余 暉 黃 怡

(1.華南師范大學(xué) 教育科學(xué)學(xué)院，廣東 廣州510631；2.東莞市松山湖第一小學(xué)，廣東 東莞 523000)

一、問題提出

自1955年教育部發(fā)布《關(guān)于減輕中、小學(xué)校學(xué)生過重負擔(dān)的指示》以來，國家頒布了一系列義務(wù)教育減負政策，力求有效緩解中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)。2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于進一步減輕義務(wù)教育階段學(xué)生作業(yè)負擔(dān)和校外培訓(xùn)負擔(dān)的意見》(以下簡稱“雙減”政策)，從壓減作業(yè)總量和時長、提升課后服務(wù)水平、規(guī)范校外培訓(xùn)行為等方面入手減輕學(xué)生課業(yè)負擔(dān)。盡管數(shù)十年來減負政策不斷頒布，但學(xué)生過重的課業(yè)負擔(dān)狀況依然存在。已有研究顯示，學(xué)生過重的課業(yè)負擔(dān)問題依舊嚴峻，存在“校內(nèi)減負，校外增負”現(xiàn)象。[1]學(xué)者們通過“自上而下”“自下而上”及整合型研究路徑對公共政策執(zhí)行偏差問題進行了考察[2][3][4]，從減負政策本身、政策執(zhí)行主體、政策監(jiān)督機制等方面進行了歸因分析[5][6]，并提出了提高減負政策質(zhì)量、提高政策執(zhí)行主體理論素養(yǎng)、加強減負政策的監(jiān)督管理等對策建議[7][8]。然而現(xiàn)有關(guān)于義務(wù)教育減負政策的研究中也存在一定不足：一是針對減負政策執(zhí)行偏差的純理論研究與實證研究偏多，而理論導(dǎo)向的經(jīng)驗研究偏少。二是已有的調(diào)查研究多針對大中型城市而極少下沉至縣域?qū)用鎇9]，縣域減負政策的執(zhí)行偏差問題長期未受到系統(tǒng)性關(guān)注。我國基礎(chǔ)教育管理體制的一大重要特點是“以縣為主”，區(qū)縣是國家的核心基層管理單位，在這一層級的減負政策執(zhí)行狀況同樣值得關(guān)注。三是已有研究較少圍繞利益訴求、利益關(guān)系、利益沖突和利益博弈等要素系統(tǒng)考察利益相關(guān)者在減負政策執(zhí)行中所扮演的角色。本研究即通過上述四步驟逐層剖析減負政策執(zhí)行狀況，厘清政策執(zhí)行偏差的成因及其關(guān)鍵影響因素，并順著協(xié)調(diào)利益相關(guān)者博弈的思路提出推動政策有效執(zhí)行的對策。

二、分析框架：利益相關(guān)者視域下的政策執(zhí)行偏差形成機理

(一)理論基礎(chǔ)

利益相關(guān)者理論(Stakeholder Theory)于20世紀60年代由斯坦福大學(xué)研究者提出。[10]1984年美國學(xué)者弗里曼(Freeman)的《戰(zhàn)略管理：一個利益相關(guān)者方法》一書出版之后，“利益相關(guān)者”的概念已融入管理學(xué)和管理者的思維中。弗里曼將“利益相關(guān)者”劃分為廣義和狹義兩種類型：廣義上的利益相關(guān)者是指能對組織的目的產(chǎn)生影響的團體或個人；狹義上的利益相關(guān)者是指那些企業(yè)為了持續(xù)生存所依賴的個體和團體。[11]對于政策執(zhí)行來說，利益相關(guān)者包括影響該政策執(zhí)行的政府及教育行政部門、政策執(zhí)行客體以及政策執(zhí)行參與者。利益相關(guān)者理論視域下的公共政策分析通常包括四個步驟[12]：第一步，界定利益相關(guān)者的概念。這一步是進行具體問題分析的前提，因此對于利益相關(guān)者的界定必須準確。第二步，明確利益相關(guān)者的利益訴求。利益相關(guān)者間可能存在相同的利益訴求，也會存在利益沖突。第三步，理清利益相關(guān)者的利益關(guān)系。理清利益相關(guān)者間的利益關(guān)系有助于協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的潛在利益沖突。第四步，協(xié)調(diào)利益相關(guān)者的利益訴求。這一步是借助利益相關(guān)者理論分析和解決問題的關(guān)鍵。

(二)理論分析框架

結(jié)合利益相關(guān)者分析的“四步法”，本研究的理論分析框架如下(圖1)：第一步，根據(jù)減負政策所涉及的機構(gòu)和人員，界定該政策的利益相關(guān)者類型；第二步，通過問卷和訪談?wù){(diào)查梳理義務(wù)教育減負政策執(zhí)行現(xiàn)狀，明確減負政策利益相關(guān)者的利益訴求、利益關(guān)系和利益沖突；第三步，在前述分析基礎(chǔ)上理清利益相關(guān)者間的利益博弈策略；第四步，基于協(xié)調(diào)減負政策利益相關(guān)者訴求的視角，探尋治理政策執(zhí)行偏差的有效策略。

