非稅收入管理法制化建設(shè)研究課題組

(國家稅務(wù)總局稅務(wù)干部學(xué)院長沙校區(qū)， 湖南 長沙 410116)

黨的十八大以來，在財稅領(lǐng)域全面深化改革的背景下，我國非稅收入制度建設(shè)取得長足進展。但由于政府職能轉(zhuǎn)變不到位，地方政府財力與支出責任不相匹配等因素影響，長期以來我國政府非稅收入一直與“亂收費、亂集資、亂攤派”等現(xiàn)象聯(lián)系，社會的負面反響比較普遍，其根本原因在于法制化程度不高，法治建設(shè)滯后。因此，既影響了地方財政的可持續(xù)健康發(fā)展，也造成了很多社會問題，產(chǎn)生了諸多不和諧因素。

建立現(xiàn)代財稅制度，全面推進依法治國，最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，不僅要稅收法定，政府非稅收入也應(yīng)當法定，最終實現(xiàn)全部政府收入法定。非稅收入改革作為財稅領(lǐng)域的重要組成部分，加快非稅收入改革進程，實現(xiàn)非稅收入的規(guī)范化、法制化管理，不僅有利于推動地方各級政府政治、經(jīng)濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展，提高財稅工作科學(xué)化、精細化管理水平，而且有利于建立現(xiàn)代財稅制度，推動財稅體制改革的不斷深化。

一、我國非稅收入管理的歷史沿革

新中國成立以來，我國非稅收入(當時稱為“預(yù)算外資金”)在較長時期內(nèi)都未納入預(yù)算管理，在地方政府支出壓力不斷膨脹下曾一度形成“亂收費、亂罰款和亂集資、攤派”的“三亂”行為。2002年我國首度提出并考慮逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算內(nèi)管理。2011年按照全國人大常委會以及國務(wù)院要求，我國將非稅收入全部納入預(yù)算管理，執(zhí)行“收支兩條線”的管理方法，預(yù)算外資金從此退出歷史舞臺。此后，我國推行了一系列非稅收入項目公示及清費措施，非稅收入的征收管理規(guī)范化格局初步形成。以我國非稅收入的確定為標志，可在總體上將非稅收入管理規(guī)范化、法制化建設(shè)劃分為三個階段。

(一)非稅收入管理法制化建設(shè)停滯階段(1949—1978)

中華人民共和國成立之初(1949年10月到1952年)，我國國民經(jīng)濟處于恢復(fù)時期，政府財政收入以稅收收入為主體，財政管理實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，財政收支都納入預(yù)算管理內(nèi)，幾乎沒有預(yù)算外項目，所以此時預(yù)算外資金的管理十分簡單。我國從1951年起逐步實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的預(yù)算管理體制，地方政府為了擴大財政收入，自行設(shè)立了一些不納入國家預(yù)算管理的預(yù)算外資金，如工商稅附加、屠宰稅附加和娛樂稅附加等，這些預(yù)算外項目構(gòu)成了非稅收入的雛形。“大躍進”時期(1957—1960)中央政府出臺了《關(guān)于改進財政管理體制的決定》，地方政府自主獲取財政收入的權(quán)力有所擴大，非稅收入項目不斷增加。國民經(jīng)濟調(diào)整時期(1961—1965)由于政策失誤和自然災(zāi)害，國家經(jīng)濟大受打擊，我國進行了財政體制改革，又恢復(fù)了中央集權(quán)式的財政預(yù)算政策，這一時期預(yù)算外資金急劇萎縮，預(yù)算外資金項目大幅減少，預(yù)算外資金占財政收入的比重不斷下降?！拔幕蟾锩睍r期經(jīng)濟秩序的混亂導(dǎo)致原有的各項財政預(yù)算管理制度無法得到有效實施，預(yù)算外資金急劇膨脹。

總的來說，這一階段由于在計劃經(jīng)濟體制下，政府主要依靠國家計劃進行資源配置，非稅收入作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟的重要手段之一未受到重視，因此關(guān)于非稅收入的規(guī)范性文件法律層級較低，無法受到有效規(guī)制，法制化建設(shè)趨于停滯。此外，由于財政管理體制的不斷調(diào)整和變化，沒有統(tǒng)一的政策文件或者法律法規(guī)來統(tǒng)籌非稅收入管理，未能形成體系化、規(guī)范化的非稅收入管理體制。

(二)非稅收入管理法制化探索階段(1978—2001)

