牛珂鑫

（蘭州財經(jīng)大學財稅與公共管理學院，甘肅 蘭州 730020）

一、互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的特點

我國慈善事業(yè)的高質量發(fā)展，要實現(xiàn)“傳統(tǒng)慈善”向“現(xiàn)代慈善”、“小眾慈善”向“大眾慈善”模式的轉變?；ヂ?lián)網(wǎng)慈善捐贈是在傳統(tǒng)慈善捐贈的基礎上不斷探索與嘗試的成果，其相較于傳統(tǒng)慈善捐贈具有以下四方面特點。一是捐贈門檻降低。傳統(tǒng)慈善的捐贈主體大多是政府、富豪、商人等擁有較多社會財富的人群，普通群眾很少有能力和機會參與慈善捐贈。而互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈模式則打破了傳統(tǒng)慈善模式的高門檻壁壘，使普通群眾能參與其中。二是捐贈形式多樣、內容豐富。傳統(tǒng)慈善捐贈主要以定期、大額的形式展開，捐贈形式單一、固定，進行金錢、物品、獻血等較為常見的物質捐贈，而互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈模式下，人們可以借助網(wǎng)絡隨時隨地進行多次、小額捐贈，可以是日常生活中力所能及的點滴行善，也可以是針對特定事件或公益項目的大額捐贈。各大平臺開發(fā)虛擬捐贈內容，如支付寶的螞蟻森林能量、微信的運動步數(shù)、淘寶的公益寶貝、今日頭條的閱讀時長等，捐贈資源呈多元化發(fā)展。三是組織形式優(yōu)化。傳統(tǒng)慈善的組織形式是自上而下的，由官方發(fā)布信息后，民眾進行參與，忽略了民眾的主動性，而互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的組織形式更傾向于自下而上，以自愿性為基礎，充分發(fā)揮社會公眾的信息傳遞與動員能力，通過網(wǎng)絡搭建求助者與施善者之間的橋梁，雙向互動，能更好滿足求助者的需求，捐贈更具針對性。四是信息傳播速度快、范圍廣。傳統(tǒng)慈善模式主要以報紙、電臺、電視等傳統(tǒng)的媒介進行信息傳播，此種方式存在傳播速度慢、范圍窄的缺點，而互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈依托大數(shù)據(jù)平臺進行信息傳播，比如微博、微信、QQ、今日頭條等新媒體平臺，信息傳播速度快、覆蓋范圍廣，同時能夠提高慈善信息的透明度。

二、互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的現(xiàn)狀分析

（一）互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈平臺逐漸增加

在“人人手機不離手”的互聯(lián)網(wǎng)時代，互聯(lián)網(wǎng)＋公益迎來跨越式發(fā)展，觸發(fā)慈善新模式。《中國互聯(lián)網(wǎng)絡發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》指出，截至2021年6月，全國網(wǎng)民數(shù)量達到10.11億，比2020年12月增長2 175萬，互聯(lián)網(wǎng)普及率達71.6%，網(wǎng)民規(guī)模的逐年增加為互聯(lián)網(wǎng)慈善的發(fā)展提供了堅實的基礎。與此同時，互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈平臺也逐漸增多。2016年，民政部按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、循序漸進，公開透明、自愿申請，分批考察、擇優(yōu)指定”原則，遴選出13家首批慈善組織互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺（以下簡稱“互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺”）。除中國慈善信息平臺、基金會中心網(wǎng)退出外，民政部加大力量引導互聯(lián)網(wǎng)助力慈善事業(yè)的發(fā)展，新增指定9家平臺。至2021年11月，互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺增至30家。

（二）互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈數(shù)額逐年增加

中國慈善聯(lián)合會發(fā)布的《中國慈善捐贈報告》（以下簡稱《報告》）顯示，互聯(lián)網(wǎng)慈善事業(yè)發(fā)展迅速，互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的籌款額逐年增加。如圖1所示，2017年，民政部公布13家互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺，互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈數(shù)額達25.9億元，占慈善籌款總額的1.73%。至2020年，我國慈善組織通過20家互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺共籌集善款逾82億元，相較于2017年增長了兩倍多，占慈善捐贈總額的比例也在逐年穩(wěn)步上升。