圖1 義務(wù)教育減負政策執(zhí)行偏差的理論分析框架圖

本研究將義務(wù)教育減負政策的利益相關(guān)者界定為：影響減負政策執(zhí)行以及受政策執(zhí)行影響的個體或團體。該政策的利益相關(guān)者可歸為以下四類(表1)：中央政府及教育部門(減負政策制定主體)，地方政府及教育部門和學(xué)校(減負政策執(zhí)行主體)，學(xué)生和家長(減負政策執(zhí)行客體)以及校外培訓(xùn)機構(gòu)(減負政策執(zhí)行參與者)。

表1 義務(wù)教育減負政策的利益相關(guān)者分類表

三、研究設(shè)計

本研究以S省Z縣的義務(wù)教育減負政策執(zhí)行為研究對象。S省位于我國中部，GDP總量居于全國中游，Z縣是S省中部的一個縣城?？h域義務(wù)教育減負政策立足于地方經(jīng)濟社會和歷史文化背景，既是根據(jù)縣域差異因地制宜的政策產(chǎn)物，又是國家和省市減負政策的具體實施，兼具代表性和特色性。[13]本研究選取Z縣共計5所小學(xué)的學(xué)生、家長及教師作為調(diào)查問卷和訪談對象，此外，對學(xué)校管理者、教育行政人員和校外培訓(xùn)機構(gòu)人員等利益相關(guān)者進行了訪談。

在資料收集與分析方面，采用混合研究方法中的順序解說型設(shè)計，即利用對利益相關(guān)者的訪談資料對問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)結(jié)果進行解釋。[14]首先，選取部分學(xué)生、家長及教師發(fā)放調(diào)查問卷。其次，通過分析問卷數(shù)據(jù)梳理“雙減”政策執(zhí)行前后學(xué)生課業(yè)量的變化情況、減負政策的執(zhí)行情況以及利益相關(guān)者的利益訴求。再次，對上述六類利益相關(guān)者進行訪談，檢驗量化分析的結(jié)果。最后，根據(jù)量化研究與質(zhì)性研究進行整體分析，梳理義務(wù)教育減負政策的執(zhí)行偏差及其成因。

調(diào)查問卷包含四個維度：被調(diào)查者的個人信息、學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)現(xiàn)狀、義務(wù)教育減負政策的執(zhí)行情況以及利益相關(guān)者的利益訴求。其中，學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)現(xiàn)狀在胡惠閔和陳國明編制的“中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)問卷”[15]的基礎(chǔ)上，從學(xué)習(xí)時間、課業(yè)難度兩方面考察。減負政策的執(zhí)行情況主要根據(jù)2021年頒布的“雙減”政策以及2018年頒布的“減負三十條”這兩大政策的各方面指標進行了綜合設(shè)計。此外，本研究還設(shè)計了時間段對比，即“2021年2月—2021年6月”與“2021年9月—2022年1月”的對比，以揭示“雙減”政策的執(zhí)行效果。綜合以上四大維度，本研究分別設(shè)計了學(xué)生(含四、五、六三個年級)、家長和教師版調(diào)查問卷，學(xué)生問卷采用紙質(zhì)版形式，教師和家長問卷采用電子版形式。訪談提綱按照各利益相關(guān)者的利益訴求、利益關(guān)系和利益博弈三個維度進行設(shè)計，主要圍繞以下兩個問題：一是小學(xué)生減負政策帶來的變化；二是該政策所取得的效果。針對學(xué)生、家長、教師、學(xué)校管理者、教育行政人員和校外培訓(xùn)機構(gòu)人員等六類利益相關(guān)者分別設(shè)計了訪談提綱。

數(shù)據(jù)收集分為以下兩部分：采用不記名方式對Z縣5所小學(xué)總共發(fā)放950份調(diào)查問卷，收回856份有效問卷，包括教師問卷139份，家長問卷211份，學(xué)生問卷506份(表2)，編碼后用Excel和SPSS26對數(shù)據(jù)進行統(tǒng)計分析。訪談?wù){(diào)查采用分層抽樣法，對前述5所小學(xué)的7位小學(xué)生、7位家長、7位教師和3位管理者以及3位教育行政人員和3位培訓(xùn)機構(gòu)人員共30人進行半結(jié)構(gòu)式訪談，采用NVivo11軟件對訪談資料進行編碼分析。