隨著從1978年至1992年的改革開放，在市場經(jīng)濟體制下中央政府對地方政府加速放權(quán)，國家財政管理體制由計劃經(jīng)濟時代的“統(tǒng)收統(tǒng)支”轉(zhuǎn)變?yōu)椤柏斦伞保ぐl(fā)了地方政府發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟的積極性，但有的地方政府不顧有關(guān)規(guī)定，擅自將財政預(yù)算資金轉(zhuǎn)為預(yù)算外資金，使得地方政府預(yù)算外資金快速膨脹，各自掌控的預(yù)算外資金也快速擴大，分配無序化顯現(xiàn)。其間，國務(wù)院于1986年發(fā)布了《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的通知》，對預(yù)算外資金的概念和征管方式做出了初步界定，但預(yù)算外資金之后仍維持高速增長，政策效果有限。到1992年末預(yù)算外資金達到1530億元，比1978年增長11倍，相當于預(yù)算內(nèi)收入的97.7%，名副其實地成為國家的“第二預(yù)算”，總規(guī)模與預(yù)算內(nèi)資金相當。

這一時期(1978—2001)，由于預(yù)算外資金的使用脫離財政管理和各級人大監(jiān)督，出現(xiàn)了嚴重的亂支濫用現(xiàn)象，客觀上限制了非稅收入管理規(guī)范化、法制化的進程。為此，我國開始非稅收入管理法制化的初步探索，初步建立起非稅收入管理體系。一方面，政府對預(yù)算外資金的管理持續(xù)增強，國務(wù)院多次發(fā)文對預(yù)算外資金的范疇和具體內(nèi)容予以明確，逐步規(guī)范了預(yù)算外資金的概念，并要求逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理范圍之內(nèi)。另一方面，中央進一步強調(diào)實行“收支兩條線”的管理方式規(guī)范預(yù)算外資金，促進了非稅收入管理工作的規(guī)范化、制度化、法制化。1996年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強預(yù)算外資金管理的決定》，明確提出“預(yù)算外資金要上繳財政專戶，實行收支兩條線管理”，并在前期已將83項行政性收費項目納入財政預(yù)算的基礎(chǔ)上，再將13項數(shù)額較大的政府性基金(收費)納入財政預(yù)算管理。這使得當年預(yù)算外資金規(guī)模下降近30%，但是后續(xù)幾年預(yù)算外資金仍呈現(xiàn)大幅增長的趨勢。

(三)非稅收入管理法制化迅速發(fā)展階段(2001年至今)

伴隨預(yù)算外資金納入預(yù)算管理范圍的逐步擴大，以及從預(yù)算內(nèi)外雙軌制逐步過渡至統(tǒng)一納入預(yù)算管理的需求進一步提升，財政部于2001年正式提出“非稅收入”這一概念，并于2004年首次通過《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53號)對政府非稅收入這一概念做出具體規(guī)定，并從明確政府非稅收入管理范圍、分類規(guī)范管理政府非稅收入、完善政府非稅收入分成管理政策、深化政府非稅收入收繳管理改革、加強政府非稅收入票據(jù)管理、強化政府非稅收入預(yù)算管理、健全政府非稅收入監(jiān)督檢查機制和加快政府非稅收入管理法制建設(shè)步伐八個方面，對加強非稅收入管理提出了要求。這標志著政府開始將非稅收入逐步納入法制化管理，非稅收入正式以一種財政收入的形式走上歷史舞臺。

為推進非稅收入收繳管理規(guī)范化改革，財政部于2006年下發(fā)《關(guān)于加強非稅收入收繳管理有關(guān)事宜的通知》(財辦庫[2006]360號)，要求進一步規(guī)范非稅收入收繳流程。2009年財政部下發(fā)的《關(guān)于深化地方非稅收入收繳管理改革的指導(dǎo)意見》(財庫[2009]1號)提出全面推進非稅收入收繳管理改革，規(guī)范和完善非稅收入收繳方式，健全非稅收入收繳管理制度。此后，我國對非稅收入實行全面預(yù)算管理的步伐加快。財政部在2010年的《關(guān)于將按預(yù)算外資金管理的收入納入預(yù)算管理的通知》(財預(yù)[2010]88號)和2012年的《關(guān)于進一步做好將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理工作的通知》(財辦預(yù)〔2012〕12號)發(fā)布后，我國按預(yù)算外資金管理的收入全部納入了預(yù)算管理。同時按照預(yù)算管理屬性，將政府非稅收入分別納入公共預(yù)算管理體系和政府性基金預(yù)算管理。至此，我國初步建成了以公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社保基金預(yù)算為基礎(chǔ)的政府預(yù)算體系。

