姜汝川

所謂國庫現(xiàn)金，是指已納入國庫管理但尚未進入預算支付的財政資金，即暫時閑置的財政資金。近年來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，政府國庫現(xiàn)金規(guī)模不斷增加。截至2021年年末，以商業(yè)銀行定期存款形式存放的國庫現(xiàn)金規(guī)模達到700億元，成為財政資金管理不可或缺的重要組成部分。然而，目前，我國國庫現(xiàn)金賬戶管理普遍采用比較單一的定期存款獲取利息的收益模式，一定程度上影響“財政融資成本最小化，以及投資收益最大化”管理目標的實現(xiàn)。因此，本文立足我國國庫現(xiàn)金管理體系改革現(xiàn)狀，在借鑒一些國際通行做法的基礎上，提出完善建議。

一、國庫現(xiàn)金賬戶管理理論基礎概述

國庫現(xiàn)金管理，在本質上也屬于現(xiàn)金管理范疇。貨幣的時間價值理論以及機會成本理論，是現(xiàn)代財務管理的基礎理論之一。政府現(xiàn)金管理同樣以貨幣的時間價值和現(xiàn)金的機會成本為理論基礎。雖然政府國庫不同于企業(yè)，并不追求收益最大化，但是也同樣追求資金的使用效率。所以，政府的現(xiàn)金管理也需要考慮其時間價值與機會成本。

因此，國庫現(xiàn)金管理活動就是在滿足國庫現(xiàn)金需求的同時，通過一系列的活動，實現(xiàn)庫存最小化，且收益最大化。通過加強對政府現(xiàn)金管理，可以使政府財政管理人員掌握國庫資金運行動態(tài)，了解國庫現(xiàn)金流轉的全貌，從而能夠及時有效地發(fā)現(xiàn)國庫收支運行異常情況。

然而，對于國庫來說，其收入和支出在整個財政年度中并非均衡，即收入現(xiàn)金流與支出現(xiàn)金流在時間上并不相一致。這就造成了國庫資金有可能在一段期間內存在閑置的情況，未能產生有效的收益，而在其他期間內可能資金需求又過大，導致資金緊張。所以，國庫現(xiàn)金管理運作的目的，在于盡量降低庫底資金余額的同時滿足財政支出的資金需求，從而加快資金流轉，提高現(xiàn)金的使用效率，使公共利益最大化。通過一系列的現(xiàn)金管理，可以有效地平衡政府債務與現(xiàn)金支出，控制借債規(guī)模與成本，維護區(qū)域金融市場的健康有序運行，有利于財政政策和貨幣政策進行有效地聯(lián)動。

二、我國國庫現(xiàn)金管理現(xiàn)狀

我國從2000年開始試點改革國庫的管理模式，2001年經國務院批準，正式啟動國庫集中收付制度。按照國務院批準的相關方案，我國初步建立起以國庫單一賬戶為基礎，涵蓋五類賬戶的國庫單一賬戶體系。目前我國國庫單一賬戶體系主要的特征有：一是國庫現(xiàn)金管理逐漸完善，形成了較為成熟的短期操作模式，例如常態(tài)化的商業(yè)銀行定期存款操作；二是由于國庫現(xiàn)金投放和回收在時間上存在差異性，國庫現(xiàn)金庫存呈現(xiàn)波動性；三是賬戶體系的設置較為復雜，除了在中國人民銀行設置的“國庫單一賬戶主賬戶”外，目前各級財政部門與預算單位存在其他類型的財政專戶；四是財政資金管理的多元化，央行設置的國庫單一賬戶主賬戶用于財政經常性的收支，部分預算單位和財政部門在商業(yè)銀行設置財政專用賬戶，用于非稅收入的匯總與劃轉。

三、世界其他主要發(fā)達經濟體國庫現(xiàn)金管理單一賬戶體系設置特點分析

美國、英國、日本等國家國庫現(xiàn)金賬戶運行，一般基于其成熟的資本市場，呈現(xiàn)以下特點：

（一）財政資金賬戶全部納入國庫單一賬戶體系管理

對于政府獲得的全部收入，包括稅收收入、債務收入等，國外發(fā)達經濟體基本都通過設置一個專門的賬戶收繳。美國將該賬戶設置在商業(yè)銀行，其他國家則大多依托于中央銀行。在資金支出方面，包括英國、澳大利亞、加拿大等大多數(shù)國家，為預算單位在國庫主賬戶下開設支出子賬戶；有的國家則采用直接支付的形式。在用款計劃審批通過后，美國國庫單一賬戶通過多種方式，直接將款項劃入用款人的商業(yè)銀行賬戶。

