□ 周書鐸 許 銘

（北京大學(xué) 公共衛(wèi)生學(xué)院，北京 100191）

一、引 言

進(jìn)入21 世紀(jì)以來，國際社會(huì)關(guān)于全球衛(wèi)生治理的討論不斷深入，但究竟什么才是一個(gè)能被廣泛接受的合理體系尚無統(tǒng)一答案?？v觀人類發(fā)展歷史，類似新冠肺炎在全球范圍急速蔓延并對國際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至生活方式等產(chǎn)生重大影響的公共衛(wèi)生事件實(shí)屬罕見。當(dāng)前，新發(fā)、突發(fā)傳染病已成為全球共同面臨的重大健康威脅，現(xiàn)有的全球衛(wèi)生治理體系面對突如其來的重大疫情明顯被動(dòng)乏力，面臨著主要行為體缺位、信息不對稱、組織和協(xié)調(diào)失靈、運(yùn)行方式落后和資金匱乏等挑戰(zhàn)，調(diào)整甚至重構(gòu)全球衛(wèi)生治理體系和運(yùn)行機(jī)制的呼聲日益高漲。由于各利益相關(guān)方基本訴求和自身發(fā)展水平的差異，在如何打造新型全球衛(wèi)生治理架構(gòu)的問題上，新一輪博弈和斗爭正愈演愈烈。

作為最大的發(fā)展中國家，中國需要在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域扮演更加重要的角色，進(jìn)一步擴(kuò)大話語權(quán)，提升影響力，從“跟跑者”向“領(lǐng)跑者”轉(zhuǎn)變。為此，從長期維護(hù)我國國家安全和推進(jìn)衛(wèi)生外交戰(zhàn)略的角度出發(fā)，在把握全球衛(wèi)生治理基本走向的基礎(chǔ)上，提出具有針對性、創(chuàng)新性的參與全球衛(wèi)生治理的思路和策略，有助于加快完善我國整體公共衛(wèi)生治理體系、夯實(shí)開展全球衛(wèi)生治理的能力基礎(chǔ)。同時(shí)，在紛繁復(fù)雜的全球衛(wèi)生治理進(jìn)程中提出中國解決方案，更是彰顯我國建立人類命運(yùn)共同體的意志和決心、貢獻(xiàn)中國智慧的重要舉措。

全球衛(wèi)生治理是全球治理理論在健康領(lǐng)域的應(yīng)用與驗(yàn)證，本文運(yùn)用全球治理基本要素分析研究全球衛(wèi)生治理的熱點(diǎn)和重點(diǎn)領(lǐng)域，分析近年來特別是新冠肺炎疫情暴發(fā)以來全球衛(wèi)生治理的研究現(xiàn)狀，探討未來全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，并在此基礎(chǔ)上提出中國參與和推動(dòng)全球衛(wèi)生治理的路徑建議。

二、當(dāng)前全球衛(wèi)生治理的主要研究熱點(diǎn)

（一）關(guān)于全球衛(wèi)生治理規(guī)則

規(guī)則是處理全球性事物、維護(hù)國際社會(huì)正常秩序、實(shí)現(xiàn)全球治理目標(biāo)的規(guī)則體系，包括各種正式和非正式的規(guī)制安排。全球衛(wèi)生專家IIona Kickbush[1]把全球衛(wèi)生治理定義為“在不同層次，通過不同形式的機(jī)構(gòu)和行為體的互動(dòng)關(guān)系，為增進(jìn)健康而集體解決問題的機(jī)制”。美國學(xué)者David Fidler[2]指出，全球衛(wèi)生治理是“國家、政府組織、非國家行為體為需要通過跨境的集體行動(dòng)來有效應(yīng)對衛(wèi)生挑戰(zhàn)而采用的正式、非正式的制度、規(guī)則、程序”。因此，規(guī)則是全球衛(wèi)生治理的核心，規(guī)則的制定是在具有立法權(quán)的國際組織平臺(tái)上談判的結(jié)果。

新冠肺炎疫情大流行再次引發(fā)了對全球衛(wèi)生治理規(guī)則的討論，主要圍繞《國際衛(wèi)生條例（2005）》（International Health Regulations, 2005）的守約機(jī)制和內(nèi)容修訂展開[3-5]。該條例旨在“對于在全球范圍擴(kuò)散的、達(dá)到并限于公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)的疾病提供預(yù)防、保護(hù)、控制和應(yīng)對”，為大流行性疾病的預(yù)防、準(zhǔn)備和應(yīng)對提供了具有約束力的法律義務(wù)框架[6]。但是，在本次疫情應(yīng)對中，一方面，不同國家對新冠病毒的重視程度不同，政府采取不同的措施應(yīng)對疫情的發(fā)生和控制，效果千差萬別；不同組織和政府的作用和責(zé)任不明，由于政治意愿和財(cái)政資源的限制，全球仍有三分之二國家的衛(wèi)生體系不具備條例提出的核心能力，無法監(jiān)測和提醒新的疾病暴發(fā)，包括信息交流、監(jiān)測和反應(yīng)等[7]。另一方面，在疫情應(yīng)對中，國家、區(qū)域和跨區(qū)域之間的合作缺位，特別是在疫苗和必需醫(yī)療資源分配上難以做到真正的公平和有效，導(dǎo)致全球健康不平等的進(jìn)一步惡化。針對以上問題，有研究提出，要引入懲罰性和促進(jìn)性雙重機(jī)制，對不遵守國際法標(biāo)準(zhǔn)的國家施加道義壓力，以提高締約國對條例的守約能力[8]；針對絕大多數(shù)國家衛(wèi)生體系核心能力不足的問題，國際社會(huì)呼吁建立國家公共衛(wèi)生能力的評(píng)價(jià)體系[9]，并要求進(jìn)一步修訂完善條例的相關(guān)內(nèi)容，明確國家行為體責(zé)任，確保政府問責(zé)制和透明度[10]，通過法律約束促進(jìn)不同國家行為體之間的協(xié)作與配合，確保疫苗、藥物和其他醫(yī)療資源在全球范圍內(nèi)的公平分配[11]。

2021 年3 月30 日，鑒于新冠肺炎疫情大流行造成的全球性破壞及《國際衛(wèi)生條例（2005）》暴露的缺陷和問題，歐盟理事會(huì)主席米歇爾和世衛(wèi)組織總干事譚德賽等23 位領(lǐng)導(dǎo)人聯(lián)名呼吁制定《國際疫情大流行條約》（International Pandemic Treaty），其目的是通過國際社會(huì)的團(tuán)結(jié)合作，加強(qiáng)國家、區(qū)域和全球?qū)ξ磥泶罅餍屑膊〉膽?yīng)變能力。據(jù)悉，該條約擬以“One health（同一健康）”為基礎(chǔ)，以公平、人權(quán)和問責(zé)等為基本原則，重點(diǎn)聚焦疾病的預(yù)防，關(guān)注疾病暴發(fā)的上游決定因素[8,12]。條約將涵蓋衛(wèi)生和相關(guān)領(lǐng)域，約束涉及的相關(guān)部門，讓國家和非國家行為體均參與進(jìn)來，并啟動(dòng)新的融資機(jī)制，確定締約國的責(zé)任和義務(wù)，商定評(píng)估遵守情況的機(jī)制等。該條約的內(nèi)容將包括：樹立同一健康理念、建立國際監(jiān)測體系、確保研究和數(shù)據(jù)透明度、促進(jìn)良好治理、明確健康權(quán)利、加強(qiáng)世衛(wèi)組織的權(quán)威性、促進(jìn)伙伴關(guān)系、大力推進(jìn)國際援助合作等[13]。