在非稅收入管理制度規(guī)范化改革和建設(shè)的基礎(chǔ)上，2016年財政部發(fā)布《政府非稅收入管理辦法》(財稅〔2016〕33號)，對非稅收入的管理范圍、設(shè)立、征收、票據(jù)、資金和監(jiān)督管理等方面進行了規(guī)定，非稅收入的概念得以進一步明確，為非稅收入管理提供了統(tǒng)一的基礎(chǔ)法律依據(jù)，標志著非稅收入管理法制化進程的進一步加快。2017年財政部發(fā)布的《關(guān)于中央預(yù)算單位2018年預(yù)算執(zhí)行管理有關(guān)問題的通知》(財庫〔2017〕207號)，要求深入推進非稅收入收繳工作，加強對非稅收入的預(yù)算監(jiān)管，推動非稅收入收繳管理法制化。此外，2018年《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》和《國稅地稅征管體制改革方案》強調(diào)由稅務(wù)部門承擔非稅收入征管職責，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的征管體系。按照《國稅地稅征管體制改革方案》部署，遵循便民、高效的原則，中央發(fā)布了一系列文件，要求將多項非稅收入逐步劃轉(zhuǎn)至稅務(wù)部門征收。隨著地方非稅收入管理法規(guī)建設(shè)的逐步完成，非稅收入管理法制化進程進一步得到鞏固，已初步形成了中央與地方的非稅收入管理法律制度體系。

整體來看，這一階段發(fā)布的法律法規(guī)文件法律層級較高，并且對非稅收入實際管理中的各個方面進行了規(guī)范。2008年以后我國政府大力開展行政事業(yè)性收費與政府性基金項目的清理，通過實施一系列的改革舉措，行政事業(yè)性收費項目與政府性基金項目得以不斷減少(見表1)。各地通過地方立法規(guī)范非稅收入管理的各個環(huán)節(jié)，使得非稅收入管理納入法制化框架，實現(xiàn)了地方的非稅收入統(tǒng)一征收管理、統(tǒng)一編制預(yù)算、統(tǒng)一集中支付，增強了政府的公共財力和宏觀調(diào)控能力。隨著2018年國地稅機構(gòu)合并，非稅收入征管職責已經(jīng)逐步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門，征收主體逐步統(tǒng)一、管理手段方式日趨成熟，避免了過去“政出多門”的弊端，促進了非稅收入征管水平的大幅度提升。

表1 2008—2022年非稅收入項目清理舉措

二、非稅收入管理法制化的地方經(jīng)驗

(一)非稅收入管理立法的地方經(jīng)驗

非稅收入是財政收入的重要組成部分，是國民收入再分配的重要形式之一，同樣要做到“征收有度、使用有規(guī)”。但長期以來，我國政府非稅收入具有名目繁多、額度大、自收自支、管理失序等特點，①非稅收入管理主要受制于財政體制及地方部門利益，缺失統(tǒng)一、規(guī)范的非稅收入管理法律法規(guī)。即使有相應(yīng)文件規(guī)定，法律層級也很低，甚至有些文件本身就有悖法律。2003年黨的十六屆三中全會明確提出了“健全公共財政體制”“實行全口徑預(yù)算管理”的要求，財稅改革和立法迫在眉睫。2004年隨著非稅收入被官方正式界定之后，各地政府開展了一系列針對非稅收入規(guī)范管理的立法行動。全國多個省(自治區(qū)、直轄市)陸續(xù)制定了地方非稅收入管理的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，但還有部分省(自治區(qū)、直轄市)僅制定了非稅收入管理規(guī)范性文件。各省、自治區(qū)、直轄市非稅收入立法情況如表2所示。

以湖南為例，2004年以前湖南省非稅收入還處于按“預(yù)算外資金”管理時期，大量財政資金脫離財政預(yù)算管理。2004年5月31日湖南省人大常委會表決通過《湖南省非稅收入管理條例》，該條例是全國第一部非稅收入管理條例，是地方性法規(guī)規(guī)范非稅收入管理的成功探索，為湖南確立“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、政府統(tǒng)籌”的非稅收入管理模式奠定了法律基礎(chǔ)。非稅收入的征收、預(yù)算、使用實現(xiàn)分離，解決了原有管理模式下自收自支、資金體外循環(huán)、管理不規(guī)范的問題。該條例的出臺提升了湖南省非稅收入管理的法制化和規(guī)范化程度，也直接催生了全國首部非稅收入預(yù)算管理辦法——《株洲市市級非稅收入預(yù)算管理辦法》。用非稅收入完全取代預(yù)算外資金，為非稅收入的收支脫鉤、規(guī)范管理奠定了基礎(chǔ)。