表2 問卷調(diào)查基本信息表

四、義務(wù)教育減負政策的執(zhí)行偏差及其表征

在中央義務(wù)教育減負政策下沉至區(qū)縣層面時，縣域政策執(zhí)行主體根據(jù)政策目標采取了相應(yīng)的減負措施，并對部分政策目標進行了調(diào)整、修訂乃至變通式實施。本研究在Z縣的調(diào)研顯示，義務(wù)教育減負政策執(zhí)行取得了一定成效：中小學(xué)生課業(yè)負擔(dān)量得到一定程度的減輕，特別是參加校外培訓(xùn)班的時長顯著減少，“雙減”前有59.49%的學(xué)生并未參加學(xué)科類校外培訓(xùn)班，“雙減”后有76.88%的學(xué)生未參加校外培訓(xùn)班；同時，形成了政府、學(xué)校、家庭和社會四方協(xié)作的良好局面。然而，對照中央減負政策的目標進行考察，政策實際執(zhí)行效果與政策目標間依然存在一定差距。具體而言：一是學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)雖然有所減輕，但仍存在將作業(yè)、考試、活動等負擔(dān)變換成其他形式的情況，同時，學(xué)校布置的家庭作業(yè)利用學(xué)生課間和午間休息時間完成、課后服務(wù)時間被教師用來講課等做法延長了學(xué)生的在校學(xué)習(xí)時間，依然維持了較重的學(xué)業(yè)負擔(dān)。二是語文、數(shù)學(xué)和英語學(xué)科的單元測試被更換成小練筆、單元大闖關(guān)、知識小能手等考試化形式，雖然增加了娛樂性，但仍不免知識測評等考試化形式。三是學(xué)生的睡眠時間并未達到政策所規(guī)定的標準，校內(nèi)外的學(xué)業(yè)任務(wù)擠壓了學(xué)生的睡眠時間。四是習(xí)慣于以子女學(xué)習(xí)成績?yōu)閮?yōu)先的家長在“雙減”后教育焦慮情緒加重，擔(dān)心減負政策影響子女成績，因此在課后增加了子女的家庭作業(yè)量。

(一)書面作業(yè)完成時間減少但改善成效不顯著

“雙減”后，縣域內(nèi)學(xué)生書面作業(yè)的完成時間低于1小時的人數(shù)顯著增加，超過1小時的人數(shù)顯著降低，學(xué)生書面作業(yè)完成時間有一定程度的減少，但改善效果仍不顯著(圖2)。“雙減”后，約25%的學(xué)生書面作業(yè)完成時間仍然超出政策規(guī)定的1小時，同時，多數(shù)受訪者認為“雙減”政策前后學(xué)生書面作業(yè)的完成時間差異不明顯。例如，有受訪家長(XX-JZ-02)表示：“子女每天作業(yè)還是好多，差不多晚上九點才能寫完作業(yè)?！蓖瑯?，有受訪教師(XX-JS-01)表示：“學(xué)生完成書面作業(yè)的時間大概為1小時15分鐘，和之前差不多?！?/p>

圖2 學(xué)生書面作業(yè)完成時間折線圖

(二)考試名稱有所變換但總體次數(shù)并未減少

“雙減”后，家長和教師依舊追求通過考試取得優(yōu)異成績，教師組織考試次數(shù)少于3次的人數(shù)顯著增加，超過5次的人數(shù)顯著減少，學(xué)生的考試次數(shù)并沒有明顯減少。“雙減”后Z縣仍舊有58.99%的教師組織考試的次數(shù)超過1次(圖3)，違反了該省減負政策對于“小學(xué)一、二年級不進行紙筆考試，其他年級由學(xué)校每學(xué)期組織一次期末考試”的規(guī)定。有受訪教師(XX-JS-01)表示：“減負后單元測驗和期末基本上沒有減少，每個單元還是要考試，期末復(fù)習(xí)的時候還是要考試?！贝送猓糠謱W(xué)校只是把單元測試改為其他名稱，并未真正減少考試次數(shù)。如有教師(XX-JS-02)表示：“平時的考試都改為單元練習(xí)、小練筆等?！睂W(xué)生的成績雖然按照等級進行評定，但家長由于長期習(xí)慣于得知子女確切分數(shù)，因而對考試成績等級評價制度表示難以理解。

圖3 教師組織考試次數(shù)折線圖

(三)睡眠時間受其他學(xué)習(xí)任務(wù)擠壓而未能達標

“雙減”后，每日睡眠時間超過9小時的學(xué)生增加，低于9小時的人數(shù)減少。盡管整體上睡眠時間有所增加，但仍有約四成學(xué)生未達到政策規(guī)定的10小時睡眠時長(圖4)。例如，有受訪家長(XX-JZ-01)表示：“‘雙減’之后子女每天熬到(晚上)十點半，‘雙減’前子女九點準時上床?！笔茉L學(xué)生(XX-XS-01)表示：“我整天都很累，有時候?qū)懽鳂I(yè)要到晚上十一二點，每天沒有足夠的時間睡眠?！薄半p減”后，縣域?qū)W生的睡眠時間總體并未達標，主要原因是學(xué)生的作業(yè)以及其他活動安排擠占了睡眠時間。

圖4 學(xué)生睡眠時間折線圖

(四)家長為子女布置的額外作業(yè)頻次不減

“雙減”后，家長為子女布置額外家庭作業(yè)的情形并未顯著改變，超過七成的家長會不同程度地給子女布置作業(yè)(圖5)，因此中小學(xué)生的校外課業(yè)負擔(dān)量并未顯著降低。例如，受訪教師(XX-JS-05)表示：“學(xué)生每天放學(xué)回家需要做很多作業(yè)，這些作業(yè)主要是家長給學(xué)生布置的作業(yè)，學(xué)校不布置作業(yè)只能家長自己布置作業(yè)了。”不難發(fā)現(xiàn)，“雙減”后中小學(xué)生的校內(nèi)課業(yè)負擔(dān)雖然已逐步減輕，但其家長所布置的課后作業(yè)負擔(dān)仍居高不下。

