周 穎

（上海政法學院，上海 201701）

一、問題的提出

在經(jīng)歷了大幅修訂之后，我國未成年人領域內(nèi)最重要的兩部法律《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》（以下簡稱《預防法》）和《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未保法》）于2021 年6 月1 日正式實施。修訂之后，專門教育的內(nèi)容從《未保法》中脫離出來，成為《預防法》的專有內(nèi)容。

專門教育最早被稱為工讀教育，長期以來并沒有一個統(tǒng)一的概念。為了避免“工讀”的司法烙印，2012 年《未保法》修訂時，正式將工讀教育改名為專門教育，不過在很多場合“工讀教育”這個詞仍然被使用。2020 年《預防法》在原“專門教育”的基礎上新增了“專門矯治教育”的概念，但未能進一步具體明確這兩個概念的內(nèi)涵。為了更好地展開討論，本文將專門教育概念分為廣義和狹義兩種。廣義的專門教育包括狹義的專門教育和專門矯治教育。狹義的專門教育僅指由專門學校針對具有嚴重不良行為未成年人開展的教育。專門矯治教育則指由專門學校針對實施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的未成年人開展的教育。①本文中的“專門教育”一詞，除特別標注狹義之外，均采用廣義的定義。

此次《預防法》的修訂，對于專門教育制度的構建意義重大。它擴大了專門教育的概念，完善了入學轉學程序，確立了專門教育的保護處分性質(zhì)，并且明確后續(xù)將進行專門立法。②《預防法》第6 條規(guī)定，“專門學校建設和專門教育具體辦法，由國務院規(guī)定”。如何評價《預防法》中有關專門教育的內(nèi)容？如何理解法律修訂中未能回應的現(xiàn)實問題？如何提出對后續(xù)國務院立法有價值的建議？這些都是需要理論界和實務界持續(xù)探索的緊迫問題。本文嘗試對《預防法》中的專門教育立法進行分析，歸納其回應型立法的表現(xiàn)，反思其中仍未能解決的現(xiàn)實問題，以期提出對后續(xù)立法有益的建議。

二、《預防法》的修訂體現(xiàn)了回應型立法理念

美國伯克利學派代表塞爾茲尼克和諾內(nèi)特將法分為三種類型，分別是“壓制型法”“自治型法”“回應型法”［1］。21 世紀初，我國學者開始關注這一學說，探討中國語境下“回應型法”概念和理論的真正內(nèi)涵。梁平等認為“作為法律秩序發(fā)展的高級階段，回應型法兼具壓制型法和自治型法的優(yōu)點，臻于法律秩序發(fā)展的完美狀態(tài)”［2］。近年來，以刑法修正案形式為代表的刑事立法，表現(xiàn)出回應型立法的特征，引起了學者的關注和討論［3］。本文采用回應型立法的概念，認同法律應當回應社會需要，重點關注法律目標，把社會壓力理解為認識的來源和自我矯正的機會［1］77。

當前在媒體和公眾輿論影響力日益增加的背景下，我國立法中回應型模式逐漸得到認可，打破了以政府主導為主的傳統(tǒng)立法路徑。這一模式具有一定的合理性，為公眾表達利益訴求提供了渠道，一定程度上有利于社會壓力的緩釋，成為立法民主化的積極促因，成為政府主導型立法的重要補充［4］?！额A防法》以預防未成年人犯罪為目的，構建分級干預為手段，其中專門教育的相關內(nèi)容，具有很強的現(xiàn)實指導意義。《預防法》中關于專門教育內(nèi)容的修訂，無論從修訂的法律背景、三次審議的修訂過程，還是具體的修訂內(nèi)容，都鮮明地體現(xiàn)了“回應”的特征，具體分析如下：

（一）修訂的背景：回應積極預防主義的刑法觀

《預防法》是未成年人法律體系中的重要內(nèi)容，同時也是刑事立法體系中的重要組成部分，深受當前刑事立法觀念的影響。從刑事立法的角度來看，隨著風險社會的到來，我國刑事立法步伐加快，積極預防刑法理念逐漸顯現(xiàn)。盡管學者們對于這種積極刑法觀有不同觀點，但是我國的刑法立法從相對保守、消極轉向功能性、積極性已經(jīng)成為現(xiàn)實［5］。

與《預防法》同步修訂的，除了《未保法》外，還有《刑法修正案（十一）》。從結構化角度來看，此次修正是積極預防性刑法觀的立法實踐。為了回應社會治理對安全與穩(wěn)定的價值訴求，刑事立法趨于積極，由重視事后懲治犯罪轉而側重事先預防犯罪，刑法觀已經(jīng)傾向于積極預防主義［6］。《刑法修正案（十一）》積極回應了社會輿論焦點中的低齡未成年人犯罪問題，最終將最低刑事責任年齡從14 周歲調(diào)低至12 周歲。