表2 各省、自治區(qū)、直轄市非稅收入立法情況

2008年財政部為更好規(guī)范和管理全國范圍內(nèi)的非稅收入，到湖南就推進政府非稅收入管理條例進行立法調(diào)研，了解湖南模式，吸收湖南經(jīng)驗。財政部于2004年發(fā)布《關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》(財綜〔2004〕53號)，于2016年出臺《政府非稅收入管理辦法》(財稅〔2016〕33號)，上述規(guī)范性文件和部門規(guī)章從定義、設(shè)立和征收、票據(jù)管理、資金管理、監(jiān)督管理各個階段對非稅收入提出了統(tǒng)籌性方案，為全國各地的非稅收入管理實踐提供了統(tǒng)一依據(jù)。同時，繼湖南省非稅收入管理地方立法之后，廣西、內(nèi)蒙古、青海、甘肅、浙江、云南、江蘇、海南、江西、四川、黑龍江等地也相應(yīng)制定了非稅收入管理條例等地方性非稅收入管理法規(guī)。在頂層設(shè)計基礎(chǔ)上，各地方政府“自下而上”進行了非稅收入征管立法的積極探索。遼寧省在全國率先編制了非稅收入目錄，先后制定了行政事業(yè)性收費、水利、國土、林業(yè)等數(shù)十個綜合性或?qū)ｍ椪魇展芾硎褂棉k法，不斷完善法律體系建設(shè)。山東省進一步拓展政府非稅收入管理范圍，頒布了《山東省國有資產(chǎn)資源有償使用收入管理辦法》，實現(xiàn)國有資產(chǎn)資源有償使用收入法制化管理。

總體來說，各省的管理條例或規(guī)范性文件對非稅收入的征收管理、資金管理、票據(jù)管理、監(jiān)督管理等內(nèi)容進行了規(guī)制，涵蓋了非稅收入征管活動的各個環(huán)節(jié)，有利于各地規(guī)范地方政府的財政收支活動，遏制亂收費、亂罰款現(xiàn)象，為當?shù)卣姆嵌愂杖胝鞴芑顒犹峁┓梢罁?jù)。各地方政府規(guī)制非稅收入規(guī)范性文件的出臺為更高層級的非稅收入立法提供了實踐支撐，促進了非稅收入立法工作穩(wěn)妥推進。但由于缺乏全國統(tǒng)一的高位階法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，非稅收入征管過程中大部分依據(jù)的是地方性規(guī)章，且相關(guān)征管法規(guī)不配套，政策剛性偏弱，操作性不強。在非稅收入實際征管工作中，相關(guān)法律文件對非稅收入拖欠、拒繳、抗繳等行為也沒有明確具體的處罰規(guī)定，或者沒有明確賦予稅務(wù)部門具體的追繳或處罰權(quán)，帶來稅務(wù)部門在非稅收入征管工作中的被動，也增大了非稅收入的執(zhí)法風(fēng)險。

(二)非稅收入征管模式的地方探索

當前，非稅收入已經(jīng)成為維持地方政府日常運行、實現(xiàn)特定政策目標以及促進地方經(jīng)濟發(fā)展的重要手段，各地就非稅收入征管模式進行了積極探索。如湖南于2004年成立全國首個副廳級非稅收入管理機構(gòu)——湖南省非稅收入征收管理局，于2005年開通全國首家非稅收入專業(yè)網(wǎng)站——湖南非稅收入網(wǎng)，并依托非稅收入征管網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，自2006年起由省財政廳獨立開展非稅收入票據(jù)年檢。湖南省實施“依法征收、源頭控收、以票管收、應(yīng)收盡收”的征收管理模式，實現(xiàn)了非稅收入的平穩(wěn)增長，在一定程度上緩解了當?shù)卣呢斦罩毫?。再如遼寧，將以前的數(shù)十種、百來個樣式的財政票據(jù)進行全面清理規(guī)定，確定了19種、44個樣式的財政票據(jù)體系。河北則創(chuàng)新征收管理模式，明晰執(zhí)收單位、財政部門等主體的管理職責，率先在全國推動實現(xiàn)“窗口開票、銀行代收、財政統(tǒng)管、以票控收”的征收管理模式，并且不斷挖掘執(zhí)收潛力，將利用公共資源取得的收入納入征管范圍，保證了部門業(yè)務(wù)的順利執(zhí)行，為平衡財政預(yù)算、促進社會發(fā)展做出了貢獻。上海市擁有成熟度與電子化水平全國領(lǐng)先的非稅收入業(yè)務(wù)系統(tǒng)，絕大多數(shù)非稅收入項目已經(jīng)納入系統(tǒng)征管，真正做到了“以票控費，征繳分離”，實現(xiàn)了非稅收入高效征管。