圖5 家長給學(xué)生布置額外作業(yè)情況折線圖

五、減負政策執(zhí)行偏差的深層動因分析

在縣域?qū)用?，影響義務(wù)教育減負政策執(zhí)行狀況的一個重要因素在于利益相關(guān)者間的利益博弈。本節(jié)借助利益相關(guān)者理論分析框架，梳理各利益相關(guān)者的利益訴求、利益沖突、利益關(guān)系和利益博弈，探究政策執(zhí)行偏差的深層動因。

(一)政策利益相關(guān)者之間政策認同未統(tǒng)一

當前，減負政策的利益相關(guān)者之間尚未達成政策共識，因此在政策執(zhí)行中往往基于自身立場或需要而爭取利益，使得政策落地偏離原定目標。[16]針對家長的問卷調(diào)查顯示：33.65%的家長認為減負政策顯著減輕了子女的課業(yè)負擔(dān)，50.71%的家長表示減輕了子女的部分課業(yè)負擔(dān)，同時仍有15.64%的家長認為子女的課業(yè)負擔(dān)并未減輕甚至更為加劇。針對教師的問卷調(diào)查顯示：89.2%的教師表示自己主動減輕了學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)；而10.8%的教師則認為學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)不能減輕，因為這些課業(yè)負擔(dān)來自其他教師、家長和學(xué)生自身?？傮w而言，導(dǎo)致政策利益相關(guān)者之間難以達成一致的政策認同的原因包括以下幾個方面。

第一，政策利益相關(guān)者之間的認知和素質(zhì)不同。縣域減負政策利益相關(guān)者對于政策的認知有所差異，各學(xué)校與教師之間存在素質(zhì)差異，導(dǎo)致利益相關(guān)者在執(zhí)行減負政策時所采取的措施呈現(xiàn)出差異乃至沖突。一是家長群體間對于政策認知存在兩種不同的看法，贊同政策執(zhí)行的家長認為該政策有利于子女的身心健康成長，另一方則認為該政策降低了子女的學(xué)業(yè)競爭力。例如，受訪家長(XX-JZ-06)說道：“‘雙減’政策頒布后讓我有點擔(dān)憂，一、二年級孩子不考試，那三年級怎么辦？”而受訪家長(XX-JZ-05)則表示：“比起孩子日后有出息，我更愿意我的孩子能夠身體健康?！倍强h政府及教育局、學(xué)校與教師之間較難達成政策認同，一方為了保障減負的“政績”而贊同政策的執(zhí)行，另一方則追求學(xué)生的學(xué)業(yè)成績從而不贊同減負政策的部分措施。例如，受訪校長(XX-XZ-01)表示：“‘雙減’讓教育回歸學(xué)校、回歸常態(tài)，是為教育治理‘超速’，治理‘超載’?！倍茉L教師(XX-JS-02)表示：“我也想幫助學(xué)生減負，但實際情況不一樣，不管我們怎樣做都有一些家長不滿意。”受訪教育行政人員(JY-XZ-02)則表示：“部分教師會根據(jù)學(xué)生的能力布置不同的作業(yè)，但是部分教師只會搞題海戰(zhàn)術(shù)。而且家長的素質(zhì)也很重要，家長的素質(zhì)高對學(xué)生的減負幫助就很大。”由于教師和家長的行為直接影響學(xué)生，其素質(zhì)與立場顯著影響著減負政策的成效。

第二，政策利益相關(guān)者之間缺少合作。在政策執(zhí)行的實際情境中，上述利益相關(guān)者之間存在著一種“委托-代理”關(guān)系，其中包括中央政府及教育部門與縣政府及教育局、縣政府及教育局與學(xué)校、學(xué)校與教師的利益關(guān)系。[17]中央政府及教育部門主要通過縣政府及教育局的書面報告、明察暗訪、第三方調(diào)查等方式監(jiān)督后者的政策執(zhí)行情況。在縣域?qū)用?，“以縣為主”的基礎(chǔ)教育管理體制為地方教育行政部門爭取了較大的自由空間。與此同時，校長負責(zé)制是我國中小學(xué)管理的基本制度，因此減負政策的有效執(zhí)行離不開縣教育局、學(xué)校和教師的相互配合。然而在實際的減負政策執(zhí)行中，由于三方尚未形成有效的合作機制，導(dǎo)致縣域?qū)用娴臏p負政策目標在一定程度上被架空。例如，受訪教師(XX-JS-02)表示：“我覺得作為學(xué)科類教育最重要的就是學(xué)生的成績。老師肯定是支持‘雙減’政策的，然而由于家長對孩子教育很重視，再加上教育局對學(xué)校的質(zhì)量評比跟學(xué)生成績是直接掛鉤的，老師的職稱評比也是跟教出來的成績掛鉤的?！?/p>