（二）關(guān)于全球衛(wèi)生治理行為體

行為體是制定和實(shí)施全球衛(wèi)生規(guī)則等的主體，主要包括國家行為體、政府間行為體（世衛(wèi)組織、世界銀行等組織）和非國家行為體，其中非國家行為體包括非政府組織、私營部門實(shí)體、慈善基金會(huì)和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)。世衛(wèi)組織是全球衛(wèi)生治理的核心，但隨著全球化進(jìn)程的加快，世衛(wèi)組織所處的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境不斷變化，面臨的挑戰(zhàn)也越來越多，新冠肺炎疫情暴發(fā)進(jìn)一步加速了世衛(wèi)組織改革的進(jìn)程[14]。在歷次的國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件（Public Health Emergency of International Concern, PHEIC）的應(yīng)對中，世衛(wèi)組織在技術(shù)和規(guī)范、協(xié)調(diào)、監(jiān)測、規(guī)則制定以及為受影響國家提供物質(zhì)援助方面發(fā)揮著主導(dǎo)作用[15]。然而，由于世衛(wèi)組織對主權(quán)成員國缺乏硬約束，加之包括開發(fā)銀行在內(nèi)的全球金融機(jī)構(gòu)在提供短期和長期財(cái)政援助方面占主導(dǎo)地位，對中低收入國家的影響重大，世衛(wèi)組織的行動(dòng)能力受到了限制。長期以來，世衛(wèi)組織會(huì)費(fèi)增長基本停滯，自愿捐款逐年增加，從而較難將獲得的資金與世界衛(wèi)生大會(huì)確定的重點(diǎn)規(guī)劃相匹配，同時(shí)增加了對數(shù)量有限的自愿捐款方的依賴[16]。隨著資金流向其他多邊新型伙伴關(guān)系等專業(yè)技術(shù)組織，比如抗艾滋病、結(jié)核和瘧疾全球基金（The Global Fund to Fight AIDS,Tuberculosis and Malaria）、全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）等組織，世衛(wèi)組織的影響力也隨之被削弱。

與之前國際關(guān)注的突發(fā)公共衛(wèi)生事件相比，新冠肺炎大流行的規(guī)模更大，導(dǎo)致更多的行為體參與到新冠肺炎的全球治理中，包括非政府組織、公民社會(huì)和慈善基金會(huì)等非國家行為體。比如在本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對中，蓋茨基金會(huì)、洛克菲勒基金會(huì)以及無國界醫(yī)生組織等行為體發(fā)揮了重要作用，在疫情應(yīng)對中取得了良好效果。然而，行為體的多元化客觀上也給全球公共衛(wèi)生政策協(xié)調(diào)和行動(dòng)統(tǒng)一增加了難度[17]。如何在行為體多元化的全球衛(wèi)生格局中有效地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，是世衛(wèi)組織面臨的一大挑戰(zhàn)。

有研究指出，世衛(wèi)組織應(yīng)進(jìn)行全面改革，為增強(qiáng)其權(quán)威性，需要建立一個(gè)多邊治理模式，即由來自不同國家和學(xué)科的科學(xué)家組成的大型網(wǎng)絡(luò)[18]。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)將負(fù)責(zé)就主要的全球健康問題達(dá)成科學(xué)共識(shí)，這些共識(shí)可作為制定全球議程的基礎(chǔ)。此模式將依據(jù)一個(gè)高度分散的全球?qū)＜揖W(wǎng)絡(luò)開展工作，多中心的模式將確保地理上的多樣性，與國家研究機(jī)構(gòu)、媒體、城市、民間組織和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)保持更密切聯(lián)系，要確保讓全球科學(xué)界發(fā)出聲音，將科學(xué)的智慧置于國家政治和產(chǎn)業(yè)界游說之上[18]。同時(shí)，使世衛(wèi)組織非政治化將是各國更好地保護(hù)本國人民免受全球健康威脅的唯一途徑。此外，還有研究強(qiáng)調(diào)支持世衛(wèi)組織需要擁有更多資源，對籌集的資金擁有更大支配權(quán)，小幅、長期增加會(huì)費(fèi)，并要加強(qiáng)在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件中的權(quán)威性等[19]。

（三）關(guān)于全球衛(wèi)生治理價(jià)值觀

全球衛(wèi)生治理的價(jià)值觀是開展全球衛(wèi)生合作的基礎(chǔ)。新冠肺炎疫情的暴發(fā)更是激起了對全球衛(wèi)生治理價(jià)值觀的討論?？傮w而言，“One health”（ “同一健康”），團(tuán)結(jié)互助、堅(jiān)持全球多邊主義，健康公平是目前全球衛(wèi)生治理價(jià)值觀的主要內(nèi)容。

新冠肺炎疫情再次表明，人類健康、動(dòng)物健康和環(huán)境緊密相連，要發(fā)揮監(jiān)測體系在大流行早期預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)中的重要作用。通過建立“One health”監(jiān)測體系，能夠有效且快速地發(fā)現(xiàn)在不同物種間具有類似基因型的新傳染病原體，并監(jiān)測此類感染的時(shí)空傳播，指導(dǎo)公共衛(wèi)生的應(yīng)對措施；應(yīng)用“One health”方法可以促進(jìn)不同利益相關(guān)者之間的協(xié)調(diào)和合作，并且強(qiáng)調(diào)需要公平地解決傳染病的挑戰(zhàn)，確保政策制定或干預(yù)措施反映出弱勢和邊緣化人群的需求[20,21]。

在2020 年、2021 年第73 和74 屆世界衛(wèi)生大會(huì)上，世界各國領(lǐng)導(dǎo)人呼吁團(tuán)結(jié)協(xié)作，抗擊新冠肺炎大流行，強(qiáng)調(diào)全球共享疫苗和治療方法。然而，國際機(jī)構(gòu)面臨來自民族主義政府的壓力越來越大，一些民族主義情緒和行為破壞了全球團(tuán)結(jié)，導(dǎo)致了國際協(xié)調(diào)應(yīng)對方面的失靈[22]。事實(shí)證明，如果全球社會(huì)僅僅致力于解決本國境內(nèi)出現(xiàn)的公共衛(wèi)生威脅，疫情則永遠(yuǎn)不會(huì)終結(jié)。堅(jiān)持全球衛(wèi)生多邊主義對于應(yīng)對新冠疫情以及之后的突發(fā)公共衛(wèi)生事件至關(guān)重要。國際社會(huì)的主流觀點(diǎn)是，各國家行為體要團(tuán)結(jié)協(xié)作，充分發(fā)揮積極作用，維護(hù)全球衛(wèi)生多邊主義，維護(hù)全球衛(wèi)生安全[23]。

