謝慶

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系不斷變遷，越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房長(zhǎng)期或季節(jié)性處于閑置和低效利用狀態(tài)。數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村至少有7000萬(wàn)套閑置房屋，農(nóng)村居民點(diǎn)空閑和閑置地面積達(dá)3000萬(wàn)畝左右，一些地區(qū)鄉(xiāng)村農(nóng)房空置率超過(guò)35%。2018年中央一號(hào)文件正式提出宅基地“三權(quán)分置”改革方向，這是我國(guó)宅基地產(chǎn)權(quán)制度改革的又一次重大探索，其直接目的是盤(pán)活閑置宅基地和閑置住宅，緩解“人地”矛盾。2019年9月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用工作的通知》，明確了盤(pán)活利用重點(diǎn)工作和保障措施?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》提出“探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置實(shí)現(xiàn)形式”，其主要目的是推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，提高閑置宅基地利用率，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。農(nóng)民最看重宅基地與房屋的財(cái)產(chǎn)屬性，期望以此實(shí)現(xiàn)家戶(hù)的財(cái)產(chǎn)權(quán)和發(fā)展權(quán)。適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，探索農(nóng)戶(hù)以宅基地使用權(quán)及農(nóng)房財(cái)產(chǎn)權(quán)入股村集體農(nóng)宅合作社，因地制宜利用閑置農(nóng)宅發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、餐飲民宿等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，對(duì)激發(fā)農(nóng)村資源要素活力，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，彌合城鄉(xiāng)居民“財(cái)產(chǎn)鴻溝”，實(shí)現(xiàn)全體人民共同富裕，助力鄉(xiāng)村振興具有重要作用。

2018年，湖南省選取常德市桃花源旅游管理區(qū)和衡陽(yáng)市衡東縣蓮花鎮(zhèn)（目前暫未取得明顯改革進(jìn)展）作為省級(jí)農(nóng)宅合作社改革試點(diǎn)，探索農(nóng)戶(hù)以租賃、自營(yíng)、合作等方式加入村集體農(nóng)宅合作社。試點(diǎn)方案獲批后，常德市委印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)湯家山村農(nóng)宅合作社試點(diǎn)改革的實(shí)施方案》，市區(qū)鎮(zhèn)村按要求、分步驟合力推進(jìn)改革。經(jīng)過(guò)近四年探索實(shí)踐，桃花源旅游管理區(qū)湯家山村有效激活了閑置土地資源，促進(jìn)了集體和農(nóng)民增收，成為全省村集體發(fā)展農(nóng)宅合作社的典型樣本。

一、湯家山村發(fā)展農(nóng)宅合作社的主要做法和成效

湯家山村緊鄰桃花源5A級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)和桃花源古鎮(zhèn)等核心景區(qū)，自然環(huán)境優(yōu)美、旅游資源豐富；距常吉高速桃花源互通口僅1.5公里，319國(guó)道穿村而過(guò)，地理位置優(yōu)越，區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯，具有發(fā)展農(nóng)宅合作社所需的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)條件。

（一）湯家山村的主要做法

1.成立農(nóng)宅合作社。湯家山村注冊(cè)成立“歸園居農(nóng)宅鄉(xiāng)村旅游專(zhuān)業(yè)合作社”，村委會(huì)主任兼任理事長(zhǎng)，村委會(huì)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，制定了合作社章程和管理?xiàng)l例。在當(dāng)?shù)卣拖嚓P(guān)部門(mén)支持下，全面規(guī)劃土地利用、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施，按照“核心景區(qū)+旅游小鎮(zhèn)+鄉(xiāng)村振興”的發(fā)展路徑，量身定制鄉(xiāng)村振興實(shí)施方案。同時(shí)，其經(jīng)營(yíng)納入5A景區(qū)營(yíng)銷(xiāo)體系，進(jìn)行同步宣傳、推廣。

