薛 松，高 星，陳 旭

（1.河海大學(xué) 商學(xué)院，江蘇 南京 211100，E-mail：gx724a@163.com；2.河海大學(xué) 項目管理研究所，江蘇 南京 211100）

PPP（Public-Private-Partnership）模式是指政府公共部門與私營部門通過達(dá)成特許權(quán)協(xié)議，形成合作伙伴關(guān)系，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。作為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域一項重要的投融資政策，PPP在穩(wěn)增長、補(bǔ)短板、惠民生等方面起到了重要作用。自2014 年以來，在國家的大力支持下，PPP 模式迎來了規(guī)范化發(fā)展契機(jī)。截至2021 年底，全國政府和社會資本合作綜合信息平臺管理庫收錄PPP項目10273 個，投資額達(dá)到16.25 萬億元[1]，為我國基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)展提供了巨大助力。作為一項政策創(chuàng)新的PPP 政策在全國范圍內(nèi)迅速擴(kuò)散，但各地跟進(jìn)進(jìn)度卻不一致。因此，PPP 政策擴(kuò)散影響因素的探討已成為一個不容忽視的重要議題。

政策擴(kuò)散是指政府的某項政策通過某種方式傳遞到其他政府，被采納或推行的這項政策對于新政策主體來說是“新” 的，無論這項政策是否在其他時間、地點被采納過[2]。有關(guān)政策擴(kuò)散的研究成果十分豐碩，且主要集中在擴(kuò)散機(jī)制、影響因素兩方面。在擴(kuò)散機(jī)制方面，既有研究已提出多種擴(kuò)散機(jī)制術(shù)語，其中學(xué)習(xí)機(jī)制[2]、競爭機(jī)制[3，4]、壓力機(jī)制[5]及強(qiáng)制機(jī)制[6]是最主要的政策擴(kuò)散機(jī)制。學(xué)者們多采用事件史分析法對政策擴(kuò)散影響因素進(jìn)行實證分析，如對行政許可中心[7]、政府?dāng)?shù)據(jù)開放[8]、科技創(chuàng)新券[9]、創(chuàng)業(yè)投資政府引導(dǎo)基金[10]等政策擴(kuò)散的特征、影響因素及作用機(jī)理進(jìn)行探索。對于PPP政策擴(kuò)散的探討不多，在為數(shù)不多的研究中，秦士坤等[11]認(rèn)為我國PPP 政策擴(kuò)散具有“R” 型的非漸進(jìn)性空間特征，并同時受到內(nèi)、外部因素的影響，其中內(nèi)部的地方政府債務(wù)壓力和外部的相鄰地方政府間的模仿與競爭是影響PPP政策擴(kuò)散的重要因素。姜影等[12]從時間、空間、方向3 個維度對PPP政策擴(kuò)散機(jī)制進(jìn)行探索，發(fā)現(xiàn)我國PPP 政策在時間上已進(jìn)入 “S” 型曲線的中段，即快速擴(kuò)散期；在空間上具有近鄰效應(yīng)、呈輻射性擴(kuò)散；在方向上存在兩種擴(kuò)散路徑：層級擴(kuò)散和平行擴(kuò)散。

綜上所述，學(xué)者們關(guān)于政策擴(kuò)散及PPP 政策擴(kuò)散已經(jīng)取得了一定的研究成果，但鮮有學(xué)者采用整合性框架來分析PPP 政策擴(kuò)散的影響因素，系統(tǒng)性和全面性不足?；诖?，本文以2014～2021 年間中國省級政府出臺的PPP 政策為樣本，利用事件史分析法對PPP 政策擴(kuò)散影響因素進(jìn)行實證研究，以期豐富PPP 政策的研究視角，深化對我國PPP 發(fā)展的理解和認(rèn)識。

1 分析框架與研究假設(shè)

為了探尋政策擴(kuò)散的影響因素，學(xué)者們多從社會、經(jīng)濟(jì)、文化等方面對其進(jìn)行考察[13]，已形成了相對完善的分析框架與研究范式，Wejnert[14]將學(xué)者們歸納出來的影響因素整合梳理成三類：政策主體，即政策主體特征，如地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財政、人口等；政策客體，即政策作用對象，如作用對象的數(shù)量等；政策環(huán)境，即政策所處環(huán)境，如政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境等，由此可以看出Wejnert 的分析框架幾乎考慮到了所有影響因素，他認(rèn)為政策擴(kuò)散是政策主體、政策客體及政策環(huán)境相互連通和作用的結(jié)果，相較于從內(nèi)、外部兩個角度分析影響因素，這種分析框架更加全面和完善。因此，本文借鑒Wejnert[14]的分析框架，從政策主體、政策客體及政策環(huán)境3個維度對我國PPP 政策擴(kuò)散影響因素進(jìn)行研究。

