上海八達(dá)國瑞房地產(chǎn)土地評估有限公司 楊青

2021年8月10日，住建部發(fā)布《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》，要求堅持劃定底線，防止城市更新變形走樣；堅持應(yīng)留盡留，全力保持城市記憶；堅持量力而行，穩(wěn)妥推進改造提升。并據(jù)該三方面要求提出十一條城市更新實踐要求。而我國尚未建立關(guān)于城市更新的評價指標(biāo)體系，相關(guān)的制度文件中關(guān)于城市更新評價的內(nèi)容也涉及甚少。但多地已出或擬出城市更新的相關(guān)條例，提出對城市更新項目評估的要求。

如何對城市更新項目進行評價、評估，是值得我們研究的問題。作為具備咨詢能力的房地產(chǎn)估價機構(gòu)在對城市更新項目評價、評估中具有很大的優(yōu)勢,城市更新項目的評價、評估或是未來房地產(chǎn)估價機構(gòu)業(yè)務(wù)發(fā)展的方向之一。

本文借助政府績效評價的思路，從三個尺度（微觀、中觀及宏觀）足夠考慮各個要素相互作用，提出構(gòu)建多維度、多層次的城市更新績效評價指標(biāo)體系，有利于合理評價、評估城市更新項目，選擇最優(yōu)的城市更新模式。為以后的評價、評估實踐，提供扎實的理論基礎(chǔ)。

一、城市更新概述

（一）城市更新發(fā)展概況

改革開放以來，我國社會主義市場經(jīng)濟體制逐步建立，房地產(chǎn)行業(yè)蓬勃發(fā)展。城市建成區(qū)能夠利用的土地面積逐步降低，提高了舊城改造發(fā)展動力，城市更新迎來了時機。

2010年以來，城市更新逐步從依靠財政變?yōu)樯鐣Y本參與，轉(zhuǎn)變?yōu)閭€人、企業(yè)、組織和政府共同作用。

近年來，多地針對不同的用地類型、不同地區(qū)的城市更新項目出臺了若干文件規(guī)定，部分城市、省份制定相關(guān)條例，從政策導(dǎo)向上促進城市更新朝著可持續(xù)的有機方向發(fā)展。

（二）城市更新的模式

歸納國內(nèi)外實踐結(jié)果，結(jié)合我國各地的政策導(dǎo)向，城市更新主要有以下三種模式：

（1）整體重建型(全面改造)。亦稱拆除重建類，是指綜合整治難以達(dá)到更新目的，不得不拆除大部分乃至全部原有建（構(gòu)）筑物，并依規(guī)劃重新構(gòu)建的更新。

（2）局部修建型(混合改造)。亦稱綜合整治類，是指保持現(xiàn)有的建筑和建設(shè)風(fēng)格，采用修葺、加建、改擴建、局部翻建或變更用途等方式對城市建成區(qū)開發(fā)的更新。

（3）維護型(微改造)。是通過適宜的方法對目前可以正常利用的原有建筑進行外墻翻新或內(nèi)部裝修，使其更加有效利用的更新。

實踐過程中，具體選擇哪種更新模式，需要借助多個學(xué)科的理論，選擇科學(xué)的評估方法，進行專業(yè)的論證，通過最終的方案比選確定。

二、績效評價概述

（一）績效評價的概念

績效評價（Performance Evaluation）是采用相應(yīng)的評價方法、合適的量化指標(biāo)和合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)程度，對該程度和執(zhí)行目標(biāo)進行綜合的評價[1]。

（二）績效評價范圍

2018年9月1日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)［2018］34號）。該意見提出全面實施預(yù)算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，是優(yōu)化財政資源配置、提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。

目前，績效評價已應(yīng)用于各類涉及政府或國資項目。例如財政部關(guān)于印發(fā)《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預(yù)［2020］10號）,對績效評價提出具體要求，同時界定了績效評價的項目類型：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算項目支出的績效評價適用該辦法。涉及預(yù)算資金及相關(guān)管理活動，如政府投資基金、主權(quán)財富基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)、政府債務(wù)項目等績效評價可參照該辦法執(zhí)行。《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》(發(fā)改投資［2014］2724號),要求對PPP項目進行績效評價,并將評價結(jié)果向社會公示。

（三）績效評價類型

根據(jù)績效評價目的、對象以及依據(jù)的信息特征，績效評價有多種分類，可具體分為以下類型。（見表1）

表1 績效評價類型

三、構(gòu)建城市更新項目績效評價指標(biāo)體系

城市更新應(yīng)立足于促進社會、經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的提升，同時兼顧保留城市記憶，做到可持續(xù)的有機更新。為了全面反映各個方面的狀況，城市更新的績效評價需要采用多指標(biāo)綜合評價的方法。首先應(yīng)確定評價指標(biāo)的選定原則，其次確定各項評價指標(biāo)，最終構(gòu)建城市更新績效評價指標(biāo)體系。

（一）評價指標(biāo)的選取原則

城市更新績效評價是否合理、有效，取決于評價指標(biāo)的體系是否科學(xué)、客觀，以及是否能夠有效收集數(shù)據(jù)。本次績效評價指標(biāo)體系的建立，主要參考Ma Claren提出以下原則[2]：