2.積極推動(dòng)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。湯家山村農(nóng)宅合作社采用“合作社+公司+農(nóng)戶(hù)”發(fā)展模式，農(nóng)戶(hù)可選擇以閑置宅基地使用權(quán)入社。有資格權(quán)但暫未建房的農(nóng)戶(hù)可委托合作社引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行房屋建造開(kāi)發(fā)，建成后房屋由投資方開(kāi)展民宿、餐飲等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，農(nóng)戶(hù)一次性獲得約定期限流轉(zhuǎn)費(fèi)用。

3.推進(jìn)宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增減掛鉤。桃花源管理區(qū)試點(diǎn)村摸清村內(nèi)宅基地閑置情況后，根據(jù)“一戶(hù)一宅”、建新拆舊等原則，對(duì)閑置、“一戶(hù)多宅”及廢棄宅基地進(jìn)行清理回收和整治復(fù)墾，將復(fù)墾后生成的城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行出讓?zhuān)笜?biāo)交易收益投入試點(diǎn)區(qū)建設(shè)。

4.引進(jìn)合作平臺(tái)和民宿投資主體。農(nóng)宅合作社通過(guò)引進(jìn)企業(yè)咨詢(xún)管理公司負(fù)責(zé)客源組織、營(yíng)銷(xiāo)活動(dòng)策劃和品牌推廣，在互聯(lián)網(wǎng)旅游平臺(tái)開(kāi)設(shè)業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)端口。招募“鄉(xiāng)村振興合伙人”，給予其鄉(xiāng)村項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)優(yōu)先權(quán)，在創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款、人才工程項(xiàng)目評(píng)選等方面給予優(yōu)惠。鼓勵(lì)當(dāng)?shù)卮迕褚詫?shí)物入股的方式投資民宿建設(shè)，開(kāi)展“回故鄉(xiāng)、建家鄉(xiāng)”宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。

（二）湯家山村發(fā)展農(nóng)宅合作社的階段性成效

1.形成村集體經(jīng)濟(jì)收入穩(wěn)步增長(zhǎng)機(jī)制。一是催生新業(yè)態(tài)帶動(dòng)農(nóng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。打造了擂茶非遺文化體驗(yàn)園、花溪谷特色民宿體驗(yàn)園、天美休閑農(nóng)業(yè)體驗(yàn)園等特色文旅基地，吸引游客前來(lái)游玩采摘、研學(xué)旅行、年會(huì)團(tuán)建，年游客接待量超10萬(wàn)人次，帶動(dòng)餐飲、住宿、特色農(nóng)產(chǎn)品和文創(chuàng)產(chǎn)品銷(xiāo)售。二是形成客源分配收益提成、活動(dòng)服務(wù)費(fèi)等多種收入來(lái)源。現(xiàn)有20余家農(nóng)戶(hù)以自主經(jīng)營(yíng)方式加入村集體農(nóng)宅合作社，合作社統(tǒng)一對(duì)其分配客源，并收取組織配置客源經(jīng)營(yíng)總收入的10%作為服務(wù)費(fèi)用。研學(xué)旅行、年會(huì)團(tuán)建等活動(dòng)均由村集體承辦，開(kāi)展定制服務(wù)并收取相應(yīng)費(fèi)用。

2.為試點(diǎn)村農(nóng)民就業(yè)增收創(chuàng)造了有利條件。一是就業(yè)崗位持續(xù)增加。目前，入社經(jīng)營(yíng)住宿、餐飲農(nóng)戶(hù)20余家，共提供房間140間左右，容納2000余人就餐，解決了村中120余名留守老人和婦女的就業(yè)問(wèn)題。此外，已啟動(dòng)21棟閑置農(nóng)宅對(duì)外招商，未來(lái)用以開(kāi)展旅游度假、康體養(yǎng)老等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，可持續(xù)為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供就業(yè)崗位。二是農(nóng)民收入大幅提高。游客除基本的吃住消費(fèi)外，平均每人另購(gòu)買(mǎi)120元左右農(nóng)副產(chǎn)品，旺季時(shí)黃菊、紫薯、紅薯粉等農(nóng)產(chǎn)品日銷(xiāo)售額近2萬(wàn)元。村民閑時(shí)還可到菊花基地、采摘園等臨時(shí)務(wù)工，每日獲得100元收入。