三、我國互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈面臨的困境

互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈發(fā)展態(tài)勢良好，全民公益的時代正在到來，但是互聯(lián)網(wǎng)本身固有的隱蔽、虛擬特性，使得互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈失范事件頻發(fā)，“詐捐”“騙捐”“善款去向不明”“平臺謀利”現(xiàn)象屢現(xiàn)，使互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的公信力受到損害，引起社會信任危機。因此，應重點分析互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈存在的問題，破解互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈面臨的困境，為我國互聯(lián)網(wǎng)慈善事業(yè)的發(fā)展營造良好的捐贈環(huán)境。

（一）互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的相關法律制度不健全

1.《慈善法》對于個人網(wǎng)絡求助行為缺乏規(guī)定?！洞壬品ā芬?guī)定，互聯(lián)網(wǎng)捐贈需要通過國務院民政部門統(tǒng)一或者指定的慈善信息平臺發(fā)布募捐信息，不具有公開募捐資格的組織或者個人，可以與具有公開募捐資格的慈善組織合作，由慈善組織開展公開募捐并管理募得款物。即僅不允許個人進行公開募捐，但是未禁止個人借助互聯(lián)網(wǎng)進行求助。在法律層面上，雖然個人求助不等同于慈善募捐，但是個人通過互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布求助信息與其公開進行互聯(lián)網(wǎng)募捐，在形式上并無太大區(qū)別，絕大部分網(wǎng)民缺乏甄別能力，積極轉發(fā)個人網(wǎng)絡求助信息并進行捐款。同時，《慈善法》中缺乏關于個人求助的相關規(guī)定，產(chǎn)生法律灰色地帶，使得羅爾能夠通過微信公眾號“賣文救女”，并引發(fā)“羅一笑事件”，對社會造成極大的不良影響。

2.互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的配套法律制度欠缺?，F(xiàn)有的關于互聯(lián)網(wǎng)慈善的規(guī)定有《慈善組織公開募捐管理辦法》《公開募捐平臺服務管理辦法》《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術規(guī)范》（以下簡稱《基本技術規(guī)范》）和《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》（以下簡稱《基本管理規(guī)范》），這些規(guī)定主要為指定的30個互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺提供行業(yè)規(guī)范，將其他非指定的網(wǎng)絡募捐平臺排除在外，形成真空地帶。同時，《基本技術規(guī)范》和《基本管理規(guī)范》強化了募捐平臺的責任，但是對于其他主體的責任卻未有涉及?？梢姡壳叭狈﹃P于互聯(lián)網(wǎng)慈善的綜合性法律法規(guī)。

（二）互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺缺乏規(guī)范化管理

1.互聯(lián)網(wǎng)慈善行業(yè)管理不規(guī)范。雖然《基本技術規(guī)范》和《基本管理規(guī)范》規(guī)定了慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺在性能、功能、安全、運維等方面的技術要求和指定、運行、服務、監(jiān)管等方面的管理要求，但是僅為互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的運行提供基本的引導和規(guī)范，并未對平臺的日常運營管理進行詳細規(guī)定，很少有平臺能夠完全達到規(guī)范要求。例如，作為民政部指定的募捐平臺，“輕松籌”曾出現(xiàn)不需要患者信息，僅填寫簡單的目標金額、善款用途即可成功發(fā)起救助項目的情況；2018年初，京東公益、“輕松籌”等多家具有互聯(lián)網(wǎng)募捐資質的平臺被民政部約談等。由此可見，取得官方資質的平臺并不代表其后續(xù)運營能完全達到標準，互聯(lián)網(wǎng)慈善行業(yè)管理仍需進一步規(guī)范。