（二）財政資金頭寸歸集到國庫單一賬戶集中管理

在英國，每天營業(yè)日終需要通過五步將全部資金從關稅和貨物稅賬戶不斷清零歸集至債務管理賬戶。而在法國、德國、日本、加拿大等國家，歸集步驟相對簡單，一般將資金直接由預算單位子賬戶或分賬戶向國庫單一賬戶清算。美國較為特殊，國庫管理人員允許部分資金先不繳入國庫總賬戶，而是留在商業(yè)銀行TT&L（Treasury's tax and loan）賬戶的“留存機構賬戶”，通過國庫投資計劃（TIP計劃）實時動態(tài)平衡國庫總賬戶和留存賬戶余額，即將歸集與投資合二為一。

（三）國庫資金賬戶實行庫底目標余額管理

部分發(fā)達經濟體通過設置國庫單一賬戶體系，實現(xiàn)了對國家資金的集中管理，從而增加了國家調控能力。而隨著經濟發(fā)展水平的提升，中央銀行需要獨立執(zhí)行貨幣政策。為了防止財政資金過度支出，擾亂貨幣市場秩序，各國都禁止財政向中央銀行透支。為此，各國立足于本國實際情況，相繼建立了財政庫底目標余額管理制度，從而避免因國庫資金波動對貨幣政策造成沖擊。如英國、法國、加拿大、澳大利亞等國家，分別設置了5億英鎊、1億歐元、40億加元、5億-10億澳元等規(guī)模不同的目標余額，而德國、瑞典等則直接將目標定為零余額。

（四）多數(shù)國家在商業(yè)銀行中開設資本性賬戶，并實施國庫資金運作

資本性賬戶的設置有三種模式：一是將財政資金中超過余額的部分轉入到資本性賬戶，從而開展投融資操作。如英國政府將統(tǒng)一基金賬戶余額全部轉入國家貸款基金賬戶和債務管理賬戶；德國、法國、瑞典等國家直接從國庫單一賬戶將資金轉出，開展對外投資。二是將財政資金中超過目標余額的部分，留在商業(yè)銀行賬戶獲取收益。如美國政府會在商業(yè)銀行TT&L開設賬戶，并將多余資金留在該賬戶；除了將大額資金從國庫單一賬戶轉入定期存款賬戶外，澳大利亞政府還將預算單位的資金留在單位賬戶，通過隔夜賬戶實施隔夜拆借投資等。三是在央行而非商業(yè)銀行中設置。如日本的中央銀行不僅開設了日本政府國庫單一賬戶，而且還開設了國內指定存款賬戶和其他存款賬戶，用于接收國庫單一賬戶轉出的投資資金，直接在中央銀行獲取利息收益。

四、我國國庫現(xiàn)金單一賬戶體系優(yōu)化設計

隨著國庫集中收付與數(shù)字化改革的推進，我國稅收收入已經全部通過國庫開設的賬戶進行收繳。目前，在國庫收支流程方面，還需要進一步完善的方面集中于非稅收入和集中支付。本文建議繼續(xù)完善國庫集中收支流程，提高結轉效率，實現(xiàn)非稅收入直達入庫，改變原先的支付模式，減少支付流轉的中間環(huán)節(jié)，加快支付速度。

首先，對非稅收入納入國庫管理的流程進行優(yōu)化設計。在進行繳款時，繳款義務人根據(jù)繳款書到指定的商業(yè)銀行進行繳款。該商業(yè)銀行專門設置待報解賬戶，并在收到繳款后轉入該賬戶，隨后將該賬戶的款項上繳國庫。在國庫同樣設置待報解賬戶，用于歸集收到的未進行報解分成后的資金。完成報解分成后，資金將根據(jù)用途分別轉入普通庫款或專項存款分賬戶。同時，為了防止發(fā)生錯誤或舞弊行為，國庫應與流程中的各部門、各單位實現(xiàn)信息共享、定期核對賬目。