(二)政策利益相關(guān)者之間評價標準不一致

縣政府及教育局作為減負政策執(zhí)行的基層主體，既要遵從上級部門下傳的減負政策精神，又要在減負政策的框架下做出符合自身利益的行為。Z縣政府及教育局一方面要求中小學(xué)校實施各項減負措施，另一方面又要求學(xué)校保持高分數(shù)的教學(xué)質(zhì)量，在對學(xué)校進行評定時，仍然按照學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量(直觀體現(xiàn)為考試分數(shù))進行評比。而學(xué)校為了保證學(xué)生的考試分數(shù)，依舊傾向于維持較多作業(yè)和考試的“填鴨式”學(xué)習(xí)模式，導(dǎo)致學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)難以降低，偏離了減負政策的原定目標。對此，受訪教師(XX-JS-04)表示：“教育局對于學(xué)校的評定標準不變，主要看學(xué)校的整體教學(xué)成績。教育局雖然重視學(xué)校其他方面的發(fā)展，可是卻不是主要的評定標準。”再加上“分數(shù)至上”的社會觀念根深蒂固，“雙減”后各利益相關(guān)者依然傾向于以學(xué)生的學(xué)業(yè)成績作為教師教學(xué)成績、學(xué)校教育質(zhì)量、教育部門績效評比的標準。

上述評價標準不一致的現(xiàn)象是以下具體機制的產(chǎn)物：

第一，縣政府及教育局采用“雙重評價標準”。縣政府及教育局具體利益訴求是：完成上級部門下達的減負任務(wù)，切實減輕學(xué)生過重的課業(yè)負擔(dān)，為學(xué)生營造一個良好的學(xué)習(xí)氛圍。學(xué)校管理者的利益訴求則是：完成縣教育局下達的減負細則，學(xué)生獲得全面發(fā)展，同時取得優(yōu)異的學(xué)業(yè)成績?？h政府及教育局與學(xué)校的利益沖突表現(xiàn)為：各學(xué)校對于減負政策的執(zhí)行情況不一致，導(dǎo)致教育均衡差異大，不符合政府對于教育均衡發(fā)展的愿景。因此，縣政府及教育局對學(xué)校的評價采用雙重標準：既要減負成效以獲得上級政府及教育部門的肯定，又要學(xué)校教學(xué)質(zhì)量來獲得當?shù)丶议L及社會公眾的肯定。

第二，學(xué)校以教師教學(xué)成績?yōu)樵u優(yōu)標準。教師在減負政策執(zhí)行中的利益訴求是：培養(yǎng)身心健康的學(xué)生，促進素質(zhì)教育的發(fā)展，因此并不具有太強烈的教學(xué)質(zhì)量評比壓力及迎合上級意愿的動力。由此，學(xué)校與教師的利益沖突表現(xiàn)為：學(xué)校對于教師的考評機制只片面關(guān)注教師所教班級的平均分數(shù)，上述機制難以激勵教師全力執(zhí)行減負政策，甚至?xí)?dǎo)致學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)只增不減，背離減負政策目標。因此，學(xué)校若對于教師依然采用“雙減”前的評價標準，則舊規(guī)定將依舊成為教師教學(xué)的“指揮棒”，將會助長教師對學(xué)生“增負”的風(fēng)氣。

第三，家長以子女學(xué)習(xí)成績?yōu)樵u價標準。家長群體在減負政策執(zhí)行中的核心利益訴求為：面對社會的巨大競爭壓力，重視子女學(xué)業(yè)成績的優(yōu)異表現(xiàn)，希望為子女提供更多的選擇機會。部分家長懷著“望子成龍，望女成鳳”的期盼，過度看重子女的學(xué)習(xí)成績，即便在“雙減”后學(xué)校的減負措施日益嚴格的情況下，仍然傾向于給子女布置額外的家庭作業(yè)。學(xué)生需要通過以分數(shù)為唯一標準的中考、高考的擇優(yōu)錄取，不得不窄化了其發(fā)展路徑。然而，一旦子女的學(xué)習(xí)成績成為家長對子女的評判標準，減負政策便會成為家長眼中阻礙子女學(xué)習(xí)成績提高的因素。由此，“校內(nèi)減負，校外增負”的現(xiàn)象并未得到扭轉(zhuǎn)。

(三)政策利益相關(guān)者之間利益訴求未滿足

Z縣政府及教育局為了在減負政策執(zhí)行中爭取更多的“政績”，傾向于要求中小學(xué)校百分之百達標、學(xué)生全員參與、家長完全配合。然而，如受訪家長(XX-JZ-02)所言：“減負政策本意是好的，然而一級級下來就變味了。學(xué)校的老師會私聊不參加課后服務(wù)學(xué)生的家長，最后變成全班都要參加?！迸c此相似，受訪家長(XX-JZ-01)也表示：“課后服務(wù)不夠靈活。我覺得沒啥實際意義，我的孩子本來成績也不差，關(guān)鍵課后服務(wù)是有償?shù)??！痹诩议L眼中，這種“強迫式、一刀切式”的減負政策執(zhí)行，只是在“機械地照搬減負政策文本，完全沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H的政策變通”，加劇了其對于政策的不滿。對于減負政策的利益相關(guān)者而言，其核心利益訴求在以下方面尚未得到滿足：