“人人享有健康，維護(hù)健康公平”是國際社會(huì)普遍認(rèn)同的價(jià)值觀。多年來的全球衛(wèi)生發(fā)展合作要求不斷加強(qiáng)包容性和平等性，如國際援助計(jì)劃的實(shí)施應(yīng)采取國家所有制（Country Ownership），由受援國主導(dǎo)，援助國和受援國之間的關(guān)系應(yīng)為平等的“伙伴關(guān)系”等[24]。 然而，新冠肺炎疫情大流行可能延續(xù)并加劇全球不平等，擴(kuò)大了社會(huì)內(nèi)部和人與人之間的不平等，特別是在低收入和中等收入國家，尤其是針對女性、老年人、黑人等弱勢群體[3,25]。因此，對于大流行性疾病防范和應(yīng)對的全球治理需要規(guī)避優(yōu)先考慮高收入國家利益的做法，進(jìn)而使公平與平等在指導(dǎo)大流行性疾病的防范和應(yīng)對戰(zhàn)略中得到充分體現(xiàn)。

（四）關(guān)于全球衛(wèi)生治理的問題癥結(jié)

全球衛(wèi)生治理的問題即治理的對象。新發(fā)、突發(fā)傳染病的層出不窮，進(jìn)一步凸顯出全民健康覆蓋和全球衛(wèi)生安全已成為全球治理中的最重要問題之一，也是各國實(shí)現(xiàn)《2030 年可持續(xù)發(fā)展議程》中與衛(wèi)生相關(guān)目標(biāo)的重要保障。實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋，維護(hù)全球衛(wèi)生安全，需要通過資源投入、治理改革和政治意愿，將全球衛(wèi)生政策制定從具體的反應(yīng)性模式轉(zhuǎn)變?yōu)橄到y(tǒng)的、整體的和預(yù)防性的模式。而衛(wèi)生體系的能力水平是全球衛(wèi)生政策有效實(shí)施的先決條件，重中之重是如何培育和提升衛(wèi)生體系的應(yīng)變能力（Resilience)[26,27]。應(yīng)變能力一般被定義為 “準(zhǔn)備和有效應(yīng)對危機(jī)的能力；維持核心功能；并在條件需要時(shí)，根據(jù)所獲經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)進(jìn)行重組”。應(yīng)變能力由三方面構(gòu)成：一是吸收能力：在衛(wèi)生體系受到?jīng)_擊時(shí)，繼續(xù)向民眾提供相同水平的服務(wù)和保護(hù)的能力；二是適應(yīng)能力：通過組織調(diào)整，利用較少或不同的資源提供相同水平醫(yī)療服務(wù)的能力；三是轉(zhuǎn)型能力：衛(wèi)生體系參與者通過轉(zhuǎn)變其功能和結(jié)構(gòu)應(yīng)對不斷變化的環(huán)境的能力[28]。

基于當(dāng)前全球衛(wèi)生治理狀況的分析可發(fā)現(xiàn)，不少國家對衛(wèi)生體系特別是基層衛(wèi)生體系的投資不足，未能采用 “系統(tǒng)方法”有效解決面臨的結(jié)構(gòu)性問題。近來，研究者紛紛從新冠疫情的角度審視和預(yù)判未來大流行疾病的威脅，探討什么才是對抗未來大流行疾病的“法寶”所在，其基本共識(shí)是，建立具有應(yīng)變能力的衛(wèi)生體系對全民健康覆蓋和衛(wèi)生安全至關(guān)重要。2021 年初，世界衛(wèi)生組織專門就“打造衛(wèi)生體系的應(yīng)變能力，以實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋和衛(wèi)生安全”發(fā)布了立場文件，強(qiáng)調(diào)全民健康覆蓋與衛(wèi)生安全應(yīng)相輔相成,融為一體，并提出了七大建議：一是利用當(dāng)前的應(yīng)對措施，加強(qiáng)對未來健康威脅的防范；二是投資各級(jí)衛(wèi)生系統(tǒng)的基本公共衛(wèi)生服務(wù)；三是建立強(qiáng)大的初級(jí)衛(wèi)生保健基礎(chǔ)；四是投資全社會(huì)參與的制度化機(jī)制；五是創(chuàng)造和促進(jìn)有利于研究、創(chuàng)新和學(xué)習(xí)的環(huán)境，提高應(yīng)對未來威脅和突發(fā)事件的能力；六是各國和國際社會(huì)增加對衛(wèi)生體系基礎(chǔ)和所有危害性的突發(fā)事件風(fēng)險(xiǎn)管理的投資；七是解決先前存在的不平等和新冠肺炎疫情對邊緣化和弱勢群體的不同影響[29]。由于各國國情千差萬別，衛(wèi)生體系應(yīng)變能力的提高不會(huì)一蹴而就，必然要經(jīng)歷一個(gè)相當(dāng)長的過程。同時(shí)需要指出的是，新冠肺炎疫情凸顯了建設(shè)全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的迫切性。為此，要大力加強(qiáng)公共衛(wèi)生應(yīng)急倉儲(chǔ)、應(yīng)急籌資機(jī)制等建設(shè)，預(yù)先建立大流行期間全球公共衛(wèi)生產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)、分配機(jī)制并制定實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，從維護(hù)全球衛(wèi)生安全的角度出發(fā)，還需確保大流行期間公共衛(wèi)生產(chǎn)品及原料供應(yīng)不應(yīng)受政治、經(jīng)濟(jì)、軍事等因素的影響，尤其要關(guān)注發(fā)展中國家對藥品、疫苗、診斷試劑等產(chǎn)品的公平獲取等[30]。

三、新格局下全球衛(wèi)生治理的趨勢分析

（一）全球衛(wèi)生治理行為體多元化，新興多邊合作機(jī)制不斷涌現(xiàn)

主權(quán)國家外的各類組織在全球衛(wèi)生治理中扮演愈加重要的角色。隨著非國家行為體在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域的作用日益增強(qiáng)，新興的多邊衛(wèi)生合作機(jī)制不斷涌現(xiàn)，世衛(wèi)組織領(lǐng)導(dǎo)作用受到的沖擊不斷加大。同時(shí)，多元化行為體在衛(wèi)生發(fā)展援助、衛(wèi)生應(yīng)急等方面存在一定競爭，且有行為重復(fù)和職能缺位問題。在行為體多元化的格局下，行為體之間唯有加強(qiáng)資源整合，相互協(xié)作，形成集體陣營合力，才能最大程度發(fā)揮各行為體在全球衛(wèi)生治理中的作用。因此，在新格局下，如何協(xié)調(diào)多元化行為體，確保所有行為體明確角色并進(jìn)行合作，共同維護(hù)全球衛(wèi)生安全和促進(jìn)全球衛(wèi)生發(fā)展是全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域面臨的重要任務(wù)。最為典型的是，由世衛(wèi)組織、全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）、流行病防范創(chuàng)新聯(lián)盟（CEPI）和聯(lián)合國兒童基金會(huì)（UNICEF）等共同領(lǐng)導(dǎo)的多邊合作倡議—全球新冠肺炎疫苗獲取機(jī)制（COVID-19 Global Vaccine Access Facility，COVAX）是繼《巴黎協(xié)定》之后全球范圍內(nèi)最大的多邊合作倡議，也是促進(jìn)政府和社會(huì)資本間合作、推動(dòng)疫苗研發(fā)和可及的創(chuàng)新型融資模式[31]。COVAX 機(jī)制在促進(jìn)疫苗公平分配，確保發(fā)展中國家有平等機(jī)會(huì)獲取適合、安全和有效的疫苗發(fā)揮著重要的作用。在未來全球衛(wèi)生治理中，專業(yè)性機(jī)構(gòu)、慈善組織和企業(yè)等出資方發(fā)揮的作用也將愈加顯著。