(三)非稅收入收繳管理電子化

非稅收入票據(jù)是非稅收入收繳機構(gòu)向繳納人開具的收(繳)款憑證，其貫穿于非稅收入收繳管理的各個環(huán)節(jié)。非稅收入收繳管理的重要原則之一便是“以票管收，以票促收”，票據(jù)管理是非稅收入管理的源頭，也是最重要的環(huán)節(jié)。只有切實規(guī)范非稅收入票據(jù)購、領(lǐng)、用、銷等各個環(huán)節(jié)，才能從根本上杜絕各種擠占、挪用等不法行為。各地方政府在實踐中積極探索票據(jù)管理模式。一方面，面對非稅收入票據(jù)繁多，票據(jù)的使用和管理不規(guī)范的現(xiàn)象，各地政府積極對財政票據(jù)進行精簡合并。如2013年河北省非稅收入管理局將180種財政票據(jù)精簡到7大類34種。另一方面，不少地方政府在改革實踐中紛紛涌現(xiàn)出非稅收入通用票據(jù)與專用票據(jù)并行、采取“非稅收入一般繳款書”來強化非稅收入票據(jù)管理的成功經(jīng)驗，被不少省份借鑒并逐漸推廣至全國，進一步提升了非稅收入管理水平。

在加強非稅收入票據(jù)管理的同時，各地方政府積極順應(yīng)電子政務(wù)趨勢，有條不紊地推進非稅收入管理信息化建設(shè)。信息化建設(shè)的推進直接促進了非稅收入征管水平的提升，不僅為征繳雙方提供了便利，還可以利用量大、面廣的非稅收入征繳數(shù)據(jù)呈現(xiàn)經(jīng)濟運行的真實狀況，為國家的宏觀經(jīng)濟決策提供切實可靠的依據(jù)。我國多地都實現(xiàn)了非稅收入的電子化管理，各地非稅收入逐步實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)繳費、手機繳費、POS機繳費等多元化的繳費方式。非稅收入業(yè)務(wù)從收繳、入庫退庫至退付四個環(huán)節(jié)均實現(xiàn)了電子化運作，提升了工作效率，并且能夠?qū)Ψ嵌愂杖氲膱?zhí)行情況進行動態(tài)查詢以及監(jiān)控，創(chuàng)造了良好的征繳環(huán)境，拓寬了非稅收入管理法制化發(fā)展的技術(shù)維度。

進入新發(fā)展階段以來，在我國稅費征繳實踐中，推動區(qū)塊鏈技術(shù)與電子化收繳的融合是當前發(fā)展的重要突破口。作為區(qū)塊鏈技術(shù)應(yīng)用的先行者，深圳市稅務(wù)局不斷深化區(qū)塊鏈技術(shù)在稅收領(lǐng)域的應(yīng)用，推出區(qū)塊鏈電子發(fā)票，實現(xiàn)“交易即開票、全信息上鏈、全流程打通”，提升了稅收管理服務(wù)科學(xué)化、精細化、智能化水平。2018年云南省被選為全國非稅收入征管體系改革的唯一試點地區(qū)，為國內(nèi)各省非稅收入征管和體制改革提供了豐富經(jīng)驗。目前，鑒于區(qū)塊鏈電子票據(jù)的核心應(yīng)用條件逐漸成熟，不斷向社會各層面的經(jīng)濟管理活動遷移，也將為非稅收入的征繳提供新的發(fā)展契機，借助區(qū)塊鏈發(fā)票特征，從而降低非稅收入流失風(fēng)險，為完善我國非稅收入風(fēng)險管理機制提供了切入點。

值得注意的是，近些年來上海、貴州、湖南等多地政府積極加快非稅收入票據(jù)電子化改革，規(guī)定了各項收費票據(jù)的統(tǒng)一電子格式，為中央進行非稅收入票據(jù)電子化改革提供了成功經(jīng)驗。以遼寧省為例，2019年以來先后制發(fā)了《遼寧省非稅收入收繳電子化管理實施方案》《遼寧省省級非稅收入電子繳庫管理暫行辦法》和《遼寧省非稅收入收繳電子化管理暫行辦法》等一系列規(guī)范性文件。2020年底，全面完成了非稅收入票據(jù)電子化改革，實現(xiàn)了財政票據(jù)完全電子化，不再使用紙質(zhì)票據(jù)。遼寧省高校系統(tǒng)率先參與改革，所有財政收款比如學(xué)費、住宿費、考試費、咨詢費、課題費、其他代收款等都采用電子票據(jù)形式。

2021年9月財政部印發(fā)《關(guān)于開展電子非稅收入一般繳款書試點的通知》，要求以電子繳款書代替紙質(zhì)繳款書，實現(xiàn)“電子開票、自動核銷、全程跟蹤、源頭控制”。自實施非稅收入收繳電子化以來，各省財政系統(tǒng)優(yōu)化完善收繳機制，不斷提高服務(wù)能力，持續(xù)增強管理效能，著力構(gòu)建了更加安全、高效、便民的現(xiàn)代化非稅收入電子化收繳體系。尤其是隨著兩辦《關(guān)于進一步深化稅收征管改革意見》出臺，基于“精誠共治”要求，各試點省財政和稅務(wù)部門加大了聯(lián)動協(xié)調(diào)，加強了非稅收入信息共享，市縣財稅部門基本上實現(xiàn)了當日非稅收入信息共享，并將信息共享延伸至市縣，擴大共享受益范圍。