第一，政策執(zhí)行主體的部分利益訴求被忽略。一是在政策執(zhí)行中，縣域?qū)用嬲邎?zhí)行主體的實際利益訴求往往難以得到上級部門關(guān)注。義務(wù)教育減負政策執(zhí)行依賴該政策執(zhí)行主體的中介作用，如果一項減負政策落地之后沒有得到有效執(zhí)行，政策執(zhí)行客體便不能完全受益。中央政府及教育部門與縣政府及教育局的利益沖突集中表現(xiàn)在：縣政府及教育局容易為了提升縣政府績效而僅僅只向上級政府呈現(xiàn)良好的減負成效。二是學(xué)校和教師難以將自身利益訴求反饋給上級部門。由于減負工作涉及面較廣，學(xué)校和教師除了承擔(dān)基本的教學(xué)工作外，還需承擔(dān)執(zhí)行減負政策所帶來的新任務(wù)，其工作負擔(dān)相應(yīng)增加，但學(xué)校并未為教師們提供暢通的反饋渠道。

第二，政策執(zhí)行客體的利益訴求難表明。[18]家長和學(xué)生作為義務(wù)教育減負政策的受益群體，在減負政策執(zhí)行中話語權(quán)較小，難以向上反映自身利益訴求。其中，學(xué)生的利益訴求包括：減少課業(yè)負擔(dān)從而有時間和朋友玩耍，不必完成過多的家庭作業(yè)，有時間學(xué)習(xí)自己感興趣的知識內(nèi)容。由于學(xué)生個體對于課業(yè)負擔(dān)的感受不同，其對減負政策執(zhí)行的理解也不夠深入，因而難以形成明確清晰的表達，且依賴于父母和教師為其安排的任務(wù)。例如，受訪教師(XX-JS-03)提到：“我有一個學(xué)生，每天晚上忙到10點，連一些交際都沒有，完全沒有時間去做自己的事情了，他又不知道自己想做什么?！?/p>

(四)政策目標與政策工具的不連貫性

義務(wù)教育減負政策有著明確的量化目標：控制學(xué)生書面作業(yè)完成時間、控制考試次數(shù)、完善考試等級評價等。然而，減負政策的措施與政策執(zhí)行中所采用的手段之間具有不連貫性。學(xué)校需要保證學(xué)生全面發(fā)展開足開齊相應(yīng)課程，但在現(xiàn)實中由于縣城的部分學(xué)校缺少音體美教師，往往由語文、數(shù)學(xué)教師占用相應(yīng)課時。教師(XX-JX-03)表示：“我們的課表上雖然有相應(yīng)的課程，但是學(xué)校沒有相應(yīng)的教師，可能每次就我們自己上語文或者數(shù)學(xué)課?！币虼?，義務(wù)教育減負政策落實到各地區(qū)、學(xué)校和家庭時，難以滿足各主體的實際情況，進而影響減負政策的有效執(zhí)行。

六、義務(wù)教育減負政策利益博弈的協(xié)調(diào)途徑

義務(wù)教育減負政策各主體間的利益協(xié)調(diào)是解決政策執(zhí)行偏差的有效切入點，通過構(gòu)建利益相關(guān)者間相互合作的協(xié)調(diào)機制，以達成減負政策的執(zhí)行共識。為有效達成“雙減”政策目標，應(yīng)從評價體系、利益訴求和“目標-手段”等三方面入手，協(xié)調(diào)政策利益相關(guān)者間的博弈。

(一)構(gòu)建系統(tǒng)性的減負政策利益相關(guān)者評價體系

義務(wù)教育減負政策執(zhí)行中各利益相關(guān)者的評價標準對于減負政策的有效執(zhí)行形成了阻抑，從而產(chǎn)生政策執(zhí)行偏差。因此，應(yīng)該構(gòu)建系統(tǒng)性的減負政策利益相關(guān)者評價體系，以求達到相互協(xié)調(diào)的減負行為。

第一，改進縣政府及教育局的“雙重”評價標準?？h政府及教育局是減負政策執(zhí)行的統(tǒng)籌實施者，在制訂當?shù)氐臏p負政策計劃時應(yīng)該綜合考慮當?shù)氐膶嶋H情況。縣政府及教育局應(yīng)該通過發(fā)放調(diào)查問卷、實地考察、街頭走訪等措施對學(xué)生現(xiàn)行的課業(yè)負擔(dān)量進行調(diào)查，了解真正的減負成效。此外，縣政府及教育局切實了解學(xué)校、教師、家長和學(xué)生真正的需求，尋找適中的調(diào)解方式?？h政府及教育局應(yīng)該改進其對學(xué)校的評價標準，淡化各學(xué)校以教學(xué)成績排名的觀念，當?shù)亟y(tǒng)一的考試也不作為學(xué)校的排名標準。