（二）完善全球衛(wèi)生治理規(guī)則體系的呼聲日益高漲，法理框架再塑進(jìn)程加速

近年來的突發(fā)性公共衛(wèi)生事件不斷暴露出全球衛(wèi)生治理規(guī)則體系的固有問題，正如非典之后對《國際衛(wèi)生條例》進(jìn)行了修改，明確了對締約國衛(wèi)生體系核心能力、通報(bào)及歸口單位建設(shè)等要求。本次新冠肺炎疫情的大流行，必將觸發(fā)新一輪關(guān)于全球衛(wèi)生治理規(guī)則的大討論。與之前不同的是，本次全球?qū)用嬗懻摰氖墙Y(jié)構(gòu)性改變。2021 年12 月，國際社會(huì)啟動(dòng)了《國際疫情大流行條約》的政府間談判進(jìn)程，重點(diǎn)是針對條約的內(nèi)容、程序、實(shí)施路徑及面臨問題的討論與磋商：首先是明確《國際疫情大流行條約》與《國際衛(wèi)生條例》（2005）的關(guān)系；其次要通過對不同國際行為體的立場分析，規(guī)定《國際疫情大流行條約》包含的內(nèi)容，并要細(xì)化條約出臺(tái)的程序和相應(yīng)的安排；最后，要考慮可能解決面臨的各種技術(shù)問題，比如旅行健康中的郵輪疫情問題、國家行為體的主權(quán)和世衛(wèi)組織對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的核實(shí)等[32]。由于不少關(guān)鍵內(nèi)容超出了世衛(wèi)組織自身的職責(zé)范圍，需要各國家行為體集思廣益、群策群力，共同致力于全球衛(wèi)生治理規(guī)則體系的充實(shí)與完善。

（三）充分發(fā)揮國際合作機(jī)制職能，已成為國家行為體參與全球衛(wèi)生治理的重要方式

國際合作機(jī)制是參與全球衛(wèi)生治理的有效載體，根據(jù)“柳葉刀衛(wèi)生投資委員會(huì)”對全球衛(wèi)生國際合作職能的劃分，國際合作機(jī)制包括四項(xiàng)基本職能：領(lǐng)導(dǎo)和管理、提供公共產(chǎn)品、管理外部性、國家援助（詳見表1）[33]?，F(xiàn)有的國際合作機(jī)制主要包括三種：一是全球倡議，包括“一帶一路”倡議；二是跨區(qū)域多邊機(jī)制，包括世界衛(wèi)生組織主導(dǎo)的治理框架、二十國集團(tuán)、金磚國家峰會(huì)和中非合作論壇等；三是區(qū)域多邊機(jī)制，包括東盟—中日韓衛(wèi)生合作機(jī)制、亞洲太平洋經(jīng)濟(jì)合作組織衛(wèi)生工作組、大湄公河次區(qū)域衛(wèi)生合作、上海合作組織商業(yè)理事會(huì)衛(wèi)生合作特別工作組、中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作項(xiàng)目、中日韓衛(wèi)生部長會(huì)議機(jī)制等。

表1 國際合作職能分類及具體分類

通過國際合作機(jī)制的四大職能，明確參與全球衛(wèi)生治理的路徑具體體現(xiàn)在：一是領(lǐng)導(dǎo)與管理，掌握國際議程的制定規(guī)則，通過廣泛參與國際磋商，積極參與全球倡議、跨區(qū)域多邊機(jī)制、區(qū)域機(jī)制等，在相關(guān)議題上提出符合本國立場的主張或方案，推動(dòng)全球衛(wèi)生治理體系制度性改革；二是提供公共產(chǎn)品，包括診斷試劑、疫苗、藥品等醫(yī)療產(chǎn)品以及技術(shù)工具、知識(shí)經(jīng)驗(yàn)和能力等無形產(chǎn)品，維護(hù)全球公共產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈和供應(yīng)鏈的穩(wěn)定；三是管理外部性，即制定公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的戰(zhàn)略性規(guī)劃，建立完善的全球衛(wèi)生安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測體系，及時(shí)與世衛(wèi)組織和其他國家行為體共享信息，建立區(qū)域性聯(lián)防聯(lián)控長效合作機(jī)制和公共衛(wèi)生應(yīng)急聯(lián)絡(luò)機(jī)制；四是國家援助，明確受援國的具體需求，深入開展國際援助活動(dòng)，包括衛(wèi)生服務(wù)能力建設(shè)、公共衛(wèi)生體系能力建設(shè)，推動(dòng)全球健康公平，早日實(shí)現(xiàn)全民健康覆蓋的目標(biāo)。

（四）全球衛(wèi)生多邊融資體系的作用日顯，并將進(jìn)一步完善和強(qiáng)化

快速發(fā)展、持續(xù)演變是全球公共衛(wèi)生發(fā)展的基本特點(diǎn)，全球公共衛(wèi)生生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、復(fù)雜性和非均衡性決定了跨領(lǐng)域資源整合的必要性。多年實(shí)踐證明，全球范圍的大規(guī)模融資對應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件、確保全球衛(wèi)生安全和解決公共衛(wèi)生領(lǐng)域重大問題與訴求具有舉足輕重的作用。

現(xiàn)有的全球公共衛(wèi)生融資主體包括各國政府、國際組織、蓋茨基金會(huì)及洛克菲勒基金會(huì)為代表的慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織和企業(yè)財(cái)團(tuán)等。其中，最有代表性的就是經(jīng)合組織的發(fā)展援助委員會(huì)（Development Assistance Committee，DAC）,現(xiàn)有30 個(gè)成員，是發(fā)達(dá)國家援助發(fā)展中國家的核心機(jī)構(gòu)。該委員會(huì)2018—2022 年的總體目標(biāo)是：促進(jìn)發(fā)展合作和其他相關(guān)政策，以促進(jìn)實(shí)施2030年可持續(xù)發(fā)展議程，包括持續(xù)、包容性和可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長、消除貧困、改善發(fā)展中國家的生活水平，以及實(shí)現(xiàn)沒有國家依賴援助的未來[34]。此外，除了每年定期繳納的聯(lián)合國會(huì)費(fèi)外，美、英、日、法、德等西方國家和中國政府亦有針對不同多邊衛(wèi)生機(jī)制和重大行動(dòng)計(jì)劃的財(cái)政捐款，如對世衛(wèi)組織的自愿捐款等。

20 多年前，面對全球范圍出現(xiàn)的艾滋病等重大健康挑戰(zhàn)，聯(lián)合國機(jī)構(gòu)和有關(guān)國家政府發(fā)展援助的資金投入已捉襟見肘。2002 年，全球衛(wèi)生領(lǐng)域最大的融資機(jī)構(gòu)抗艾滋病、結(jié)核和瘧疾全球基金成立，其成立以來，通過公私伙伴關(guān)系的大范圍籌資在全球抗擊重大傳染性疾病的努力中發(fā)揮了重要作用，將三大傳染病的發(fā)病率降低了50%，拯救了約3800 萬人的生命，凸顯了專門融資機(jī)制的獨(dú)特功效。此外，世界銀行旨在促進(jìn)婦幼兒童健康與生活質(zhì)量的Global Financing Facility(GFF)、全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）和國際組織Unitaid 等均通過多種形式的融資方式推動(dòng)了公共衛(wèi)生事業(yè)的發(fā)展。蓋茨基金會(huì)是當(dāng)前對全球公共衛(wèi)生領(lǐng)域提供資金支持最大的基金會(huì)。自2000 年成立到2020 年，共捐贈(zèng)了538 億美元，其中45%和29%的資金分別用于全球發(fā)展和全球健康項(xiàng)目，涉及疫苗開發(fā)、瘧疾、艾滋病、脊髓灰質(zhì)炎和婦女兒童健康等領(lǐng)域，援助對象包括134 個(gè)國家與多個(gè)國際組織和非政府組織等。