降低刑事責任年齡可以暫時平復公眾要求懲治未成年人惡行的情緒，卻并不能解決根本問題。如何對實施了犯罪行為、但由于年齡原因而免予刑罰的未成年人開展矯治教育，仍然是有待解決的難題?！额A防法》中“專門教育”內(nèi)容的修訂是隨著我國刑事法修訂作出的重要調(diào)整，正是積極預防性刑法觀的體現(xiàn)。

（二）修訂的過程：回應各方對立法的期待

與《未保法》相比，此次《預防法》的修訂幅度較小。歷經(jīng)三次審議后，總條文數(shù)較之前僅增加了11 條，其中涉及專門教育的條文就增加了7 條。①《未保法》經(jīng)過修訂后，由之前72 條增加至132 條；《預防法》經(jīng)過修訂后，由之前的57 條增加至68 條，其中涉及專門教育的條文由2 條增至9 條。作為未成年人犯罪分級預防中的重要組成部分，專門教育成為三次審議稿中的高頻詞，成為委員們討論的焦點。

草案一審稿中涉及專門教育僅有3 個條文，包括專門教育措施、入學程序和轉學程序。在吸納各方面意見后，草案二審稿做出了大幅修改，增至8 個條文，包括明確專門學校和專門教育的法律定位、教育對象和入學程序等。 草案二審稿審議中，有的委員指出在收容教養(yǎng)制度被廢止后，應當區(qū)分不同程度的嚴重不良行為。草案三審稿對此進行了回應，在專門教育概念的基礎上，引入了專門矯治教育概念，并在教育場所和入學決定上進行了區(qū)分。委員們對于專門教育立法的爭論，一直持續(xù)到最后。在草案三審稿修改意見報告中，有常委委員提出專門教育或者專門矯治教育性質(zhì)上都是依托專門學校實施的教育措施，不宜僅由公安機關做出決定。經(jīng)憲法和法律委員會研究，《預防法》最終稿對此進行了吸收，將原來專門矯治教育僅由公安機關決定改為由教育行政部門會同公安機關做出決定。①參見全國人民代表大會憲法和法律委員會關于《中華人民共和國預防未成年人犯罪法（修訂草案三次審議稿）》修改意見的報告［EB/OL］.（2020-12-28）［2022-03-18］.http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202012/240bc902fcff40dfbc50 44b91a7bf4d1.shtml.

《預防法》的修訂回應了各方的需求，是各種觀點碰撞的過程，也是各方力量妥協(xié)的過程。三次草案審議的過程集中體現(xiàn)了社會公眾、專家和立法部門對于專門教育制度改革的關注和期待。

（三）修訂的內(nèi)容：回應收容教養(yǎng)制度的取消

建國初期，我國青少年犯罪高發(fā)，社會治安形勢嚴峻。未成年人收容教養(yǎng)制度正是在這一時期應運而生，并被后來的《刑法》和《預防法》正式確認。然而，由于后續(xù)法律未能進一步明確收容條件、解決收容場所和完善程序等現(xiàn)實問題，收容教養(yǎng)制度一直未能充分發(fā)揮矯治教育職能。作為一種行政強制教育措施，收容教養(yǎng)的合憲性危機和執(zhí)法困難并存。隨著未成年人犯罪率逐年下降，收容教養(yǎng)制度日漸式微。在收容遣送制度（2003 年）、勞動教養(yǎng)制度（2013 年）、收容教育制度（2019 年）陸續(xù)被廢止之后，收容教養(yǎng)制度最后也走向了終點。與《預防法》同步修訂的《刑法修正案（十一）》用“專門矯治教育”替代了“收容教養(yǎng)”，正式宣告了該制度的結束。②2020 年《刑法修正案（十一）》將第17 條第5 款由原來的“因不滿十六周歲不予刑事處罰的，責令其父母或者其他監(jiān)護人加以管教；在必要的時候，也可以由政府收容教養(yǎng)”修改為“在必要的時候，依法進行專門矯治教育”。

收容教養(yǎng)制度的退出是《預防法》修訂的重要背景，也是專門教育制度重構的重要背景。在未成年人矯治體系中，專門學校和未成年犯管教所是與收容教養(yǎng)制度最為接近的兩類矯治機構。專門教育制度被認為最適合通過改革以填補因收容教養(yǎng)制度退出歷史舞臺造成的空白?；貞妼τ谕晟莆闯赡耆私逃C治制度，尤其是對“實施刑法規(guī)定的行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰”的未成年人相關教育矯治制度的期待，正是《預防法》修訂的核心任務之一。

三、專門教育相關立法仍然存在問題

《預防法》對專門教育相關內(nèi)容進行了重大修訂，對專門教育制度的構建具有重要意義?！额A防法》擴大了專門教育的對象，增設了專門教育指導委員會，完善了分層次的入學程序性規(guī)定，具體內(nèi)容包括學校性質(zhì)、入學程序、轉學程序、教育內(nèi)容、學籍管理以及救濟程序等。但是，作為高位階法律的《預防法》未能正視專門教育的發(fā)展現(xiàn)實和社會需求，回避了一些關鍵問題，給后續(xù)的立法留下了難題，具體表現(xiàn)為：