(四)非稅收入征管職責一體化

由于非稅收入項目的復(fù)雜性，非稅收入的征管職責往往分散于多個部門。多元化的非稅收入征管主體分散了財政管理權(quán)力，造成非稅收入的收費項目多、收費環(huán)節(jié)多等問題，不利于非稅收入管理的規(guī)范化、法制化。為了解決上述問題，統(tǒng)一非稅收入征繳管理，各地政府設(shè)置了專門的非稅收入征管機構(gòu)。湖南、河南、河北、海南、四川、安徽多地在進行非稅收入改革的過程中設(shè)立了非稅收入征管機構(gòu)(如湖南省設(shè)立了非稅收入征收管理局，河北省財政廳下設(shè)非稅收入管理局)，以負責非稅收入的征管，預(yù)算的編制與執(zhí)行，決算的審核與編制，以及執(zhí)行情況的監(jiān)督和稽查等具體工作，為日后非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門奠定了基礎(chǔ)。

現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟學(xué)理論都主張對一種經(jīng)濟活動要由多個政府部門進行管理，認為這種管理模式有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。在非稅收入征管職責劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門之前，很多非稅收入是各部門自收、自支，這不符合公共資金多部門共管、相互監(jiān)督的原則。如果讓非稅收入的使用者自己征收，沒有一定的外部監(jiān)督和相互制約，那么很容易出現(xiàn)多征或漏征的狀況。本著這個原則，非稅收入應(yīng)盡可能地實行“稅務(wù)收、財政管、部門支、審計查”的多部門共管模式：由稅務(wù)部門征收非稅收入，并納入財政預(yù)算管理，再由相關(guān)部門或單位將這筆收入支付給用款單位或個人，整個非稅收入的“收、支、管”全過程都要接受審計的監(jiān)督。從這個意義上來說，稅務(wù)征收有利于保障非稅收入的安全性。

非稅收入由稅務(wù)部門征管是我國財政收入進一步法制化的體現(xiàn)。自2018年以來，我國推進非稅收入管理職責逐步向稅務(wù)部門劃轉(zhuǎn)。截至目前，共分五批劃轉(zhuǎn)了22個中央項目，40個省級項目。加上此前稅務(wù)部門已經(jīng)征收的教育費附加等5項全國統(tǒng)一的中央非稅項目，以及部分省征收的10項中央項目，目前稅務(wù)部門征收的非稅收入項目一共有77項，收入規(guī)模2021年超過9萬億元，占我國全部非稅收入的七成以上，剩下的為不適宜劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收的項目。目前，我國政府收入的85%以上(稅費收入)都由稅務(wù)征收。

稅務(wù)部門征管非稅收入的優(yōu)勢在于：一方面，有利于構(gòu)建優(yōu)化統(tǒng)一高效的非稅收入征管體系。稅務(wù)部門擁有包括稅(費)源分析、評估和稽查等專業(yè)的征收執(zhí)法隊伍，有豐富的征管經(jīng)驗與專業(yè)知識以及先進的征管手段，金稅工程四期即將上線，稅務(wù)與市監(jiān)、公安、海關(guān)和社保等部門已經(jīng)聯(lián)網(wǎng)，能夠通過金稅工程等大數(shù)據(jù)、云計算技術(shù)實現(xiàn)精準管控，加強非稅收入資金的監(jiān)管力度，實現(xiàn)應(yīng)收盡收。另一方面，“十三五”以來，稅務(wù)部門落實稅收法定原則要求，稅收法制化工作成效顯著。稅收法定原則的內(nèi)涵主要包括稅收要素法定、稅收要素確定和征稅程序法定三方面，這也是落實政府非稅收入法定原則的內(nèi)在要求和價值追求，有利于加快非稅收入法制化進程。此外，稅務(wù)部門與繳費單位常年打交道，在征稅的過程中對這些單位的基本情況早已了如指掌，稅務(wù)部門征管非稅收入有利于緩解事權(quán)、財權(quán)不匹配帶來的地方政府治理能力下降問題，能夠更加全面地監(jiān)控非稅收入資金，充分發(fā)揮宏觀調(diào)控職能，提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