然而，近年來的形勢發(fā)展特別是新冠肺炎疫情的發(fā)生，暴露出現(xiàn)有融資體系的諸多不足和亟需改進(jìn)的地方：一是公共衛(wèi)生領(lǐng)域現(xiàn)有的融資模式難以為繼，無法滿足持續(xù)增長的醫(yī)療需要，如治標(biāo)不治本的目標(biāo)設(shè)定、資金浪費(fèi)、過重依靠傳統(tǒng)捐款國導(dǎo)致資金來源有限、忽視對發(fā)展中國家衛(wèi)生體系的投入等；二是重大傳染性疾病的全球流行需要建立一個(gè)常態(tài)防控和應(yīng)急機(jī)制，而專項(xiàng)性融資機(jī)構(gòu)的周期性融資方式很難應(yīng)對臨時(shí)出現(xiàn)的突發(fā)事件；三是世界衛(wèi)生組織等國際組織的經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，已很難履行其應(yīng)有職能，必須設(shè)計(jì)新的可持續(xù)的籌款機(jī)制；四是藥品和醫(yī)療服務(wù)非平等性造成南北差距進(jìn)一步加大，需在全球范圍內(nèi)開展轉(zhuǎn)移支付；五是創(chuàng)新性合作模式和金融衍生產(chǎn)品的出現(xiàn)，為撬動(dòng)更多資源和拓展新的應(yīng)用空間創(chuàng)造了條件；六是私營部門在公共衛(wèi)生領(lǐng)域扮演更加關(guān)鍵的角色，但潛力并未得到充分利用。

從國際發(fā)展援助角度來看，未來公共衛(wèi)生融資領(lǐng)域主要涉及全民健康覆蓋、健康公平和醫(yī)藥產(chǎn)品可及性的金融支撐、發(fā)展中國家公共衛(wèi)生體系軟硬件投資、開發(fā)重大傳染病和被忽視疾病治療產(chǎn)品與技術(shù)的金融扶持等。融資手段將會(huì)多樣化，如雙多邊無償捐款、受援國配套融資、債務(wù)減免與衛(wèi)生項(xiàng)目轉(zhuǎn)化、混合型投資、私營部門融資、開發(fā)銀行融資和發(fā)行社會(huì)影響債券等。強(qiáng)化公私合作伙伴關(guān)系或建立新型融資聯(lián)盟將是提高融資效率和規(guī)模的有效方式，其中，如何實(shí)現(xiàn)各捐贈(zèng)主體責(zé)權(quán)利的明晰界定和彼此平衡、吸引非傳統(tǒng)捐贈(zèng)方加入并參與相關(guān)治理，如何確保資金使用的效益最大化和實(shí)施全流程監(jiān)管審計(jì)，以及如何動(dòng)員企業(yè)資源，建立其公益投入與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)收益回報(bào)之間的有機(jī)聯(lián)系均是必須回答的重要問題。此外，為保障全球公共衛(wèi)生安全，當(dāng)務(wù)之急就是盡快設(shè)立應(yīng)對重大突發(fā)疫情的長效融資機(jī)制，如在世界衛(wèi)生組織的統(tǒng)一組織下，設(shè)立疫情監(jiān)測預(yù)警專項(xiàng)資金，并通過頒布《國際疫情大流行條約》, 開展可持續(xù)、可預(yù)見的衛(wèi)生緊急募資，包括動(dòng)員世衛(wèi)組織成員國自身財(cái)政預(yù)算,為應(yīng)對重大衛(wèi)生緊急事態(tài)和高風(fēng)險(xiǎn)病原體奠定法律基礎(chǔ)[35,36]。2022 年5 月，第75 屆世界衛(wèi)生大會(huì)通過決議，同意改進(jìn)世界衛(wèi)生組織的籌資模式，將各會(huì)員國繳納的評(píng)定會(huì)費(fèi)占核心預(yù)算的比例從現(xiàn)有不到20%逐步提高至50%，標(biāo)志著世界衛(wèi)生組織的籌資改革邁出了重要一步。

（五） 全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品供給與可及備受重視，全鏈條發(fā)展的勢頭顯著

關(guān)于公共產(chǎn)品的經(jīng)濟(jì)學(xué)討論由來已久，非競爭性和非排他性是公共產(chǎn)品的兩大特色。而全球公共產(chǎn)品則因其“外部性”的覆蓋范圍超出國界而冠以“全球”二字，但全球公共產(chǎn)品在國際市場上因企業(yè)缺乏積極性往往供給不足，同時(shí)，多數(shù)國家政府會(huì)傾向于搭國際便車不愿投入亦加劇了供給不足。2002 年8 月，世界衛(wèi)生組織宏觀經(jīng)濟(jì)和衛(wèi)生委員會(huì)提出了全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品(Global Public Goods for Health) 的概念，并指出“全球化的影響因素之一是增加了潛在渠道的數(shù)量。通過這些渠道，單個(gè)國家的行為可影響其邊界以外的其他國家。影響可以是正面的，也可以是負(fù)面的。如果在實(shí)質(zhì)性領(lǐng)域的影響足夠大，它應(yīng)該激勵(lì)各國政府共同努力，實(shí)現(xiàn)在缺乏合作的情況下難以實(shí)現(xiàn)的共同目標(biāo)。而這正是全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品議程背后的邏輯，盡管達(dá)到我們預(yù)期的合作水平可能會(huì)很難”[37]。在大多數(shù)情況下，對全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的狹義理解一般是指醫(yī)療產(chǎn)品、服務(wù)及其標(biāo)準(zhǔn)和指南，公共監(jiān)測體系等，這也是本文的討論范疇。

新冠肺炎疫情全球暴發(fā)以來，全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的開發(fā)、生產(chǎn)、供給和可及出現(xiàn)了一系列重要變化：