第二，改變學(xué)校以教師教學(xué)成績?yōu)槭滓脑u價標準。目前，學(xué)校主要從“德、能、勤、績”四方面對教師進行綜合考量，但同等條件下，教師所教班級學(xué)生考試的平均成績在考核中所占權(quán)重很大。校長作為學(xué)校的第一負責(zé)人，應(yīng)該樹立正確的教師職稱評聘的觀念，淡化以教師教學(xué)成績?yōu)槭滓脑u價標準，真正綜合考慮教師“德、能、勤、績”四方面的成績，并將減負效果納入教師的綜合考核標準中。學(xué)校應(yīng)該加大宣傳，改變教師以往的職稱評聘觀念，引導(dǎo)教師以多方面能力提升為主，激發(fā)教師的工作積極性，鼓勵教師多途徑給學(xué)生減負。此外，學(xué)校負責(zé)監(jiān)測學(xué)生學(xué)業(yè)負擔(dān)動態(tài)變化，從而正確評價教師對于學(xué)生的減負工作量。

第三，轉(zhuǎn)變教師以成績?yōu)橹鞯慕逃虒W(xué)思想。教師要轉(zhuǎn)變以學(xué)生“分數(shù)至上”的觀念，關(guān)注學(xué)生全面協(xié)調(diào)發(fā)展，注重學(xué)生精神世界的滿足。教師在為學(xué)生減負的同時要提高自身的教學(xué)水平和教學(xué)效率，進行巧妙的課堂設(shè)計，并且精心設(shè)計家庭作業(yè)。對學(xué)生的作業(yè)分層管理，通過平時的課后練習(xí)和家庭作業(yè)對學(xué)生的知識查漏補缺，針對性采取幫扶對策；采取書面作業(yè)和實踐活動作業(yè)相結(jié)合的方式，使學(xué)生不僅鞏固了當天所學(xué)的知識，各方面能力也得到發(fā)展。此外，教師應(yīng)該鼓勵學(xué)生參與學(xué)校組織的多種社團活動，培養(yǎng)學(xué)生多方面的興趣愛好，讓學(xué)生從活動中獲得滿足感。

第四，引導(dǎo)家長樹立正向子女成績評價觀念 。家長不能只看重子女的學(xué)習(xí)成績，而應(yīng)該考量其各方面能力發(fā)展。家長應(yīng)該傾聽子女內(nèi)心的想法，讓子女學(xué)習(xí)真正想學(xué)的東西，幫助子女找到自己的興趣點。此外，家長委員會可以發(fā)揮宣傳領(lǐng)導(dǎo)的作用，宣傳減負政策給學(xué)生帶來的益處。

(二)合理協(xié)調(diào)減負政策利益相關(guān)者間的利益訴求

義務(wù)教育減負政策執(zhí)行的過程就是各個利益相關(guān)者不斷追求和獲得利益滿足的過程。因此，要想減負政策能夠有效執(zhí)行，達到理想的政策目標，那么減負政策利益相關(guān)者的利益訴求需要得到滿足，這就是利益整合的過程。

第一，關(guān)注縣政府及教育局的利益訴求。義務(wù)教育減負政策執(zhí)行中，上級政府及教育部門要保障縣政府及教育局的政策執(zhí)行空間，以此來提高當?shù)販p負執(zhí)行政策的積極性。上級部門應(yīng)該規(guī)劃清晰縣政府及教育局的權(quán)力，同時發(fā)揮督導(dǎo)的作用，防止縣政府及教育局的權(quán)力濫用，防備縣政府及教育局為了滿足自身利益隨意增減減負措施。此外，上級政府及教育部門應(yīng)該注意尊重各地減負政策執(zhí)行環(huán)境的差異。最后，上級部門應(yīng)該暢通減負政策執(zhí)行的反饋渠道，各地政府及教育部門在執(zhí)行減負政策的過程中遇到可調(diào)控的問題，應(yīng)該及時向上級部門反映，上級部門根據(jù)反饋意見做出適當?shù)恼{(diào)整。

第二，正確引導(dǎo)與合理滿足學(xué)校的利益訴求?？h政府及教育局應(yīng)該知曉學(xué)校的利益訴求，尋找到雙方相同的利益訴求，協(xié)調(diào)利益沖突，以此來滿足學(xué)校的利益訴求。首先，縣政府及教育局建立健全各校的利益訴求表達機制，雙方表明各自的立場，才更容易讓義務(wù)教育減負政策有效執(zhí)行。其次，縣政府及教育局根據(jù)學(xué)校的利益訴求進行適當?shù)目剂?，縣政府及教育部門對于學(xué)校的考核評定不能片面地關(guān)注學(xué)生考試成績的高低，而應(yīng)該關(guān)注學(xué)生全面發(fā)展以及學(xué)校在教育教學(xué)、學(xué)校管理、安全建設(shè)等方面的綜合成績。最后，縣政府及教育局應(yīng)該滿足各校的利益訴求，這樣既保障了學(xué)校的基本權(quán)益，又滿足了學(xué)校的切實利益。