3.創(chuàng)新使用權(quán)流轉(zhuǎn)模式，緩解建設(shè)用地緊張?，F(xiàn)已流轉(zhuǎn)8戶(hù)村民宅基地使用權(quán)，其中5處農(nóng)房用于集中連片打造花溪谷特色民宿群，3處用于打造擂茶文化博物館，未來(lái)將根據(jù)發(fā)展實(shí)際，按需流轉(zhuǎn)。如此，在未改變土地性質(zhì)的基礎(chǔ)上，通過(guò)集中使用宅基地建房指標(biāo)，將本就屬于建設(shè)用地的宅基地，規(guī)劃利用為公益或經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，無(wú)形增加了湯家山村發(fā)展文旅產(chǎn)業(yè)、實(shí)施鄉(xiāng)村振興所需要的建設(shè)用地，規(guī)避了土地變性的復(fù)雜流程和手續(xù)。

4.實(shí)現(xiàn)政府資金對(duì)民營(yíng)資本的引導(dǎo)帶動(dòng)。湯家山村花溪谷特色民宿項(xiàng)目除基本設(shè)施投入外，現(xiàn)有3棟民宿由政府出資200萬(wàn)元建成，居住意境優(yōu)美，休閑娛樂(lè)功能齊全，成為桃花源鄉(xiāng)村旅游的亮點(diǎn)和名片。政府投入資金打造出高端民宿樣板，加之改革成效逐步顯現(xiàn)，發(fā)展前景趨于明朗，為民營(yíng)資本進(jìn)場(chǎng)注入了信心。2022年1月，在政府投資建設(shè)的示范民宿投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，第4、5棟民宿已經(jīng)由民營(yíng)資本投資在建，實(shí)現(xiàn)了政府資金對(duì)民營(yíng)資本的帶動(dòng)。

二、村集體發(fā)展農(nóng)宅合作社面臨的現(xiàn)實(shí)難題

從湖南省農(nóng)宅合作社改革試點(diǎn)探索實(shí)踐來(lái)看，村集體組建農(nóng)宅合作社盤(pán)活閑置宅基地和住宅取得了階段性成效，提高了資源利用效率，增加了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)為壯大集體經(jīng)濟(jì)作出了重要貢獻(xiàn)。然而，筆者在調(diào)查走訪湖南省內(nèi)多個(gè)鄉(xiāng)村，并與相關(guān)從業(yè)人員訪談中發(fā)現(xiàn)，村集體在發(fā)展農(nóng)宅合作社方面仍然面臨一些現(xiàn)實(shí)難題。

（一）農(nóng)村干部群眾認(rèn)識(shí)有待深化

其一，農(nóng)民對(duì)農(nóng)宅合作社這一新生事物認(rèn)識(shí)不足。50后和60后農(nóng)民，由于受文化水平、思想觀念、政策知曉等多方面的因素影響，對(duì)農(nóng)宅合作社存在一定的觀望情緒，既想?yún)⑴c改革獲取一定的收益，又擔(dān)憂(yōu)農(nóng)宅流轉(zhuǎn)后存在一定不確定性，使得農(nóng)宅合作社流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地推進(jìn)較為緩慢。其二，村組干部觀念和能力與發(fā)展農(nóng)宅合作社要求存在一定差距。各級(jí)文件鼓勵(lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置宅基地和閑置住宅進(jìn)行統(tǒng)一盤(pán)活利用，村干部自身具有思想動(dòng)力、改革魄力、謀劃能力是實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)的先決條件。然而，從調(diào)研走訪的村組干部來(lái)看，目前大部分村組干部對(duì)農(nóng)宅合作社的認(rèn)識(shí)不夠充分，思想比較保守、思路不夠清晰，思維觀念與改革創(chuàng)新要求相比存在較大差距，大多是駐足觀望或被動(dòng)參與，對(duì)能力提升的渴望性不強(qiáng)，難以發(fā)動(dòng)群眾，影響了當(dāng)?shù)剞r(nóng)宅改革的力度和深度。