一是新冠肺炎疫情加速推動(dòng)了全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品生態(tài)系統(tǒng)的形成。在新冠肺炎暴發(fā)之前，全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的開發(fā)和供給主要圍繞艾滋病、結(jié)核、瘧疾防控和婦幼健康等為內(nèi)容的衛(wèi)生發(fā)展援助展開，全球公立產(chǎn)品采購市場規(guī)模每年大約100 多億美元，年增幅約為1%—2%，國際組織、基金會(huì)和有關(guān)國家政府是該市場的購買主體，發(fā)展較為平穩(wěn)。然而，衛(wèi)生發(fā)展援助的各行為體之間的協(xié)同與合作較為松散，在一些領(lǐng)域職能重疊，資源分布不均，并未發(fā)揮整體效應(yīng)。疫情發(fā)生后，世衛(wèi)組織在2020年4 月立即牽頭啟動(dòng)治療工具加速計(jì)劃（ACT-A），涉及疫苗、藥品、診斷試劑研發(fā)與供應(yīng)三大支柱和公共衛(wèi)生體系建設(shè)等內(nèi)容，包括制定了在91 個(gè)中低收入國家實(shí)現(xiàn)新冠疫苗70%的接種率、使用新冠藥物在中低收入國家治療1.2 億個(gè)病例等，參與方包括各類國際組織、有關(guān)國家政府、企業(yè)、慈善機(jī)構(gòu)和非政府組織等，其核心原則之一就是確保治療新冠醫(yī)療產(chǎn)品的公平、可及。該計(jì)劃明確了相關(guān)參與方的職責(zé)和義務(wù)以及彼此協(xié)同的機(jī)制，使得全球公立產(chǎn)品采購的規(guī)模迅速擴(kuò)大。由于該計(jì)劃同時(shí)將100 多個(gè)中低收入國家作為研究對象，旨在通過解決公共衛(wèi)生體系中的瓶頸和能力短板問題，為醫(yī)療產(chǎn)品的投放創(chuàng)造條件，從而為今后全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)更大范圍的覆蓋奠定了重要基礎(chǔ)?？梢钥吹?，一個(gè)以全球公共產(chǎn)品開發(fā)與供給為核心的生態(tài)系統(tǒng)正在迅速生成，并會(huì)在未來重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件的應(yīng)對中發(fā)揮巨大作用。

二是多種全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品可及性的促進(jìn)機(jī)制正趨活躍。眾所周知，全球健康覆蓋（UHC）的前提條件之一就是實(shí)現(xiàn)安全可靠、高質(zhì)量和可負(fù)擔(dān)醫(yī)療產(chǎn)品的大范圍可及，而新上市醫(yī)療產(chǎn)品價(jià)格的居高不下、基本用藥的短缺和斷供以及假冒偽劣產(chǎn)品進(jìn)入全球供應(yīng)鏈等長期困擾著廣大中低收入國家。2005 年，世界貿(mào)易組織就將專利藥品的強(qiáng)制許可納入 《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》(Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights, TRIPs) 簡稱《知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》，以幫助發(fā)展中和最不發(fā)達(dá)成員國解決急需藥品的可及性問題。近年來，圍繞促進(jìn)全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品創(chuàng)新、生產(chǎn)等的機(jī)制越加發(fā)揮重要作用，如藥品專利池（MPP），醫(yī)藥產(chǎn)品開發(fā)伙伴關(guān)系，疫苗知識(shí)產(chǎn)權(quán)、技術(shù)和轉(zhuǎn)移庫（IPTK）以及疫苗先期市場承諾機(jī)制（AMC）等。僅就藥品專利池而言，2022 年1 月和3 月先后向包括中國企業(yè)在內(nèi)的多家藥企授權(quán)仿制抗新冠肺炎藥物——默克的莫納皮拉韋和輝瑞的奈瑪特韋，分別覆蓋105 和95 個(gè)中低收入國家；而全球疫苗免疫聯(lián)盟（GAVI）則通過先期市場承諾機(jī)制，擬在91 個(gè)國家實(shí)現(xiàn)新冠肺炎疫苗至少70% 的接種率。從某種程度上講，多種醫(yī)藥產(chǎn)品可及性促進(jìn)機(jī)制正在發(fā)揮前所未有的重要功能，但距離在中低收入國家滿足醫(yī)療需求的目標(biāo)仍有很長的路要走，催生新的促進(jìn)機(jī)制的呼聲日益高漲。在這個(gè)過程中，專利、定價(jià)、公私伙伴關(guān)系、技術(shù)轉(zhuǎn)移、全周期監(jiān)測和質(zhì)量追溯等成為促進(jìn)機(jī)制必須應(yīng)對和解決的關(guān)鍵問題。當(dāng)下，隨著更多促進(jìn)機(jī)制的不斷出現(xiàn)和私營部門熱度的提升，如何在確保醫(yī)藥企業(yè)創(chuàng)新積極性和實(shí)現(xiàn)急需衛(wèi)生公共產(chǎn)品可及性之間，以及放大到公平與效益之間找到平衡點(diǎn)是國際社會(huì)面臨的重要任務(wù)。

三是圍繞全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的資源配置將呈現(xiàn)新的特征。后疫情時(shí)代，對于重大突發(fā)公共衛(wèi)生安全事件的準(zhǔn)備和響應(yīng)將會(huì)常態(tài)化。在世界衛(wèi)生組織等國際機(jī)構(gòu)的倡導(dǎo)和推動(dòng)下，急需醫(yī)療產(chǎn)品戰(zhàn)略儲(chǔ)備的規(guī)模將會(huì)擴(kuò)大，大型物資倉儲(chǔ)基地和冷鏈建設(shè)將會(huì)加快。實(shí)時(shí)共享的重大傳染病監(jiān)測預(yù)警和包括遠(yuǎn)程醫(yī)療在內(nèi)的數(shù)字化健康服務(wù)等，作為另一類型的衛(wèi)生公共產(chǎn)品，其外部性也會(huì)在中低收入國家得到一定體現(xiàn)。此外，在條件相對成熟的國家，基礎(chǔ)藥物和疫苗等醫(yī)藥產(chǎn)品進(jìn)口替代的勢頭勢必加強(qiáng)，越來越多的中低收入國家政府將會(huì)把發(fā)展民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)提上議事日程，全球衛(wèi)生公共產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)鏈有可能向這些國家和地區(qū)延伸。其中，一直備受關(guān)注的非洲醫(yī)藥產(chǎn)品本地化生產(chǎn)進(jìn)程將會(huì)提速。然而，工業(yè)基礎(chǔ)落后、上下游配套產(chǎn)業(yè)不足、硬件設(shè)施和人力資源不足、環(huán)保建設(shè)缺乏等依然是困擾這一進(jìn)程的重要障礙。最為可能的就是常規(guī)產(chǎn)品小規(guī)模生產(chǎn)設(shè)施的多點(diǎn)增加，而高科技含量醫(yī)藥產(chǎn)品的自我供給和大規(guī)模工業(yè)化生產(chǎn)則需一個(gè)漫長的過程。由于世衛(wèi)組織、世界銀行、聯(lián)合國工業(yè)發(fā)展組織等長期重視非洲的本地化生產(chǎn)，勢必將進(jìn)一步加大支持和倡導(dǎo)力度，投入更多的資源助力推動(dòng)，且將會(huì)更加強(qiáng)調(diào)設(shè)施的合理區(qū)位布局、軟件和現(xiàn)代化物流建設(shè)等。未來國際組織采購亦會(huì)向非洲本地化生產(chǎn)的醫(yī)藥產(chǎn)品傾斜，并出臺(tái)相應(yīng)的政策和規(guī)范。埃塞俄比亞、烏干達(dá)等非洲國家長期強(qiáng)調(diào)發(fā)展本國的醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)并制定了發(fā)展戰(zhàn)略，有望在這一進(jìn)程中發(fā)揮示范和帶頭作用。