第三，滿足教師利益訴求給予政策執(zhí)行空間。教師是減負政策執(zhí)行過程中最基層的政策執(zhí)行者，既要傳達上級教育行政部門的減負措施，又要負責(zé)協(xié)調(diào)家長和學(xué)生的利益。因此，要切實滿足教師的利益訴求，以保障減負政策執(zhí)行的通暢性和完整性。首先，縣政府及教育局保障學(xué)?？梢愿鶕?jù)本校的實際情況因校制宜，選取最合適的減負措施。比如，縣政府及教育部門不能一刀切干預(yù)各學(xué)校的學(xué)生參與課后服務(wù)。其次，學(xué)校也要給予教師一定的減負政策執(zhí)行空間，因為學(xué)生的學(xué)習(xí)能力不同，對于課業(yè)負擔(dān)的感受不同，所以教師可根據(jù)學(xué)生的能力布置不同的課業(yè)任務(wù)。再次，縣政府及教育局和學(xué)校應(yīng)該制定教師利益訴求表達機制，摸清教師的政策執(zhí)行中的利益訴求，以滿足教師的參與權(quán)和決策權(quán)。最后，縣政府及教育局應(yīng)該根據(jù)教師的利益訴求對減負政策的執(zhí)行方式進行適當調(diào)整，整合各方的利益訴求，從而協(xié)調(diào)多方利益。

第四，構(gòu)建并完善家長和學(xué)生利益表達機制。義務(wù)教育減負政策的有效執(zhí)行需要關(guān)切到政策執(zhí)行客體的利益訴求，這樣可以增加政策執(zhí)行客體對政策的認同。首先，應(yīng)該增強減負政策客體的表達意識和能力。由于長期以來家長參與減負政策的意識和能力明顯不足，有關(guān)部門應(yīng)該加強減負政策的宣傳，提高減負政策制定和執(zhí)行的透明性。其次，建立健全減負政策的雙向互動機制，從而達到意見相互融合。最后，構(gòu)建減負政策執(zhí)行客體利益表達渠道。發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺的作用，拓寬政策執(zhí)行客體的利益表達渠道，家長和學(xué)生可以通過線上的方式向有關(guān)部門提出自己的利益訴求。

(三)提升政策目標與政策工具間的連貫性

義務(wù)教育減負政策目標與政策工具之間需要政策執(zhí)行主體的參與，政策工具的采用符合減負政策執(zhí)行主體的利益訴求，并且在一定程度上是最有利于政策執(zhí)行主體實施政策的。為了讓義務(wù)教育減負政策有效執(zhí)行，應(yīng)建立減負政策目標與政策工具之間的連貫性。

第一，中央政府及教育部門厘清政策目標。中央政府及教育部門作為義務(wù)教育減負政策的制定主體，必須厘清政策目標，這樣政策執(zhí)行主體才能選擇正確的政策執(zhí)行路徑，真正有效地減輕學(xué)生過重的課業(yè)負擔(dān)。[19]一是中央政府及教育部門應(yīng)該厘清“減輕學(xué)生過重的課業(yè)負擔(dān)”中到底哪種程度的課業(yè)負擔(dān)是“過重”的，并給出具體的解釋。二是通過構(gòu)建家長和學(xué)生利益表達機制，關(guān)注政策執(zhí)行客體——學(xué)生對于課業(yè)負擔(dān)的感受程度。因為每個學(xué)生對于課業(yè)負擔(dān)的感受是不相同的，所以了解學(xué)生的課業(yè)負擔(dān)感受有助于正確地制定減負政策。三是中央政府及教育部門綜合學(xué)生課業(yè)負擔(dān)的感受，設(shè)置合理的政策目標，切實符合學(xué)生實際學(xué)習(xí)任務(wù)。

第二，縣政府及教育局設(shè)立激勵機制。2018年頒布的“減負三十條”中已經(jīng)增加了監(jiān)督問責(zé)機制，旨在監(jiān)督下級部門對上級部門的義務(wù)教育減負政策落實情況，對于不按照政策目標落實政策措施的部門、學(xué)校和個人追究責(zé)任，從而讓減負政策有效落實。然而，只有監(jiān)督問責(zé)機制不能激勵政策執(zhí)行人員的積極性?？h政府及教育局應(yīng)該采用“獎懲分明”的機制讓減負政策執(zhí)行主體真正落實，即宣傳推廣減負政策的有效措施，對于政策落實不到位的主體進行追究責(zé)任。此外，縣政府及教育局對學(xué)校、家長和社會加大減負激勵機制的宣傳。

第三，設(shè)置靈活可供選擇的減負政策工具。減負政策工具的設(shè)置是減負政策有效執(zhí)行的重要步驟，如果政策執(zhí)行主體僅僅只是為了滿足自身的利益，那么將偏離政策原本的目標。首先，中央政府及教育部門應(yīng)該設(shè)置靈活性的政策工具供政策執(zhí)行者選擇。其次，縣政府及教育局應(yīng)該根據(jù)政策制定主體制定的政策工具進行適當?shù)恼{(diào)節(jié)，選擇適合當?shù)氐恼叽胧﹫?zhí)行。再次，學(xué)校和教師應(yīng)該根據(jù)學(xué)生的實際情況進行減負，對于減負政策執(zhí)行困難的學(xué)生應(yīng)該適當?shù)卣{(diào)整措施，減少或者增加部分課業(yè)量。最后，家長作為學(xué)生的第一監(jiān)護人應(yīng)該向?qū)W校和教師說明子女的一些特殊情況，以免義務(wù)教育減負政策“一刀切”式執(zhí)行。