三、非稅收入管理法制化的實踐啟示

(一)提升立法層級，推進非稅收入管理法定化

長期以來，我國非稅收入管理業(yè)務(wù)缺乏統(tǒng)一、完整、權(quán)威的法律法規(guī)支撐。當前非稅收入管理的主要依據(jù)是財政部印發(fā)的規(guī)范性文件《政府非稅收入管理辦法》(財稅〔2016〕33號)以及地方人大和地方政府出臺的有關(guān)規(guī)定，立法層級偏低，且缺乏系統(tǒng)性。從財政部官網(wǎng)公開的“全國政府性基金和行政事業(yè)性收費目錄清單”中可知，截至2022年8月我國在征的20項政府性基金中，僅有7項有人大立法的法律依據(jù)；中央立項的行政事業(yè)性收費50項，僅有27項有人大立法的法律依據(jù)；地方行政事業(yè)性收費342項，由省級政府及財政部門審定。目前，我國非稅收入項目繁多且費制復(fù)雜，各地征收模式存在差異，不同類別非稅收入的法律規(guī)定互不配套，甚至存在矛盾，政府性基金法律規(guī)定缺乏可操作性，造成事實上的無法可依。以上非稅收入管理中產(chǎn)生的一系列治理難題，亟待立法層面上的積極回應(yīng)。

將非稅收入納入法治軌道、加快非稅收入的立法進程是建設(shè)法治中國的重要內(nèi)容。2021年兩辦《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》明確“加強非稅收入管理法制化建設(shè)”的要求，為下一階段非稅收入管理法制化建設(shè)工作指明了方向。全面推進非稅收入管理法制化，首先要健全目前非稅收入管理法律體系框架，明確規(guī)定征收對象、征收標準、征收時間、征收條件，逐步構(gòu)建一個整體的法律框架。關(guān)于非稅收入管理立法，有學(xué)者建議由全國人民代表大會及其常委會制定政府非稅收入管理法，認為制定最高層級的非稅收入管理法律必定能夠?qū)Ω黝愋姓ㄒ?guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)起到良好的引導(dǎo)，有效解決非稅收入管理中的堵點、難點問題。然而，一部法律的立法過程往往需要充足的實踐經(jīng)驗作支撐，因此政府部門在實踐中往往傾向于制定非稅收入管理辦法一類的部門規(guī)章。并且非稅收入管理立法尚未提上本屆全國人大的立法規(guī)劃日程，若要在短時間內(nèi)倉促出臺非稅收入管理的法律，有可能會影響征管效率，造成意料不到的負作用。

結(jié)合現(xiàn)有實踐經(jīng)驗，綜合考慮到制定法律的復(fù)雜性和非稅收入管理法制化的緊迫性，目前理論界和實務(wù)界普遍認同的相對合理的非稅收入管理法定化路徑，應(yīng)該是由國務(wù)院先行制定非稅收入管理的行政法規(guī)，統(tǒng)籌解決當前所面臨的征管職責劃分以及多部門協(xié)同配合的問題。在國務(wù)院行政法規(guī)的統(tǒng)領(lǐng)之下，財政部、國家稅務(wù)總局等部委在各自職權(quán)范圍內(nèi)以部門規(guī)章的形式明確有關(guān)事項，各地方人大和政府結(jié)合當?shù)貙嶋H問題和經(jīng)驗，制定相應(yīng)的地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，初步形成非稅收入管理法律體系，在運行過程中不斷總結(jié)經(jīng)驗，在相對成熟時制定一部《非稅收入管理法》，通過制定這樣一部高位階法律，不僅對非稅收入管理的實體性和程序性做出明確規(guī)定，還從經(jīng)濟性質(zhì)角度完善非稅收入總量控制機制，實現(xiàn)非稅收入“法定”的最終目標。

(二)強化頂層設(shè)計，推進非稅收入征管規(guī)范化

稅收收入和非稅收入是各國政府收入的兩種主要形式，非稅收入作為稅收收入的必要補充，在國家財政和發(fā)展社會公益事業(yè)中具有重要作用。雖然非稅收入在征收依據(jù)和收入用途等方面的專用性、補償性、公益性和服務(wù)性的特征與稅收收入不同，但由稅務(wù)部門征收非稅收入有助于促進全國非稅收入征管一體化、規(guī)范化，提高非稅收入征管效率，保障非稅收入安全。