三、關(guān)于中國參與和推動(dòng)全球衛(wèi)生治理的路徑建議

當(dāng)前，國際形勢波譎云詭、撲朔不定，面臨百年未有之變局，多方角逐和斗爭白熱化。在全球衛(wèi)生領(lǐng)域，新冠肺炎疫情的暴發(fā)和肆虐給全球造成了難以估量的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失，導(dǎo)致新舊矛盾交織和激化，全球衛(wèi)生發(fā)展充滿各種不確定和不穩(wěn)定因素，全民健康覆蓋和健康公平等聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。顯然，現(xiàn)有的全球衛(wèi)生治理架構(gòu)和模式已難以應(yīng)對這一巨大變化，勢必在國際格局的演變下進(jìn)行重要調(diào)整。本研究基于全球衛(wèi)生治理五要素框架，提出中國參與全球衛(wèi)生治理的路徑建議。具體以全球衛(wèi)生安全、健康不平等為治理對象，在同一健康、多邊主義、健康公平等價(jià)值觀指導(dǎo)下，在IHR（2005）以及未來大流行性條約等規(guī)則的約束下，與其他行為體一起，充分發(fā)揮國際合作機(jī)制的四大職能，以增進(jìn)全球衛(wèi)生安全、促進(jìn)全民健康覆蓋（圖1）。為此，如何應(yīng)對全球性健康威脅和挑戰(zhàn)，在錯(cuò)綜復(fù)雜的形勢下共建人類衛(wèi)生健康共同體，充分體現(xiàn)大國擔(dān)當(dāng)，是擺在我們面前的重大任務(wù)。主要建議如下。

圖1 中國參與全球衛(wèi)生治理的路徑

（一）全面制定和推進(jìn)全球衛(wèi)生戰(zhàn)略，充分體現(xiàn)我大國擔(dān)當(dāng)和國際影響力

兩年多來，習(xí)近平主席在多個(gè)重大國際場合闡述構(gòu)建人類衛(wèi)生健康共同體的重要意義，提出了一系列重大倡議和舉措，指出中國愿同國際社會(huì)一道，促進(jìn)全球公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)公共衛(wèi)生領(lǐng)域交流合作，攜手應(yīng)對全球性威脅和挑戰(zhàn)，為維護(hù)各國人民健康做出更大貢獻(xiàn)。為此，面對新的國際形勢，要從建設(shè)人類命運(yùn)共同體的指導(dǎo)思想出發(fā)，按照循序漸進(jìn)、合作共贏的方針推進(jìn)全球衛(wèi)生治理體系改革，堅(jiān)持共商共建共享的全球治理觀，確保公共衛(wèi)生安全，全面制定我國的全球衛(wèi)生戰(zhàn)略和相應(yīng)的實(shí)施計(jì)劃。其中，要繼續(xù)堅(jiān)持我國仍是最大發(fā)展中國家的根本原則，堅(jiān)持權(quán)力與義務(wù)相平衡；在堅(jiān)持現(xiàn)有國際規(guī)則和秩序的基礎(chǔ)上，著重圍繞世界衛(wèi)生組織改革、重大疫情全球預(yù)警監(jiān)測和響應(yīng)機(jī)制、國際組織治理、公共衛(wèi)生融資、公共產(chǎn)品供給等提升參與度，提出系統(tǒng)性思路和方案，貢獻(xiàn)“中國智慧”。此外，要多渠道、多角度、多層次地構(gòu)建整合型對外衛(wèi)生援助體系，將其作為全球衛(wèi)生戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。通過建立內(nèi)部協(xié)調(diào)管理和國際化人才培養(yǎng)機(jī)制，全面打造中國深度參與和推動(dòng)全球衛(wèi)生治理、發(fā)揮大國影響力的能動(dòng)環(huán)境，推動(dòng)符合我國長遠(yuǎn)國家利益的機(jī)制性、制度性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)從衛(wèi)生治理的“跟跑者”向“領(lǐng)跑者”轉(zhuǎn)變，從被動(dòng)治理向主動(dòng)治理轉(zhuǎn)變。

（二）大力加強(qiáng)對世界衛(wèi)生組織和重要多邊機(jī)制的支持，發(fā)揮全球衛(wèi)生生態(tài)系統(tǒng)的整體功效

要加大對世界衛(wèi)生組織的支持力度，深度參與該組織衛(wèi)生議程和政策規(guī)范的制定，積極參加世界衛(wèi)生大會(huì)，推動(dòng)合作防范和應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，促進(jìn)中國衛(wèi)生發(fā)展經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展中國家分享和支持更多的中國制造醫(yī)藥產(chǎn)品預(yù)認(rèn)證等。此外，應(yīng)積極推進(jìn)世衛(wèi)組織的改革進(jìn)程，增強(qiáng)其資金實(shí)力，幫助世衛(wèi)組織更加聚焦重大傳染性疾病防控、全民健康覆蓋、健康公平和醫(yī)藥產(chǎn)品可及等領(lǐng)域，通過增加和配置新的資源賦能世衛(wèi)組織更好地履行全球衛(wèi)生治理使命，更好地發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。

如前所述，全球衛(wèi)生領(lǐng)域不同類型的多邊機(jī)制正在發(fā)揮各自的作用和功能，其中包括聯(lián)合國和非聯(lián)合國系統(tǒng)的多邊組織、區(qū)域組織以及區(qū)域性和跨區(qū)域多邊合作機(jī)制。為此，需要在對各類多邊組織梳理的基礎(chǔ)上，有重點(diǎn)和分門別類地提供支持與協(xié)助，如提供資金和技術(shù)支持、開展多雙邊合作和宣傳推廣、派遣管理和專業(yè)人員到機(jī)構(gòu)工作等。由于不少多邊組織面臨經(jīng)費(fèi)短缺的問題，建議除了政府捐贈(zèng)和支付會(huì)費(fèi)外，還應(yīng)鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)和基金會(huì)等提供適當(dāng)?shù)闹С郑谝欢ǔ潭壬暇徑庳?cái)政壓力。而提供技術(shù)支持的最佳方式之一就是開展項(xiàng)目合作，推動(dòng)中國醫(yī)藥產(chǎn)品、技術(shù)、理念和專家在多邊機(jī)制發(fā)揮更大作用。從長期來看，實(shí)現(xiàn)不同多邊機(jī)制之間充分有效的協(xié)同合作，從而發(fā)揮全球衛(wèi)生生態(tài)系統(tǒng)的整體功效，將是一項(xiàng)復(fù)雜但富有重要意義的工作。

（三）積極參與全球衛(wèi)生治理的全過程，維護(hù)我國和全球發(fā)展中國家的利益

在全球衛(wèi)生治理領(lǐng)域，發(fā)達(dá)國家憑借政治、經(jīng)濟(jì)等影響力，在全球公共衛(wèi)生安全治理規(guī)則的制定中具有較高話語權(quán)，但隨著中低收入國家在全球衛(wèi)生安全領(lǐng)域的參與度逐漸增加，國際社會(huì)對中低收入國家在全球衛(wèi)生安全領(lǐng)域的話語權(quán)，尤其是制度性話語權(quán)的關(guān)注越來越多。在全球衛(wèi)生治理規(guī)則完善甚至重建的形勢下，中國應(yīng)積極參與到全球衛(wèi)生治理規(guī)則的完善和制定當(dāng)中。相關(guān)領(lǐng)域的政府管理者以及技術(shù)專家需長期追蹤、密切關(guān)注全球衛(wèi)生治理規(guī)則的變化和趨勢，在世衛(wèi)大會(huì)等多邊平臺(tái)深度參與相關(guān)技術(shù)議題的磋商，積極發(fā)出中國聲音，貢獻(xiàn)中國智慧和中國方案。只有這樣才能在相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、指南等的研究、談判與制定中發(fā)揮影響力，在參與治理的多元行為體中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，進(jìn)而提高對全球衛(wèi)生治理的話語權(quán)。