1.1 政策主體因素

資源松弛理論認(rèn)為，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是地方政府探索和嘗試政策創(chuàng)新的關(guān)鍵影響因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)往往政策創(chuàng)新活動也更加活躍。政府在進(jìn)行政策創(chuàng)新需要花費大量的人力、物力及財力，同時可能伴隨著一定的風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)更有意愿和能力去采納政策創(chuàng)新[15]。地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，則該地區(qū)的社會資本、企業(yè)、組織等社會力量的發(fā)展水平也相對較高，為地方政府推廣PPP 項目提供了前提條件。

地方政府財政能力直接影響到一個地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)供給問題，PPP 作為能夠解決該問題的有效模式，地方政府財政能力的強(qiáng)弱也會影響到政府PPP 政策的采納情況。地方政府財政能力對PPP 政策采納的影響主要體現(xiàn)在以下兩方面：一是當(dāng)?shù)胤秸斦芰Ρ∪鯐r，為滿足基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求，政府會更加傾向采取PPP 模式來減輕自身財政壓力；二是當(dāng)政府資金短缺時，PPP 模式是能夠有效解決公共服務(wù)和服務(wù)供給不足問題的重要推動力。因此，地方政府財政能力越弱，越能激發(fā)政府推廣PPP 模式的活力。

組織創(chuàng)新理論認(rèn)為，地區(qū)的人口數(shù)量會影響到該地區(qū)的政策創(chuàng)新。一方面，地區(qū)的人口多意味著該地區(qū)擁有豐裕的資源和更多的專業(yè)技能，政府更有能力和資本去采納政策創(chuàng)新；另一方面，地區(qū)的人口數(shù)量越大，周圍的環(huán)境越復(fù)雜，需求也會更加多樣化，政府會更偏好通過政策創(chuàng)新來實現(xiàn)治理穩(wěn)定的目的[16]。

基于以上分析，提出如下假設(shè)：

H1：地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，省級政府越有可能采納PPP 政策；

H2：省級政府財政能力越弱，越有可能采納PPP 政策；

H3：地區(qū)人口規(guī)模越大，省級政府越有可能采納PPP 政策。

1.2 政策客體因素

政策的采納和執(zhí)行必定有其所涉及到的對象群體。在PPP 模式中，政府通過招標(biāo)的方式讓私營部門參與項目當(dāng)中，雙方各司其職，私營部門負(fù)責(zé)項目全過程的建設(shè)管理工作，政府承擔(dān)著監(jiān)督者的角色，雙方合作的目的是為了提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。因此，具備足夠投融資、運營管理能力的私營部門是政府開展實施PPP 項目的基本條件。

基于以上分析，提出如下假設(shè)：

H4：私營部門數(shù)量越多，省級政府越有可能采納PPP 政策。

1.3 政策環(huán)境因素

此處只分析政策環(huán)境中的微觀環(huán)境，即體制內(nèi)因素是否會對PPP政策在省級政府之間的擴(kuò)散產(chǎn)生影響。學(xué)習(xí)機(jī)制、競爭機(jī)制、壓力機(jī)制及強(qiáng)制機(jī)制常被認(rèn)為是政策擴(kuò)散的關(guān)鍵影響因素[17]。

學(xué)習(xí)機(jī)制是應(yīng)用最為廣泛的政策創(chuàng)新擴(kuò)散機(jī)制[18]。通常來講，全國范圍內(nèi)的各省份在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中會遇到一些共性問題，為了解決這類問題，地方政府會主動學(xué)習(xí)其他政府的政策經(jīng)驗。另外，任何政策的制定和實施都伴隨著一定的風(fēng)險，學(xué)習(xí)其他地方政府相關(guān)經(jīng)驗?zāi)軌蚪档惋L(fēng)險、提高效率，從而促進(jìn)政策的最優(yōu)推行。

地理區(qū)位的相鄰性對地方政府的政策決定產(chǎn)生影響，從而形成競爭機(jī)制。一方面，地方政府間在政治、經(jīng)濟(jì)等方面存在競爭關(guān)系，為搶奪資源而展開競爭行為，在政策方面作出適應(yīng)性調(diào)整[19]，促進(jìn)競爭型的政策創(chuàng)新擴(kuò)散開展；另一方面，相鄰地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等情況呈現(xiàn)較多相似性，地方政府為了解決問題會去參考鄰近政府的相關(guān)政策出臺情況。