2.平臺與慈善組織之間缺乏聯(lián)系。互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺上的慈善項目眾多，項目信息審核的工作量巨大，且在求助者配合度不高的情況下，信息不對稱程度增加，平臺對項目的審核比較困難。因此，對于具有公開募捐資格的慈善組織認證過的項目，平臺通常會默認其項目真實可靠并予以通過，但是此舉存在審核漏洞，易滋生網(wǎng)絡詐捐事件。例如，2016年的公益明星“義工李白”挪用善款事件中，經(jīng)涼山地方民政部的批準，閆偉杰成立了兩家公益組織，之后兩年時間內，兩個公益組織在騰訊樂捐慈善募捐平臺上發(fā)起21個慈善項目，并從中挪用善款達16萬元。此事件中，樂捐平臺就存在對項目真實性審核不到位的情況?？梢姡脚_與慈善組織之間缺乏聯(lián)系和監(jiān)管，應加強審核程序，按規(guī)定運作。

（三）互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的公開透明機制不完善

1.慈善組織的信息披露不充分。2018年9月，民政部發(fā)布《慈善組織信息公開辦法》，開通的全國慈善信息平臺（即“慈善中國”）向全國各級民政部門和全國所有的慈善組織提供免費使用服務。“慈善中國”平臺的開通在一定程度上，拓寬了對慈善組織的監(jiān)管通道，但就目前整個平臺披露的信息來看，慈善組織在信息披露方面存在著不足，絕大多數(shù)慈善組織僅公布了基本信息、組織章程，缺少慈善組織的變更、處罰、評估等信息的公布。平臺雖設置了“年報上傳”欄目，但很多組織并未及時上傳年度報告、審計報告等信息。同時，有效期內的慈善項目實施情況未及時如實公示，大部分實施詳情僅公示為“慈善組織就該慈善項目尚無進展情況描述”，即并未公開項目的詳細信息。

2.網(wǎng)絡募捐資金的使用處理透明度不夠。根據(jù)前文分析的互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈數(shù)額可以看出，網(wǎng)絡捐贈的規(guī)模逐年加大。慈善資金的最終去向以及剩余資金的處理情況，關系到慈善組織的公信力和互聯(lián)網(wǎng)慈善的未來發(fā)展。慈善組織的建設、維護和運營都需要大量資金投入，但《慈善法》并未規(guī)定這部分資金的來源。在具體操作中，經(jīng)常用網(wǎng)絡募捐資金支撐慈善組織運作，違背了捐贈者的捐贈意圖。同時，巨大的募集資金難免會產(chǎn)生盈余，雖然《慈善法》第五十七條規(guī)定了慈善項目終止后的剩余財產(chǎn)，有約定的，按照約定處理；未約定的，將剩余財產(chǎn)用于目的相同或者相近的其他慈善項目，但是在實際處理中，剩余財產(chǎn)的使用和處理并不透明，影響慈善事業(yè)的社會公信力。

（四）互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管體系不完備

1.政府對互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管不足。雖然我國已經(jīng)在逐步建立慈善監(jiān)管體系，但是還存在不健全之處。當前，由財政部門、民政部門、審計部門、業(yè)務部門等多部門共同監(jiān)管慈善組織的行為，由于缺乏明確的職責劃分標準和監(jiān)管流程，部門之間未能充分合作、建立監(jiān)管體系，易出現(xiàn)不作為的現(xiàn)象，特別是互聯(lián)網(wǎng)慈善相較于傳統(tǒng)慈善的監(jiān)管難度更大。如廣西“百色助學網(wǎng)”事件中，“助學網(wǎng)”未按規(guī)定進行登記注冊，其成立人王杰卻可借慈善之名斂財犯罪。由此可見，互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管體系不健全，政府對互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管經(jīng)驗與意識不足。