（二）省級(jí)層面缺乏相應(yīng)的農(nóng)宅改革引導(dǎo)政策

2019年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)布關(guān)于農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用政策后，其他省份相繼出臺(tái)了一系列引導(dǎo)政策。如安徽出臺(tái)了《關(guān)于盤(pán)活農(nóng)村土地資源服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的政策措施》，支持開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地整治，鼓勵(lì)宅基地在一定條件下轉(zhuǎn)讓和有償退出；江蘇發(fā)布了《關(guān)于積極開(kāi)展農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用的意見(jiàn)》，規(guī)范盤(pán)活利用模式、主體、機(jī)制及行為；海南制定了《關(guān)于大力發(fā)展農(nóng)村市場(chǎng)主體壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的十八條措施》，明確鼓勵(lì)農(nóng)戶(hù)可自行通過(guò)協(xié)議將閑置宅基地或農(nóng)房流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)者等。然而，湖南省尚未出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)配套政策，雖然在《湖南省“十四五”農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化規(guī)劃》中明確提出，鼓勵(lì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法依規(guī)利用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)，但操作層面缺乏明確的引導(dǎo)鼓勵(lì)實(shí)施細(xì)則，地方干部對(duì)農(nóng)宅合作社改革缺乏政策指引，考核引導(dǎo)機(jī)制不健全，干部工作積極性不高。

（三）縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建設(shè)相對(duì)滯后

房地一體的宅基地確權(quán)登記使得閑置農(nóng)宅規(guī)?；戏鬓D(zhuǎn)成為可能，但房源信息不集中、交易流程不規(guī)范、業(yè)務(wù)審核不嚴(yán)格、監(jiān)督管理不充分等問(wèn)題使得農(nóng)宅流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益難以保障，交易成本高、糾紛多，影響流轉(zhuǎn)雙方積極性。目前，湖南省已初步建立起一批縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，職能涵蓋了信息發(fā)布、交易審核、業(yè)務(wù)管理、招標(biāo)競(jìng)價(jià)、信用評(píng)價(jià)、電子監(jiān)察等，能夠初步解決包括閑置農(nóng)房在內(nèi)的各類(lèi)農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)涉及的多種交易問(wèn)題。然而，目前湖南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心不足20家，現(xiàn)有建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)房等資源要素產(chǎn)權(quán)交易的現(xiàn)實(shí)需要，在一定程度上影響了農(nóng)宅合作社發(fā)展。

（四）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)集中開(kāi)發(fā)模式存在風(fēng)險(xiǎn)

對(duì)于具有宅基地資格權(quán)，但因有其他固定居所（如城鎮(zhèn)購(gòu)房、親友合?。?，長(zhǎng)期無(wú)建房需求，未落實(shí)宅基地的農(nóng)戶(hù)，在自愿的前提下，湯家山村農(nóng)宅合作社共支付4萬(wàn)元流轉(zhuǎn)其20年宅基地使用權(quán)，并將待建房屋指標(biāo)集中用于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)建設(shè)。湯家山村現(xiàn)已流轉(zhuǎn)5戶(hù)建房指標(biāo)用于打造花溪谷特色民宿群，其本質(zhì)是將建設(shè)用地中尚未兌現(xiàn)的宅基地作為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用，從而增加產(chǎn)業(yè)用地。同時(shí)，農(nóng)戶(hù)一次性獲得20年流轉(zhuǎn)收益，同時(shí)并未喪失宅基地資格權(quán)。避免了農(nóng)戶(hù)在閑置資源“浪費(fèi)可惜”與“退出吃虧”兩項(xiàng)選擇中糾結(jié)，有利于推進(jìn)宅基地漸進(jìn)式退出。然而，現(xiàn)階段對(duì)流轉(zhuǎn)到期后，農(nóng)戶(hù)返鄉(xiāng)時(shí)宅基地用地保障、風(fēng)險(xiǎn)管控等機(jī)制尚不健全，損害農(nóng)民權(quán)益的狀況時(shí)有發(fā)生。流轉(zhuǎn)到期農(nóng)戶(hù)重回集體安居，或遭遇變故中途返鄉(xiāng)，可能出現(xiàn)宅基地“無(wú)地可批”，農(nóng)戶(hù)“無(wú)房可住”的情況。