壓力機(jī)制是指在媒體報道、輿論事件、公民熱議等壓力下，地方政府制定和實施政策的行為，外界施加的壓力越大，越能推動地方政府開展政策學(xué)習(xí)和模仿行為[20]。

強(qiáng)制機(jī)制是一種自上而下的政策擴(kuò)散模式。對于地方政府而言，中央政府具有絕對的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)地位，中央政府的強(qiáng)制指令、政策信號、權(quán)威動員等會迫使地方政府采納政策創(chuàng)新。

基于以上分析，提出如下假設(shè)：

H5：已出臺PPP 政策的省份越多，省級政府越有可能采納PPP 政策；

H6：已出臺PPP 政策的鄰近省份越多，省級政府越有可能采納PPP 政策；

H7：媒體報道數(shù)量越多，省級政府越有可能采納PPP 政策；

H8：中央政府頒布PPP 政策之后，省級政府越有可能采納PPP 政策。

2 研究設(shè)計與變量測量

2.1 研究設(shè)計

事件史分析（EHA），又叫做失效分析、生存分析，旨在研究特定事件在一段時間內(nèi)發(fā)生的原因，目前已成為研究政策創(chuàng)新擴(kuò)散的一種主流方法。該方法根據(jù)前一期的變量數(shù)據(jù)來對本期事件發(fā)生的可能性進(jìn)行預(yù)測，可以識別出事件的影響因素，同時可以解決數(shù)據(jù)處理過程中的刪失問題[21]。因此，本文采用事件史分析法來研究PPP 政策擴(kuò)散的影響因素。相關(guān)變量數(shù)據(jù)的處理與分析均采用STATA 15.1 軟件。

2.2 樣本選擇

從2014 年中央政府最早正式推行PPP 模式開始，本文所選擇的時間跨度為2014～2021 年共8 年。選取除香港、澳門、臺灣以外的31 個省、直轄市及自治區(qū)作為研究對象，主要有以下幾個原因：一是本文研究的時間跨度較大，地級市的樣本數(shù)量龐大，不便采集和分析，相比之下省級樣本數(shù)量適中，在滿足統(tǒng)計分析要求的同時，數(shù)據(jù)的搜集和分析更加具有可行性；二是省級政府采納政策能夠代表一個地區(qū)的政策創(chuàng)新水平，適合作為研究政策擴(kuò)散的領(lǐng)域；三是香港、澳門、臺灣的相關(guān)數(shù)據(jù)難以獲得，故排除在外，不作分析。

2.3 變量測量

因變量的數(shù)據(jù)從各省份政府網(wǎng)的政策公開版塊搜集所得，自變量數(shù)據(jù)主要來自相應(yīng)年份的《中國統(tǒng)計年鑒》、中國知網(wǎng)及天眼查。由于EHA 對于事件原因的預(yù)測是基于上一期的數(shù)據(jù)，因此本文自變量都取前一年的數(shù)據(jù)。因變量、自變量概況如表1 所示。本文的因變量省級政府PPP 政策采納情況是一個二分變量，這是一個虛擬變量，無法直接觀測，需要用0-1 編碼的方法來表示，即省級政府若在某一年頒布了PPP 政策，則取值為1，未頒布政策取值為0。

表1 變量說明及數(shù)據(jù)來源

3 實證分析與結(jié)果討論

3.1 描述性統(tǒng)計與相關(guān)性分析

變量的描述性統(tǒng)計、相關(guān)性分析結(jié)果分別如表2 和表3 所示。

表2 變量的描述性統(tǒng)計

表3 變量的相關(guān)性分析

從表2 中可以看出，所有變量變化差異都較小。從表3 中可以看出，省級政府財政能力與其PPP 政策的采納均呈負(fù)相關(guān)，在5%的水平條件下顯著；地區(qū)人口規(guī)模、私營部門數(shù)量、學(xué)習(xí)機(jī)制、競爭機(jī)制及強(qiáng)制機(jī)制與省級政府PPP政策的采納均呈正相關(guān)，均在1%的水平條件下顯著。

表3 的結(jié)果對假設(shè)2、3、4、5、6、8 進(jìn)行了初步驗證。另外，從表3 中可以看出，自變量間的相關(guān)性較強(qiáng)，因此需判斷各變量間是否有多重共線性問題。本文采用方差膨脹因子（VIF）來檢驗變量間是否存在多重共線性，檢驗結(jié)果顯示變量的方差膨脹因子最大值為8.23，小于警戒值10[22]，由此可以判定各變量之間沒有明顯的多重線性關(guān)系。