2.社會對互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管意識和能力薄弱?；ヂ?lián)網(wǎng)慈善捐贈的監(jiān)管不僅需要政府，也需要捐贈者、社會公眾及媒體等多方參與。普通捐贈者，由于信息不對稱，缺乏判斷公益項目真實性的能力，會因求助項目描述感人而進行轉發(fā)宣傳，加之網(wǎng)絡募捐透明度不足，捐贈者難以了解到善款的去向，絕大部分網(wǎng)友在進行捐款后通常不會關注公益項目的后續(xù)進展，缺乏監(jiān)管意識。而媒體在互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈中發(fā)揮輿論導向的作用，但是媒體監(jiān)督具有較強的主觀性，在選擇報道的事件時，易受自身價值觀和利益訴求的影響，忽略對慈善事件的深入挖掘，對網(wǎng)絡慈善失范行為沒有及時察覺，甚至可能將虛假慈善事件當作杰出事跡進行報道，對公眾的捐贈行為產(chǎn)生誤導。

四、推動我國互聯(lián)網(wǎng)慈善事業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）完善法律法規(guī)，提供堅實制度保障

1.在《慈善法》中增加對網(wǎng)絡求助行為的規(guī)定?！洞壬品ā沸鑿姆山嵌葘Α皞€人網(wǎng)絡求助行為”與“個人公開募捐行為”進行界定和區(qū)分，明晰個人募捐的發(fā)起資格以及管理辦法，對個人與慈善組織合作的方式、內容、監(jiān)管等進行相關規(guī)定，引導正確合法的個人募捐行為。同時，將個人網(wǎng)絡求助行為納入《慈善法》中，明確規(guī)定其相關權利與義務。另外，從立法層面，約束發(fā)布虛假信息、網(wǎng)絡詐騙、詐捐的行為，明確其是否構成犯罪要件以及追責機制，健全網(wǎng)絡求助方面的制度，防止不法之人隱藏在互聯(lián)網(wǎng)世界中，披著“慈善”的外衣騙取公眾善意并從中獲利。

2.完善互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的相關配套制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的發(fā)展壯大，有必要針對互聯(lián)網(wǎng)慈善，制定專門的規(guī)章制度，彌補《慈善法》中互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的規(guī)范模糊問題。明確互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的定義及行為規(guī)范，對各主體的責任進行詳細規(guī)定，將非指定的網(wǎng)絡募捐平臺納入條例，強調其對發(fā)布的求助與募捐信息的真實性具有核實義務，并規(guī)范審核程序。同時，相應的配套規(guī)章制度也要及時調整，財稅部門要進一步簡化稅收返還的程序，審計部門配合民政部要做好對慈善組織項目的審計工作，民政部可出臺關于互聯(lián)網(wǎng)慈善平臺的準入與退出條例，健全互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的法律體系。

（二）強化募捐平臺治理，營造良好慈善環(huán)境

1.重視行業(yè)的規(guī)范化管理。制定詳細的互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺運營規(guī)定，平臺嚴格按照規(guī)定進行運作，建立平臺抽檢評估機制，實施積分制，定期對平臺考核，對考核不合格的平臺要責令整改并進行二次考核。各平臺為提高其知名度與影響力而致力于獲得官方資質，因此，需對民政部指定的30個互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺，建立靈活的進入退出機制。對于運行存在較大漏洞且短時間內無法整改的平臺，民政部及時將其剔除指定名單，將運營規(guī)范且發(fā)展良好的平臺納入其中，引導互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺規(guī)范發(fā)展。

2.加強募捐平臺與慈善組織之間的合作。互聯(lián)網(wǎng)募捐信息平臺要承擔起慈善項目信息審核的責任，注重對項目真實性的審核，對具有公開募捐資格的慈善組織認證過的項目也同樣要進行核實，并加強對發(fā)布慈善項目的慈善組織進行資質審核。另外，慈善組織與平臺之間可建立信息互通機制，慈善組織將其詳細信息傳輸給平臺，使得互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺能夠獲得慈善組織的全面資料，方便平臺對慈善組織資質的審核，避免因信息不暢通而導致類似“義工李白”挪用善款事件的發(fā)生。