推進非稅收入征管規(guī)范化，關(guān)鍵在于頂層設(shè)計。在非稅收入征管方面可以借鑒稅收征管的成功經(jīng)驗，一方面要充分發(fā)揮稅務(wù)部門的固有優(yōu)勢，同時，也要從非稅收入自身的特點出發(fā)，總結(jié)地方非稅管理經(jīng)驗，“因費制宜”實施管理。推進非稅收入征管規(guī)范化，首先要解決系統(tǒng)性的制度缺位問題，要加快推進非稅收入征管流程、征管規(guī)范的頂層設(shè)計，推動非稅收入征管流程的一體化。在非稅收入規(guī)范制定的過程中，可以按照因費制宜、分類推進的原則，及時梳理和總結(jié)非稅劃轉(zhuǎn)項目征管經(jīng)驗，分類制定非稅收入征管流程和操作指引。其次，要在非稅收入征管中引入全面風(fēng)險管理理念，借鑒稅收風(fēng)險管理的經(jīng)驗，完善非稅收入風(fēng)險分析模型和風(fēng)險指標體系，建立健全風(fēng)險識別、風(fēng)險推送、風(fēng)險應(yīng)對的閉環(huán)管理機制，切實提高非稅收入征管風(fēng)險管理能力和水平。第三，非稅收入征管機構(gòu)設(shè)置方面，宜在省、市、縣三級稅務(wù)局單獨設(shè)置非稅收入管理部門，以便各級稅務(wù)部門在實際工作中因地制宜、精準施策。在征管一線不宜單獨設(shè)置全職能的專業(yè)化非稅收入征管分局或稅務(wù)所，否則可能人為割裂“稅”與“費”在日常征管和繳費服務(wù)上的聯(lián)系。日常管理應(yīng)按照稅費協(xié)同的理念，實行稅源費源“一戶式”管理，即稅費一單填報、一窗辦理，信息按戶歸集、協(xié)同使用，這樣才能真正發(fā)揮稅務(wù)部門統(tǒng)征稅費的優(yōu)勢，節(jié)約征管資源，提高征管效率。

(三)促進協(xié)同共治，推進非稅收入治理智能化

2022年非稅收入劃轉(zhuǎn)改革將基本完成，稅務(wù)部門將在全國統(tǒng)一征收27項中央非稅收入項目，部分地區(qū)征收40個省級項目，收入規(guī)模近9萬億元，稅務(wù)部門稅費皆重、協(xié)同發(fā)展的征管格局逐漸形成。非稅收入征收過程涉及各職能管理部門、各執(zhí)收執(zhí)罰單位、代收銀行等，與各機構(gòu)協(xié)同共治是非稅收入治理的必然趨勢和現(xiàn)實需要。要積極推進部門間在制度機制、流程規(guī)范、信息系統(tǒng)、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等方面的銜接融合、互聯(lián)互通，實現(xiàn)非稅收入數(shù)據(jù)集成共享、部門聯(lián)動配合、稅費協(xié)同共治，持續(xù)提升部門協(xié)同治理能力和水平。

目前，各地在非稅收入收繳管理電子化方面進行了許多有益的探索，形成了寶貴的經(jīng)驗。但非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)機關(guān)征收之后，非稅收入管理應(yīng)當和稅務(wù)管理同樣以智能化、智慧化為目標，利用稅務(wù)系統(tǒng)現(xiàn)有信息系統(tǒng)架構(gòu)和資源，按照稅費協(xié)同的理念，積極推進稅費智慧體系建設(shè)。首先，要推進非稅收入大數(shù)據(jù)與稅收大數(shù)據(jù)的資源集成，建立稅費通用的大數(shù)據(jù)采集、處理、更新、應(yīng)用、交換的制度、規(guī)范和方法，為非稅收入管理智能化奠定基礎(chǔ)。其次，要加強數(shù)據(jù)共治，完善非稅收入數(shù)據(jù)交換機制，擴展數(shù)據(jù)共享交換的深度和廣度，拓展與其他相關(guān)部門業(yè)務(wù)協(xié)同范圍，探索構(gòu)建開放、互信、安全的協(xié)同共治體系。

稅收現(xiàn)代化，關(guān)鍵在人才。國家治理能力現(xiàn)代化視域下的非稅收入管理法制化關(guān)鍵在于高素質(zhì)專業(yè)化非稅人才培養(yǎng)。非稅收入征管業(yè)務(wù)新、政策規(guī)定雜、協(xié)調(diào)事項多、工作強度大，各級稅務(wù)機關(guān)有必要調(diào)整人員編制，優(yōu)化人才培養(yǎng)，將更多政治素質(zhì)高、法治意識強、業(yè)務(wù)能力優(yōu)的年輕干部充實到非稅收入管理部門，以更好地適應(yīng)稅費皆重的工作要求，高質(zhì)量推進稅費治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

注釋

① 2006年，財政部、發(fā)改委公布了《2006年全國性及中央部門和單位行政事業(yè)性收費項目目錄》，資料顯示：58類314種收費中，有法律依據(jù)的不過60種。另有數(shù)據(jù)顯示，截至2007年7月，全國涉及行政收費法律文件總共約7600件，其中7100多件都是被俗稱為“紅頭文件”的部門和地方規(guī)范性文件.