三、促進(jìn)村集體農(nóng)宅合作社發(fā)展的建議

農(nóng)宅合作社發(fā)展尚處于初級(jí)階段，對(duì)于村集體在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中遇到的難題，建議省市級(jí)層面給予更多方面的支持引導(dǎo)，縣級(jí)層面提供更精準(zhǔn)有力的指導(dǎo)幫助，在尊重地區(qū)差異的基礎(chǔ)上，探索出符合各地實(shí)際的村集體農(nóng)宅合作社發(fā)展模式。

（一）引導(dǎo)干部群眾形成改革合力

1.對(duì)村組干部開(kāi)展常態(tài)化培訓(xùn)。村干部具有地域穩(wěn)定性、意見(jiàn)權(quán)威性和行動(dòng)影響力，其思想意識(shí)、素質(zhì)能力極大地影響當(dāng)?shù)剞r(nóng)宅合作社的發(fā)展水平。建議以縣級(jí)黨校為平臺(tái)，建立“思想理論+案例教學(xué)”的常態(tài)化輪訓(xùn)體系。一方面，加強(qiáng)思想理論培訓(xùn)，依托省市縣級(jí)黨校師資對(duì)村干部進(jìn)行集中專(zhuān)題授課，結(jié)合農(nóng)村基本情況和實(shí)際工作，宣講習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，解說(shuō)中央大政方針和國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，讓村干部充分了解現(xiàn)階段農(nóng)村工作“是什么”和“為什么”，用更高的站位和更遠(yuǎn)的眼光認(rèn)識(shí)農(nóng)宅合作社發(fā)展。另一方面，加強(qiáng)案例教學(xué)和能力培訓(xùn)。重視參與農(nóng)宅改革的政府部門(mén)和市場(chǎng)主體工作人員對(duì)村干部的實(shí)際案例教學(xué)，了解其他地區(qū)農(nóng)宅合作社的做法和成效，闡釋農(nóng)村工作文件通知，有針對(duì)性地開(kāi)展能力培訓(xùn)，重點(diǎn)明確未來(lái)該“怎么辦”。

2.對(duì)村民開(kāi)展多形式多渠道宣傳。發(fā)揮村干部的號(hào)召力和影響力，傳導(dǎo)模式化培訓(xùn)中吸收的思想理念，逐步讓村民“有意愿”。用好手冊(cè)、墻面、“村村響”等傳統(tǒng)宣傳方式普及利好政策，分析經(jīng)濟(jì)效益，讓人人“有動(dòng)力”。通過(guò)視頻號(hào)、微信群等新媒體解釋新概念、傳播新知識(shí)、推介新方法，結(jié)合“屋場(chǎng)會(huì)”等接地氣的方式介紹農(nóng)宅合作社成功案例，組織討論、集思廣益，讓大家“有想法”。加大“送教下鄉(xiāng)”力度，用村民通俗易懂的語(yǔ)言闡釋經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基本規(guī)律，掃除認(rèn)知盲點(diǎn)，促使村民在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中“有分寸”。通過(guò)多形式多渠道全方位宣傳開(kāi)化，逐步改變村民觀念、轉(zhuǎn)變思維方式，成為農(nóng)宅合作社發(fā)展的積極參與者、主要貢獻(xiàn)者。