其次，對于支付流程進行優(yōu)化設計。為使支付更加及時便捷，根據(jù)世界其他發(fā)達經濟體的經驗，本文設計了兩種支付流程。一種是由負責經理國庫的央行對商業(yè)銀行授權，委托后者進行辦理。在支付時，國庫管理人員首先審核財政和各預算單位發(fā)送來的授權支付額度以及支付令。在核準無誤后，國庫管理部門對商業(yè)銀行進行支付授權，并向商業(yè)銀行劃轉資金。商業(yè)銀行據(jù)此向收款人辦理支付。另一種是央行直接支付。在這種方式下，財政單位首先將需要支付業(yè)務的憑證以及相應的額度傳遞至國庫。在國庫核準無誤后，可以將資金直接撥付到收款人或用款單位，同時與財政單位進行核對。

五、完善我國國庫資金管理的政策建議

（一）進一步完善國庫單一賬戶體系，設立政府債務與現(xiàn)金管理賬戶

根據(jù)一些發(fā)達經濟體國庫資金管理的經驗，國庫管理部門可在商業(yè)銀行開設政府債務與現(xiàn)金管理賬戶，平衡國庫現(xiàn)金庫存的波動。首先，該賬戶的設置有利于調節(jié)國庫單一賬戶余缺，同時也方便國庫資金進行投融資管理。在每日收支清算后，國庫單一賬戶體系超過庫底目標余額的資金，將全部轉入該賬戶實施投融資運作。國庫單一賬戶如出現(xiàn)缺口，則從該賬戶調入。其次，合理確定該類賬戶數(shù)量。賬戶數(shù)量的設置，應從有效防范風險的角度出發(fā)合理確定。單一的政府債務與現(xiàn)金管理賬戶，不利于分散市場風險。因此，實行庫底目標余額管理后，需要按照一定規(guī)則，在多個商業(yè)銀行科學地設立一定數(shù)量的該類賬戶，分散存放財政資金，從而防范存取風險。

最后，政府債務與現(xiàn)金管理賬戶的開設，應在國庫集中收付代理的銀行中選擇。這些銀行與國庫已經建立了通暢的資金清算渠道，資金往來更加安全便利。目前，中央國庫有14家代理銀行，在這些銀行開設資本性賬戶，資金運作會更加順暢。

（二）統(tǒng)籌政府部門賬戶，納入國庫賬戶體系實行集中管理

針對預算單位賬戶類型繁多的現(xiàn)狀，我國國庫管理應擴大國庫單一賬戶體系的涵蓋范圍，將原先各預算單位在商業(yè)銀行開設的用于核算財政資金的賬戶、各級財政非外幣類專戶納入國庫單一賬戶體系，資金統(tǒng)管，分賬核算。同時，應開展賬戶清理工作。按資金性質對預算單位銀行賬戶、各級財政專戶進行清理。對于一些暫時無法清理的賬戶，應改革其賬戶性質。在過渡期內保留現(xiàn)有預算單位賬戶、財政專戶，但改為清算性質賬戶，實行日終零余額管理。最后，建立“防火墻”機制。加強清算系統(tǒng)的動態(tài)監(jiān)控功能，防止單位違規(guī)向其他實存資金賬戶劃轉資金。

（三）改革國庫單一賬戶清算模式，全面提高清算效率

首先，改革收入清算。目前已經實現(xiàn)了稅收收入直達入庫，但尚未實現(xiàn)非稅收收入直接繳庫。因此，對于稅收收入，要加強月度完整性清算。在月底的最后一個工作日，國庫管理人員要結清收稅繳庫，結算本月的收入，建立月結制度。對于非稅收收入，要減少流轉的中間環(huán)節(jié)，提高繳庫的效率。其次，改革支出清算。支出清算時間過早的話，導致代理銀行發(fā)生利息損失，不能體現(xiàn)國庫單一賬戶當日存款余額，從而造成管理漏洞，使得“清算早”與“結算遲”形成較大反差。因此，可采用即時清算方式。代理銀行每支付一筆錢，即時與國庫清算回款。最后，改革余額清算。將資金余額頭寸合理地在國庫單一賬戶和資本性賬戶之間進行清算，由每日日終清算一次，改為每日清算四次，清算結果即時自動反饋給國庫管理部門。