3.2 二元logit 回歸分析

二元logit 回歸分析結(jié)果如表4 所示。模型1、2、3 分別是將政策主體因素、政策客體因素及政策環(huán)境因素逐步納入回歸模型的分析結(jié)果，模型4、5、6 是從政策主體因素、政策客體因素及政策環(huán)境因素三類自變量中選擇兩類納入回歸模型的分析結(jié)果，模型7 是將三類自變量全部納入回歸模型的分析結(jié)果。表4 指出了每個模型中的每個變量的回歸系數(shù)和標(biāo)準(zhǔn)誤?；貧w系數(shù)是表示自變量對因變量影響大小的一種參數(shù)，回歸系數(shù)越大，表示自變量對因變量的影響越大，正回歸系數(shù)表示自變量越大，因變量越大；負(fù)回歸系數(shù)表示自變量越大，因變量越小。另外，表4 還呈現(xiàn)了能夠體現(xiàn)模型擬合優(yōu)度、增強(qiáng)模型合理性的一些指標(biāo)，如Wald chi2、Wald chi2 及Pseudo R2。

表4 二元logit 回歸分析

（1）政策主體因素中，人均GDP 與省級政府采納PPP 政策在僅有政策主體因素、加入政策客體因素及同時囊括政策主體、政策客體、政策環(huán)境三方面因素時存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系（模型1、7 在10%水平條件下顯著；模型4 在5%水平條件下顯著），但表3 中人均GDP 與省級政府采納PPP 政策并不存在顯著的相關(guān)性，因此假設(shè)1 未通過檢驗；省級政府財政能力與其采納PPP政策在僅有政策主體因素、加入政策客體因素及加入政策環(huán)境因素時存在顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系（模型1 在5%水平條件下顯著；模型4、5 在10%水平條件下顯著），表3 中也顯示財政能力與政府采納PPP政策存在顯著的負(fù)相關(guān)性，因此假設(shè)2 通過檢驗，即省級政府財政能力越弱，越可能采納PPP 政策；人口規(guī)模與省級政府采納PPP政策僅在同時含有政策主體和政策環(huán)境因素時才呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系（模型5 在10%水平條件下顯著），表3 中也顯示人口規(guī)模與省級政府采納PPP 政策存在顯著的正相關(guān)性，因此假設(shè)3 通過檢驗，即人口規(guī)模越大，省級政府越有可能采納PPP 政策，但過程中深受環(huán)境影響。

（2）政策客體因素中，私營部門數(shù)量與省級政府采納PPP 政策在僅有政策客體因素、加入政策主體因素、加入政策環(huán)境因素，以及同時囊括政策主體、政策客體、政策環(huán)境三方面因素時都存在顯著的正相關(guān)關(guān)系（模型2、6 在1%水平條件下顯著；模型4 在10%水平條件下顯著；模型7 在5%水平條件下顯著），并且表3 中私營部門數(shù)量與省級政府采納PPP 政策也存在顯著的正相關(guān)性，因此假設(shè)4 通過檢驗，即私營部門數(shù)量越多，省級政府越有可能采納PPP 政策。

（3）政策環(huán)境因素中，學(xué)習(xí)機(jī)制與省級政府采納PPP政策在僅有政策環(huán)境因素、加入政策主體、加入政策客體及同時存在三方面因素時呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系（模型3、5、6、7 在1%水平條件下顯著）。表3 中學(xué)習(xí)機(jī)制與省級政府采納PPP 政策也存在顯著的正相關(guān)性，因此假設(shè)5 通過檢驗，即已實施PPP 政策的省份越多，省級政府越有可能采納PPP 政策；競爭機(jī)制與省級政府采納PPP 政策在同時含有政策環(huán)境因素和政策主體因素、政策環(huán)境因素和政策客體因素及同時存在三方面因素時呈現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系（模型5、6、7 在10%水平條件下顯著）。但表3 中競爭機(jī)制與省級政府采納PPP 政策存在顯著的正相關(guān)性，因此假設(shè)6 未通過檢驗，鄰近省份PPP 政策的采納對省級政府的政策決策會產(chǎn)生影響，但起的是阻滯作用還是推動作用需視情況而定；壓力機(jī)制與省級政府采納PPP 政策在所有模型中均無顯著影響關(guān)系，并且在表3 中，兩者的相關(guān)性也不顯著，因此假設(shè)7 未通過檢驗；強(qiáng)制機(jī)制與省級政府采納PPP政策僅在同時存在政策主體因素和政策環(huán)境因素時才呈現(xiàn)出顯著的正相關(guān)關(guān)系（模型5 在10%水平條件下顯著），表3中強(qiáng)制機(jī)制與省級政府采納PPP政策也存在顯著的正相關(guān)性，因此假設(shè)8 通過檢驗，即中央政府頒布的PPP政策越多，省級政府越有可能采納PPP政策。

