(jù)的積累與整理。為了保證數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和時效性，建議教育主管部門運用大數(shù)據(jù)和信息化手段建立完善的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)信息共享公開平臺，以便基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的采集更新，同時也能及時更新完善績效評價指標(biāo)體系。

（三）引入第三方評價機構(gòu)

廣東省率先在績效評價工作中引入第三方評價機構(gòu)。第三方評價機構(gòu)是獨立于高校和政府進(jìn)行績效評價的，這樣可以使績效評價過程和結(jié)果更加公平、更加專業(yè)和有權(quán)威。借鑒廣東省的做法，引入第三方機構(gòu)，該機構(gòu)要接受社會各界的監(jiān)督。這樣主管部門能充分利用第三方機構(gòu)的專業(yè)性和獨立性對各高校進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，真正做到對高等教育和地方經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào)的宏觀指導(dǎo)作用。

（四）主管部門強化績效評價結(jié)果運用和問責(zé)問效機制

一是省財政、教育等主管部門要推進(jìn)高校項目支出績效評價結(jié)果信息公開，對全省高?？冃гu價結(jié)果進(jìn)行排名，讓各高校在橫向比較中感受到危機感，找到自己提升績效的方向。二是主管部門要將高校項目績效評價結(jié)果作為下一年度教育專項資金撥付的參考依據(jù)，即對績效評價高的項目，給予資金上優(yōu)先保障；對績效評價低的項目，削減下年經(jīng)費；對于無實質(zhì)性進(jìn)展或存在違規(guī)使用資金的項目，務(wù)必收回全部項目資金并嚴(yán)格限制其在未來一定年限內(nèi)項目資金申請。三是各高校要將績效評價結(jié)果與項目所在部門及個人的年度考核、評優(yōu)評先等掛鉤，做到獎懲分明，才能提高績效考核的約束力。