金成波

裁量權(quán)控制的核心問題是尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個別化正義之間的平衡，裁量權(quán)基準(zhǔn)一定程度上促成了二者之間的平衡，該項制度的興起也由此成為我國行政改革與政府再造的一個重要符號

行政裁量權(quán)的規(guī)范是依法行政的重要落腳點。近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見（國辦發(fā)〔2022〕27號）》（以下簡稱《意見》），共分為總體要求、明確行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定職責(zé)權(quán)限、準(zhǔn)確規(guī)定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)內(nèi)容、嚴(yán)格行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序、加強行政裁量權(quán)基準(zhǔn)管理以及加大實施保障力度等六個部分。《意見》的出臺體現(xiàn)了黨中央、國務(wù)院對于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度建設(shè)的高度重視，對于規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作具有重要意義。

加強自我約束是現(xiàn)代法治中行政裁量權(quán)控制的優(yōu)選方案。從世界范圍內(nèi)來看，為了因應(yīng)社會經(jīng)濟紛繁復(fù)雜、變化多端的發(fā)展趨勢，行政任務(wù)不斷擴張，立法授權(quán)頻繁出現(xiàn)，行政裁量權(quán)越來越大，如何對行政裁量權(quán)進行有效規(guī)制成為現(xiàn)代法治的一項艱巨任務(wù)。從對行政裁量運行規(guī)制的技術(shù)上來看，一般存在立法、行政與司法控制三種模式，至多再加上社會控制模式，形成“四元”控制模式。行政法學(xué)的傳統(tǒng)思路是在“分權(quán)學(xué)說”基礎(chǔ)上奉行的一種外部制衡的控制機制，側(cè)重通過外部規(guī)制來控制行政權(quán)的負(fù)面效應(yīng)。然而，通過立法控制，力圖通過立法窮盡一切法律細(xì)節(jié)最終劃定所授裁量權(quán)的范圍，這種理想狀態(tài)被實踐證明很難實現(xiàn)；通過司法控制，力圖通過法院的裁判來對不合理的行政行為進行矯正，這種方法具有滯后性，涵蓋的范圍也總是比較有限；通過社會控制，力圖通過社會力量來督促行政機關(guān)在裁量權(quán)范圍內(nèi)積極履職不偏私，這種方式需要的傳導(dǎo)鏈條過長，同時社會控制主要是柔性約束，強制性不足。綜上可見，以上幾種控制方式都是對行政裁量權(quán)的外部規(guī)制，有其局限，尤其是在當(dāng)下中國的政治、法律情境之中，無法深入行政權(quán)運行的內(nèi)部，對于行政權(quán)邊界之內(nèi)行政目標(biāo)的實現(xiàn)控制力不足。在這樣的背景下，行政機關(guān)加強自我拘束、進行自我規(guī)制作為行政權(quán)內(nèi)部興起的一種規(guī)制方式，因其主動性、自律性、內(nèi)在性等特征在對行政裁量權(quán)進行規(guī)制過程中發(fā)揮著越來越重要的作用。行政機關(guān)通過自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏制、自我糾錯等一系列下設(shè)機制來預(yù)防和控制行政裁量權(quán)的濫用和不合理擴張。綜合來講，內(nèi)在控制是最有效的，也是成本最低的社會控制方式。