3.3 穩(wěn)健性檢驗

本文主要從兩個方面對前述結(jié)果的穩(wěn)健性進(jìn)行檢驗：一是對同期的各自變量地區(qū)人均GDP、財政能力、人口規(guī)模、私營部門數(shù)量、學(xué)習(xí)機(jī)制、競爭機(jī)制、壓力機(jī)制及強(qiáng)制機(jī)制進(jìn)行回歸分析，前述分析結(jié)果依然成立；二是試圖增加其他自變量，例如對各省份的創(chuàng)新水平進(jìn)行回歸分析，前述分析結(jié)果依然成立。

3.4 結(jié)果討論

政策主體因素中，省級政府財政能力對其采納PPP 政策產(chǎn)生了顯著的負(fù)面影響。在不考慮其他因素影響的情況下，省級政府的財政能力薄弱，會使其更積極、更主動地將PPP 模式運用到基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域中，從而擴(kuò)大PPP 規(guī)模，促進(jìn)PPP發(fā)展。環(huán)境的不同會導(dǎo)致公眾的需求有所變化，因此只有在地區(qū)人口規(guī)模與政策環(huán)境共同作用的情況下，才能促進(jìn)省級政府采納PPP 政策。

政策客體因素中，私營部門數(shù)量對省級政府采納PPP 政策產(chǎn)生了顯著的正面影響。私營部門是政府的合作對象，私營部門數(shù)量越龐大，表示政府可選擇的機(jī)會越多，政府更有可能招標(biāo)得到業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、符合項目要求的優(yōu)質(zhì)合作伙伴。因此，私營部門數(shù)量越多，省級政府會更偏好采取PPP 模式來為社會提供高效高質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

政策環(huán)境因素中，學(xué)習(xí)機(jī)制及強(qiáng)制機(jī)制對省級政府采納PPP 政策產(chǎn)生了顯著的正面影響。橫向的學(xué)習(xí)機(jī)制和縱向的強(qiáng)制機(jī)制是推動省級政府PPP擴(kuò)散的源動力。在中央政府出臺相關(guān)政策后，省級政府PPP 政策擴(kuò)散的速度會明顯提升。全國范圍內(nèi)的學(xué)習(xí)效應(yīng)也會對省級政府政策創(chuàng)新產(chǎn)生正向作用。

另外，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、競爭機(jī)制、壓力機(jī)制對省級政府采納PPP 政策沒有通過檢驗，這與學(xué)者們的研究結(jié)果有所相悖，可能是因為：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)相對比較完善，對于PPP 的需求不強(qiáng)；結(jié)合鄰省的PPP 推廣情況，各省根據(jù)自己實際情況來決定是否采納PPP 政策，而不會盲目攀比競爭；目前PPP 發(fā)展已經(jīng)比較成熟，大眾熟識度及政府推廣度較高，相關(guān)媒體報道對于政府決策影響不大。

4 結(jié)語

本文基于政策擴(kuò)散理論，通過收集2014～2021年中國31 個省、直轄市及自治區(qū)的面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建了由政策主體、政策客體及政策環(huán)境組成的影響因素模型，利用事件史分析法對省級政府PPP 政策擴(kuò)散的影響因素進(jìn)行了分析。實證結(jié)果顯示，政策主體因素、政策客體因素及政策環(huán)境因素都會影響到省級政府PPP 政策擴(kuò)散。政策主體因素中，政府財政能力、地區(qū)人口規(guī)模是影響省級政府PPP 政策擴(kuò)散的重要因素；政策客體因素中，私營部門數(shù)量與省級政府PPP 政策的采納呈正相關(guān)關(guān)系；政策環(huán)境因素中，全國范圍內(nèi)其他省份的PPP 政策采納及中央政策的垂直效應(yīng)對省份政府PPP政策的采納均有顯著的正向影響。

本文的研究對于理解和認(rèn)識PPP政策在省級政府間如何擴(kuò)散，受到哪些因素影響，以及提倡和推廣一些優(yōu)秀政策創(chuàng)新有一定的參考價值。然而，本文也存在一些不足之處：一是研究假設(shè)的全面性有待加強(qiáng)，未來還需進(jìn)一步探索；二是采用二分變量來表示政府是否采納政策，未來將采用更加細(xì)化的劃分方式來探尋PPP 政策擴(kuò)散影響機(jī)制；三是省級政府的政策受中央政府的影響程度深，未來將以地級市為劃分尺度，展現(xiàn)PPP 政策在地級市層面的擴(kuò)散機(jī)制。