（二）制定引導(dǎo)支持農(nóng)宅改革的政策措施

1.出臺(tái)省級(jí)農(nóng)宅改革引導(dǎo)支持政策。圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求，綜合考慮城鄉(xiāng)融合發(fā)展、返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、農(nóng)村人居環(huán)境整治、鄉(xiāng)村公共空間治理目標(biāo)，參考全國(guó)各地盤(pán)活農(nóng)村土地資源的積極做法，在盤(pán)活利用主體培育、機(jī)制和模式創(chuàng)新等方面盡快出臺(tái)和完善符合湖南省實(shí)際情況的農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用政策和扶持措施，在產(chǎn)權(quán)交易、財(cái)政金融支持等方面制定配套政策。召開(kāi)農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、鄉(xiāng)村振興、發(fā)展改革、住建等部門(mén)聯(lián)席會(huì)議，加強(qiáng)聯(lián)動(dòng)和配合，逐條逐項(xiàng)制定推進(jìn)措施，明確責(zé)任劃分。尊重基層干部和農(nóng)民群眾首創(chuàng)精神，兼顧改革要求的剛性和彈性，在不違反改革原則和底線基礎(chǔ)上，給予市縣政府和相關(guān)部門(mén)更多自主權(quán)，鼓勵(lì)大膽創(chuàng)新，支持提高干部群眾和企業(yè)推進(jìn)改革的積極性。

2.加速推進(jìn)宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)頒證工作。宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證是對(duì)農(nóng)民宅基地資格權(quán)、使用權(quán)和房屋所有權(quán)的有效確認(rèn)，目前湖南省已基本完成房地一體的宅基地確權(quán)登記，但頒證尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，不利于農(nóng)民加入農(nóng)宅合作社后宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)、農(nóng)房使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不利于市場(chǎng)主體的權(quán)益保障。因此，建議加快湖南省宅基地不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證頒發(fā)進(jìn)度，為農(nóng)宅合作社探索創(chuàng)新閑置農(nóng)宅盤(pán)活利用方式掃除障礙。同時(shí)，在宅基地制度改革試點(diǎn)和農(nóng)宅合作社改革試點(diǎn)基礎(chǔ)上，擴(kuò)大省級(jí)試點(diǎn)范圍，對(duì)轉(zhuǎn)入宅基地和房屋使用權(quán)的盤(pán)活主體頒發(fā)相應(yīng)權(quán)證，保證交易安全，給予市場(chǎng)主體信心。

3.加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)。按照2022年中央一號(hào)文件要求，抓好農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，爭(zhēng)取納入國(guó)家試點(diǎn)。優(yōu)化、復(fù)制、推廣省內(nèi)已建成的縣級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心投資運(yùn)營(yíng)管理模式，加快湖南省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心建立速度，提升包括閑置農(nóng)宅在內(nèi)的各項(xiàng)要素資源配置效率。建立健全農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管體系，建立完善糾紛調(diào)解處理和交易風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，進(jìn)而保障流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利，調(diào)動(dòng)村集體、村民和轉(zhuǎn)入方閑置農(nóng)宅盤(pán)活利用積極性。

（三）根據(jù)發(fā)展階段探索農(nóng)宅合作社不同運(yùn)營(yíng)模式

省級(jí)層面對(duì)于農(nóng)宅合作社發(fā)展應(yīng)定好“由小到大、循序漸進(jìn)”總基調(diào)，各級(jí)政府和相關(guān)部門(mén)在引導(dǎo)村集體農(nóng)宅合作社建設(shè)運(yùn)營(yíng)時(shí)，因地制宜選擇盤(pán)活利用模式和產(chǎn)業(yè)類(lèi)型，并根據(jù)不同模式、不同產(chǎn)業(yè)類(lèi)型制定相應(yīng)管理政策。應(yīng)充分重視和規(guī)避部分省市曾出現(xiàn)的過(guò)高估計(jì)市場(chǎng)需求，盲目追求規(guī)模效應(yīng)所引發(fā)的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)損失。

1.起步階段采取輕資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式。建議農(nóng)宅合作社在該階段采取閑置農(nóng)房無(wú)償托管模式，在村集體主導(dǎo)的農(nóng)宅合作社與第三方達(dá)成租賃或合作協(xié)議后，按照合同約定期限支付農(nóng)民相應(yīng)租金或收益。摒棄合作社在沒(méi)有市場(chǎng)轉(zhuǎn)入需求的情況下，有償流轉(zhuǎn)大量閑置農(nóng)房和投入重金進(jìn)行房屋新建或集中改造，背負(fù)極大資金壓力的重資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)模式。同時(shí)，該階段應(yīng)堅(jiān)持“少而精、特而優(yōu)”的原則，重點(diǎn)打造個(gè)別精品樣板，讓一部分農(nóng)戶(hù)嘗到改革紅利，形成示范效應(yīng)和帶動(dòng)作用。