行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是裁量治理轉(zhuǎn)型催生的一種新興制度。通過自我約束來對行政裁量權(quán)進行控制也有多種方式，制定裁量權(quán)基準(zhǔn)是最為重要的方式之一。裁量權(quán)基準(zhǔn)在學(xué)理上稱為“一般的裁量”，以區(qū)別于行政裁量權(quán)行使的個別裁量或者具體裁量。行政機關(guān)通過裁量權(quán)基準(zhǔn)來進行自我約束在域外國家和地區(qū)已經(jīng)成為非常普遍的做法，表現(xiàn)形式也多種多樣，比如規(guī)則、指南、指令、標(biāo)準(zhǔn)、備忘錄、會議紀(jì)要、公務(wù)員手冊等。這些裁量權(quán)基準(zhǔn)的表現(xiàn)形式，在法國被概稱為“指示制度”，在德國被概稱為“裁量控制行政規(guī)則”，在日本被概稱為“行動基準(zhǔn)”，等等。具體到我國，對于行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的探索也走過了20余年。2004年國務(wù)院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，提出“合理行政”的基本要求，各地方和部門相繼出臺行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的規(guī)范性文件，普遍建立行政執(zhí)法的自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。作為對地方實踐的肯定和鼓勵，2008年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》，其中明確提出“建立自由裁量權(quán)行使的基準(zhǔn)制度”。黨的十八屆四中全會《決定》明確要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范裁量范圍、種類、幅度。2021年修訂通過的《中華人民共和國行政處罰法》首次對裁量基準(zhǔn)的相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定，自此裁量基準(zhǔn)制度得到國家立法層面的認(rèn)可?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實施綱要（2021—2025年）》提出，全面落實行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，細(xì)化量化本地區(qū)各行政執(zhí)法行為的裁量范圍、種類、幅度等并對外公布。及至《意見》出臺，行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度已經(jīng)在我國落地生根。裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定和實施彌補了模糊的立法授權(quán)導(dǎo)致的裁量權(quán)過寬的不足，架起了溝通普遍性法律和個案公正之間的橋梁，更避免了可能的“同案異判”帶來的對平等原則的違背。隨著時間的推移，裁量權(quán)基準(zhǔn)制度將逐步迸發(fā)出更加強大的生命力。

對行政裁量基準(zhǔn)制度作出全面安排有助于提升執(zhí)法效能。經(jīng)過20余年的探索，我國各地區(qū)各部門不斷加強制度建設(shè)，細(xì)化量化了行政裁量權(quán)基準(zhǔn)，執(zhí)法能力和水平有了較大幅度的提高。據(jù)初步統(tǒng)計，省級人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1000多個，設(shè)區(qū)的市人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)約有1200多個，區(qū)（縣）人民政府及其部門制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)近3000個。然而還應(yīng)看到，目前仍存在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體不明確、制定程序不規(guī)范、裁量幅度不合理等問題，行政執(zhí)法領(lǐng)域還存在畸輕畸重、類案不同罰等亂象?！兑庖姟返某雠_是對黨中央和國務(wù)院各項要求的貫徹落實，第一次從國家層面對建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定?！兑庖姟穼π姓昧繖?quán)基準(zhǔn)的規(guī)制事項、制定權(quán)限和制定程序進行了體系化而又具體性的頂層設(shè)計，對行政處罰、行政許可、行政征收征用、行政確認(rèn)、行政給付、行政強制和行政檢查等都作了細(xì)化量化。《意見》最大的亮點在于將行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定作為一項法定職責(zé)予以明確，并設(shè)定了相應(yīng)的監(jiān)督機制?！兑庖姟返某雠_建立起規(guī)范行政執(zhí)法自由裁量權(quán)基準(zhǔn)的長效機制，必將進一步提升行政執(zhí)法效能，推進嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

裁量權(quán)控制的核心問題是尋求規(guī)則的普遍性正義與裁量的個別化正義之間的平衡，裁量權(quán)基準(zhǔn)一定程度上促成了二者之間的平衡，該項制度的興起也由此成為我國行政改革與政府再造的一個重要符號?！兑庖姟返某雠_將對行政執(zhí)法行為起到規(guī)范作用，但是更為宏觀的意義體現(xiàn)在進一步維護公平競爭的市場秩序以及穩(wěn)定社會預(yù)期。《意見》的出臺同時也表明，“讓人民群眾在每一項執(zhí)法決定中都能感受到公平正義”再一次有了實實在在的行動。