尤其是針對目前提出的建立全球健康威脅理事會(huì)，對于全球健康威脅理事會(huì)的組織架構(gòu)、運(yùn)行機(jī)制、任務(wù)分工以及與聯(lián)合國安理會(huì)的關(guān)系等亟需國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者加快研究。目前七國集團(tuán)、二十國集團(tuán)已經(jīng)加入到全球健康威脅理事會(huì)的討論中，中國亟需明確自身的關(guān)注點(diǎn)和利益訴求，在磋商的過程中確保本國和全球發(fā)展中國家的利益。

（四）國際合作雙邊和多邊并重，衛(wèi)生發(fā)展援助要關(guān)注衛(wèi)生體系能力建設(shè)和注重科技賦能等

目前中國的對外援助仍以雙邊援助為主，但需要注意的是多邊機(jī)構(gòu)是全球衛(wèi)生治理的重要平臺(tái)，是開展衛(wèi)生發(fā)展援助的重要渠道，與多邊機(jī)構(gòu)廣泛合作是提升全球衛(wèi)生治理話語權(quán)的關(guān)鍵。新冠肺炎疫情期間，二十國集團(tuán)、金磚國家、上海合作組織、中非合作論壇、東盟與中日韓領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議等國際多邊合作機(jī)制發(fā)揮了巨大作用，加大了大國間的協(xié)調(diào)與合作。后疫情時(shí)代，中國應(yīng)以更積極的姿態(tài)和更務(wù)實(shí)的舉措，參與國際多邊衛(wèi)生合作機(jī)制，推動(dòng)其在全球公共衛(wèi)生安全治理方面發(fā)揮獨(dú)特功效，其中包括與多邊機(jī)構(gòu)通過開展聯(lián)合項(xiàng)目方式，借助其專家和技術(shù)資源，加強(qiáng)與受援國之間的三方合作，擴(kuò)大中國衛(wèi)生發(fā)展援助的有效性和影響面。

新冠肺炎疫情大流行進(jìn)一步凸顯了加強(qiáng)衛(wèi)生系統(tǒng)核心能力建設(shè)的重要性，在對外援助時(shí)，要注重加強(qiáng)受援國衛(wèi)生體系能力建設(shè)，提高其衛(wèi)生體系的應(yīng)變能力。既往中國衛(wèi)生援助方式更加偏重建醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“硬投資”，而技術(shù)指導(dǎo)、聯(lián)合研究等科技賦能援助較少。未來的雙邊衛(wèi)生援助，在物資援助、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上要增加衛(wèi)生安全核心能力建設(shè)、技術(shù)轉(zhuǎn)移和人員培訓(xùn)等內(nèi)容，提升我國對外援助的針對性和有效性。

（五）鼓勵(lì)企業(yè)走入國際市場并推動(dòng)在發(fā)展中國家的本地化生產(chǎn)，為全球提供更多優(yōu)質(zhì)和可負(fù)擔(dān)的公共產(chǎn)品

新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，中國疫苗、診斷試劑、個(gè)人防護(hù)設(shè)備等醫(yī)藥產(chǎn)品出口大幅增加，國際化進(jìn)程加速。而包括世衛(wèi)組織預(yù)認(rèn)證、歐盟CE 認(rèn)證和國別注冊等國際合規(guī)是否及時(shí)到位，是市場準(zhǔn)入的前提條件。中國在原料藥、化藥制劑和中小型醫(yī)療器械等領(lǐng)域具備比較優(yōu)勢，故通過國際合規(guī)程序，進(jìn)入國際公立采購市場是廣大企業(yè)拓展國際空間、打造品牌度和履行全球公民責(zé)任的重要途徑。為此，應(yīng)通過宏觀政策激勵(lì)、技術(shù)和能力培訓(xùn)等大力推進(jìn)中國醫(yī)藥企業(yè)開展國際合規(guī)，特別是加入世衛(wèi)組織預(yù)認(rèn)證進(jìn)程，并可考慮將已通過國際認(rèn)證的藥品、疫苗和診斷試劑等作為對外援助的優(yōu)選產(chǎn)品。

同時(shí)，要積極幫助有條件的發(fā)展中國家實(shí)施本地化生產(chǎn)，以市場方式轉(zhuǎn)移和嫁接中國企業(yè)界資源，發(fā)揮中國企業(yè)的應(yīng)有作用?？山柚佬l(wèi)組織、世界銀行等機(jī)構(gòu)的平臺(tái)型項(xiàng)目，推動(dòng)中國醫(yī)藥企業(yè)在發(fā)展中國家進(jìn)行綠地投資或與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)合作，推動(dòng)本地化生產(chǎn)，提高當(dāng)?shù)鼗踞t(yī)藥產(chǎn)品的可及性，并可通過專利許可、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、聯(lián)合開發(fā)和專業(yè)培訓(xùn)等形式幫扶當(dāng)?shù)仄髽I(yè)和科研機(jī)構(gòu)，為其建立民族醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造條件，做到“授人以漁”。

（六）加強(qiáng)全球衛(wèi)生治理人才梯隊(duì)建設(shè)，培養(yǎng)復(fù)合型全球衛(wèi)生治理人才

全球衛(wèi)生治理涉及公共衛(wèi)生、衛(wèi)生政策、應(yīng)急管理、全球治理、國際關(guān)系、經(jīng)濟(jì)學(xué)等學(xué)科，是高度復(fù)合型交叉學(xué)科。中國全球衛(wèi)生領(lǐng)域高等教育起步較晚，而國外主要知名大學(xué)都早已成立了全球健康學(xué)科的教學(xué)科研機(jī)構(gòu)，開設(shè)了全球健康本科、碩士和博士項(xiàng)目，擁有一大批研究學(xué)者，故相比而言中國存在明顯不足。另一方面，全球衛(wèi)生治理人才培養(yǎng)的缺乏體現(xiàn)在中國籍職員在國際組織的分布上，以聯(lián)合國系統(tǒng)為例，與美、英、法、德、印等國比較，中國籍職員數(shù)量較少，占據(jù)關(guān)鍵職位的比例則更低。全球衛(wèi)生治理人才的缺乏使我國在西方國家主導(dǎo)的全球治理平臺(tái)上處于較為不利的局面。

為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)全球衛(wèi)生相關(guān)學(xué)科建設(shè)，增加對全球衛(wèi)生治理相關(guān)學(xué)科的科研投入；國內(nèi)院校應(yīng)加大公共衛(wèi)生等相關(guān)專業(yè)的國際化以及跨學(xué)科和實(shí)踐教學(xué)，按需構(gòu)建完善的復(fù)合型人才培養(yǎng)體系，將重點(diǎn)置于專業(yè)素質(zhì)、全球化視野、跨界學(xué)習(xí)和跨文化溝通能力的培養(yǎng)；要積極創(chuàng)造條件，提早謀劃并掌握好節(jié)奏，有針對性地為國際組織輸送不同層級(jí)的人才，不斷增加中國籍職員在國際組織中的影響力。