（1）全面綜合性。評價指標(biāo)體系綜合考慮到社會、經(jīng)濟、環(huán)境以及利益相關(guān)者因素，全面具體的反應(yīng)綜合特性；

（2）擴散性。評價指標(biāo)體系中的單項指標(biāo)應(yīng)綜合考慮分布的城市空間要素間的聯(lián)系，考慮城市空間要素構(gòu)成的有機整體；

（3）針對性。評價指標(biāo)體系應(yīng)該分門別類，針對性的反應(yīng)各方效益；

（4）預(yù)見性。充分做到可持續(xù)的更新，評價指標(biāo)體系應(yīng)該反映未來的趨勢。

（二）確定評價指標(biāo)

城市的可持續(xù)發(fā)展離不開更新，做到城市的可持續(xù)發(fā)展，需要在多方面統(tǒng)一和平衡城市更新。本次研究主要參考以下指標(biāo)：

Commission on Sustainable Development創(chuàng)建的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系及DSR框架[3]。并重新創(chuàng)建的最終框架。

2002年，中國科學(xué)技術(shù)部提出的描述性指標(biāo)和評價指標(biāo)。

2016年，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布的共65個指標(biāo)的中國人居環(huán)境獎評價指標(biāo)體系。

此外還參考了Tasaki的可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)庫、甘琳基于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展指標(biāo)體系。

評估指標(biāo)應(yīng)該能夠代表當(dāng)?shù)刈顝V大人民的根本利益，根據(jù)以上指標(biāo)體系，結(jié)合相關(guān)專家學(xué)者和專業(yè)人士的建議和意見，綜合確定了31個城市更新績效評價指標(biāo)，及對各指標(biāo)的說明,詳見表2。

表2 績效評價指標(biāo)

（三）評價指標(biāo)體系的層次

城市更新的績效評價、評估主要圍繞必要性、可行性和績效性三個維度展開。根據(jù)更新成果、效益以及組織管理建立一級指標(biāo)，一級指標(biāo)下設(shè)二級指標(biāo)，二級指標(biāo)下可設(shè)三級指標(biāo)。如此確定指標(biāo)層級的好處是可根據(jù)層次分析法理論中的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層，結(jié)合其他調(diào)查運算的方法，合理確定各項指標(biāo)的權(quán)重，有利于績效評價的開展。

（四）確定城市更新績效評價指標(biāo)體系

根據(jù)上述論述，確定城市更新三個層級的績效評價指標(biāo)體系如表3。

表3 績效評價指標(biāo)體系

四、模型評價

實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，本研究所提出的城市更新項目績效評價指標(biāo)體系具有充足的理論依據(jù)，但仍需在實踐中檢驗，在實踐中完善補充。使用時應(yīng)該注意以下幾點：

（1）本指標(biāo)體系僅為城市更新項目績效評價的一般評價指標(biāo)體系，具體評價指標(biāo)的選擇，根據(jù)項目或者決策所屬階段的不同，側(cè)重點不盡相同。

（2）績效評價應(yīng)該客觀、合理、公正，各項指標(biāo)的評價應(yīng)借助現(xiàn)代各種咨詢方法，如層次分析法、德爾菲法、區(qū)位熵、偏離份額分析、投資組合分析等定性、定量分析方法相結(jié)合，客觀合理的評定，切忌主觀想象、形式主義。

（3）城市更新項目的績效評價應(yīng)動態(tài)和靜態(tài)相結(jié)合。同時做到事前評估、事中評價、事后評價持續(xù)動態(tài)監(jiān)測，及時發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、解決問題。

五、結(jié)論建議

城市更新項目是比較復(fù)雜，同時又是比較系統(tǒng)的工程，對城市更新項目進行績效評價具有重要意義?？冃гu價是社會發(fā)展的必由產(chǎn)物，是從野蠻擴張到精細(xì)耕作必備助力。所以，城市更新項目的績效評價是必要而急切的。建議地方各級政府盡早落實城市更新績效評價及管理工作，推進治理體系建設(shè)和治理能力提升，助力住建部《關(guān)于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知（征求意見稿）》等的各項政策的有效落實；建議相關(guān)咨詢行業(yè)從業(yè)人員、企業(yè)、各行業(yè)協(xié)會加強對城市更新績效評價的理論研究，為開拓咨詢業(yè)務(wù)、提升業(yè)務(wù)能力提供幫助。

績效評價指標(biāo)體系能夠綜合評價城市更新項目是否達(dá)到既有的目的，如何合理確定績效評價指標(biāo)體系，是值得探討的課題。確定績效評價指標(biāo)既要考慮到項目對社會安定和諧的貢獻(xiàn)，又要考慮到項目對城市發(fā)展的促進和城市風(fēng)貌的保護，還要考慮到如何定性與定量相結(jié)合的度量各項城市因素。城市更新項目的績效評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)既要相對獨立，又要有一定的彼此相關(guān)。因而構(gòu)建城市更新的績效評價體系是比較困難，但是十分重要的。構(gòu)建指標(biāo)體系是城市更新績效評價的前提，是績效評價研究的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。