2.提升階段引入社會(huì)資本合作運(yùn)營(yíng)。在農(nóng)宅合作社經(jīng)過(guò)起步發(fā)展，良好持續(xù)經(jīng)營(yíng)一段時(shí)期后，一些自然條件好、旅游資源豐富、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、文化底蘊(yùn)較深的農(nóng)村開(kāi)始具有吸引戰(zhàn)略投資者共同打造閑置農(nóng)宅盤(pán)活利用升級(jí)版的條件，此時(shí)可根據(jù)市場(chǎng)需求引入社會(huì)資本，全面提升閑置農(nóng)房利用規(guī)模、品質(zhì)和服務(wù)，打造具有地域特色的農(nóng)宅合作社品牌，提高農(nóng)宅合作社產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力，為農(nóng)宅合作社可持續(xù)發(fā)展注入活力。

（四）規(guī)避宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)集中開(kāi)發(fā)模式風(fēng)險(xiǎn)

1.嚴(yán)格審核流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)其他住房保障。湯家山村農(nóng)宅合作社流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)宅基地使用權(quán)進(jìn)行項(xiàng)目開(kāi)發(fā)時(shí)，村委會(huì)須證明該農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)期間有其他住房保障。建議進(jìn)一步規(guī)范流轉(zhuǎn)程序和手續(xù)，要求流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)提供詳實(shí)可靠的其他住房保障佐證材料，經(jīng)鎮(zhèn)政府審批后報(bào)縣（區(qū)）相關(guān)部門(mén)備案。

2.現(xiàn)階段控制集中開(kāi)發(fā)規(guī)模。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)集中開(kāi)發(fā)模式與浙江德清實(shí)行的“未落實(shí)宅基地資格權(quán)人憑權(quán)票申領(lǐng)居住補(bǔ)貼”類(lèi)似，實(shí)質(zhì)上均屬于“宅基地資格權(quán)延期實(shí)現(xiàn)”，通過(guò)時(shí)間換空間的方式兼顧宅基地資格權(quán)保障和土地利用效率提升。然而，宅基地資格權(quán)的延期實(shí)現(xiàn)尚處早期探索階段，還存在未知風(fēng)險(xiǎn)。就湖南農(nóng)宅合作社改革而言，在相關(guān)保障機(jī)制健全前，應(yīng)限制流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)用于項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的規(guī)模。目前較為穩(wěn)慎的做法是：優(yōu)先流轉(zhuǎn)有城市商品房或已納入城鎮(zhèn)住房保障體系的農(nóng)戶(hù)指標(biāo)，如若其長(zhǎng)期居住在親屬住處，則該親屬應(yīng)具備上述城鎮(zhèn)住房保障或限制親屬宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。

3.探索多樣化的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。出于“農(nóng)民利益不受損”和保障社會(huì)穩(wěn)定的基本考慮，宅基地資格權(quán)延期實(shí)現(xiàn)或保留，必須基于資格權(quán)人隨時(shí)返鄉(xiāng)均可實(shí)現(xiàn)“戶(hù)有所居”這一前提，而該前提建立在多樣化的資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式上。從其他省改革試點(diǎn)實(shí)踐看，在新《土地管理法》框架下，探索了集中居?。ㄈ甾r(nóng)民住宅小區(qū)、農(nóng)民公寓等）和資格權(quán)置換（如貨幣化補(bǔ)償、房票等）的宅基地資格權(quán)實(shí)現(xiàn)形式。建議在有更強(qiáng)政策靈活性、更大改革自由度的國(guó)家宅基地制度改革試點(diǎn)地區(qū)，著重加大這方面探索步伐。其他村集體在農(nóng)宅合作社管理運(yùn)營(yíng)中，應(yīng)以創(chuàng)新閑置宅基地和閑置住宅盤(pán)活利用機(jī)制為主。