（三）規(guī)范信息透明機制，提高社會公信力

1.加大慈善組織信息公開力度。慈善信息的透明度直接影響慈善事業(yè)的社會公信力，加大信息的公開力度能夠有效地提升信息透明度和社會公信力。有學者研究認為，美國對慈善事業(yè)并未進行專門的立法，但是卻有嚴格的慈善監(jiān)管機制，其通過“990表”將慈善信息完整準確地公開在網(wǎng)絡平臺，以提高慈善事業(yè)的透明度。鑒于此，我國政府應盡快出臺慈善信息公開的實施細則，特別是針對互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈要設置專章，保證慈善信息公布的全面性、及時性、準確性，使社會公眾能夠了解項目的進展情況。同時，設置透明度評估機制和信息反饋機制，社會公眾有權對慈善信息提出質疑，慈善組織應在規(guī)定時間內進行答復，否則互聯(lián)網(wǎng)慈善行業(yè)自律組織有權對該組織提起審查，甚至是公益訴訟。

2.增強資金利用及處理的透明度。因善款的籌集與使用之間往往會存在時間差，為防止資金被挪用，應設置專門的募捐資金存儲賬戶，并公布賬戶信息，實時披露賬戶資金的流動情況，降低資金挪用的概率。同時，民政部應牽頭建立慈善資金使用情況公開平臺，負責善款的使用和公示工作；設置獨立的資金管理機構，由該機構成立應急救助基金，當其他慈善項目的資金不足時，可由慈善組織向該機構申請，機構根據(jù)應急資助基金的財產(chǎn)情況決定是否向其撥付資金。另外，應規(guī)定慈善組織的運營資金一部分由慈善組織自身進行籌集，另一部分從慈善資金中提取，但要設置固定金額或比例限制并報民政部審批，不得無限度利用慈善資金貼補運營資金。

（四）健全監(jiān)督機制，構建多元監(jiān)管體系

1.完善政府部門之間的監(jiān)管體系。傳統(tǒng)的監(jiān)管模式難以滿足互聯(lián)網(wǎng)慈善的發(fā)展，針對互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的發(fā)展特點和問題誘因，應充分發(fā)揮各部門的監(jiān)管職能。民政部門要建立嚴格的年審與評估制度，每年對慈善組織進行審核評估，對違規(guī)組織處以罰款或責令限期停業(yè)整改；審計部門要成立專門的慈善審計小組，審計慈善組織的財務報表，對慈善組織的募捐情況、資本運作、經(jīng)營情況、善款使用等進行充分了解；財稅部門要對慈善組織的財務狀況、稅款繳納、票據(jù)使用情況等進行監(jiān)督，防止慈善組織濫用稅收優(yōu)惠，進行其他違規(guī)操作。同時，民政部作為主要監(jiān)管部門，要加強與公安、網(wǎng)信、司法等部門的合作，對發(fā)布虛假慈善信息的行為進行嚴格監(jiān)管，嚴厲打擊網(wǎng)絡募捐違法行為。

2.健全媒體和公眾的社會監(jiān)督。社會公眾應該增強其在互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈中的主體意識，提高對慈善信息的辨別能力，審慎對待社交平臺上的捐贈信息，轉發(fā)捐贈前要認真判別慈善信息的真實性，且要及時關注公益項目的進展情況和善款去向，發(fā)現(xiàn)虛假違規(guī)行為要主動積極地舉報、揭發(fā)。新聞媒體作為重要的監(jiān)督主體，要秉持科學、客觀、嚴謹?shù)膽B(tài)度，建立互聯(lián)網(wǎng)慈善媒體評估機制，對公益項目進行評估后再報道，且對重大公益項目實施全程追蹤報道，跟進項目的進展情況，發(fā)現(xiàn)虛假和投機行為，媒體要及時向大眾曝光，充分發(fā)揮媒體的輿論監(jiān)督職能，為互聯(lián)網(wǎng)慈善捐贈的發(fā)展保駕護航。