（一）未能全面關注改革后專門教育對象擴張的現(xiàn)實

《預防法》第6 條規(guī)定專門教育是“對有嚴重不良行為未成年人進行教育和矯治的重要保護處分措施”。為了應對“收容教養(yǎng)制度”取消后的制度空白，第38 條對“嚴重不良行為”的內(nèi)涵進行了擴充，將原來屬于“收容教養(yǎng)”的行為納入“嚴重不良行為”之中。因此，專門教育的嚴重不良行為包括兩類，即原來傳統(tǒng)意義上的“嚴重不良行為”和“有刑法規(guī)定、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰的行為”。此次對專門教育對象的調(diào)整，回應了收容教養(yǎng)制度的取消，但未能回應專門教育實踐探索的立法需求，未能在“一般不良行為”未成年人群體方面有所突破。

專門教育的“司法”標簽不僅僅存在于普通民眾的心中，也存在于法律人心中。專門教育與未成年人犯罪密切相關的標簽主要源自專門教育的前身——工讀教育。工讀教育誕生之時，正值我國第一次未成年人犯罪高峰時期，其創(chuàng)建的最初目的就是為了應對未成年人犯罪問題［7］。

從誕生之日起，專門教育就一直處于改革的洪流之中。盡管在1999 年《預防法》中，專門教育的對象被明確為有嚴重不良行為未成年人，但是現(xiàn)實中專門學校的招生范圍并沒有嚴格限制，且趨于多元。一些專門學校的一般不良行為學生甚至占大多數(shù)，具體是指有不良行為、家長缺乏管教能力、在普通學?；蛘呗殬I(yè)學校無法繼續(xù)學習的學生。在經(jīng)歷多年的發(fā)展轉型之后，由專門學校建立的“預防未成年人犯罪”防線已經(jīng)大大提前，其教育對象已從嚴重不良行為未成年人延伸到了一般不良行為未成年人。

我國專門教育歷史上出現(xiàn)過“去司法化”和“再司法化”兩種趨勢?！叭ニ痉ɑ敝笍?0 世紀80年代末開始，由于生源急劇減少，各地專門學校紛紛擴大招生范圍。不僅招收嚴重不良行為學生，也招收一般不良行為學生。這一時期，工讀學校陸續(xù)改名——去除“工讀”二字。改名的主要目的是去除“工讀”帶來的“司法”烙印，減少學生入學的阻力，降低標簽對學生的負面影響，例如北京市海淀工讀學校改為北京市海淀寄讀學校，鄭州市工讀學校改為鄭州市第九十九中學等?！霸偎痉ɑ敝附暌恍┑胤綖榱藵M足司法過程中對未成年人的矯治需求，新建了一批隸屬于司法部門，具有“司法屬性”的專門學校。這類學校主要以新疆應對流浪兒童犯罪問題、貴州省應對留守兒童犯罪問題為代表。

我國專門教育領域擴大了教育對象的范圍，在教育模式和內(nèi)容上進行了改革和拓展，逐步形成了“偏重教育”和“偏重司法”兩類辦學模式。需要指出的是在專門學校中“偏重教育”的占大多數(shù)，它們多位于大城市，對象以具有“一般不良行為”學生為主，如上海市廣中學校、鄭州市第九十九中學、成都市第五十二中學以及昆明市金殿中學等。它們都是在“去司法化”后，將專門教育對象擴大到一般不良行為未成年人的代表學校［8］?！捌厮痉ā钡膶W校則為少數(shù)，主要是隸屬司法系統(tǒng)，為解決未成年人司法系統(tǒng)內(nèi)的收容及教育矯正需求的專門學校，如?？谑袑ｉT學校（原海口市法制教育中心）和新疆工讀學校等。

（二）未能充分回應社會對專門教育的多元化需求

社會對專門教育的具體需求，不僅來自司法機關，也來自無力管教未成年人的學校、家庭和未成年人自身；不僅包括針對嚴重不良行為的教育需求，還包括針對一般不良行為的教育需求。多年來，在缺乏頂層法律設計的背景下，在求生存、求發(fā)展的壓力之下，在現(xiàn)實社會需求的驅動之下，專門教育最終走上了一條多元化發(fā)展之路。專門學校提供的教育，不限于法律意義的“專門教育”，而是開啟了多元化發(fā)展的教育模式。一些無法由現(xiàn)有司法體系、傳統(tǒng)教育體系和普通家庭所能滿足的教育需求，正在由現(xiàn)有的專門學校進行填補。根據(jù)行為的嚴重程度，可以將現(xiàn)有專門學校提供的教育分為三個層次：

第一層次，針對實施犯罪行為但因未達最低刑事責任年齡不能處罰的未成年人和因一般違法犯罪行為而進入未成年人司法程序的未成年人，主要滿足來自司法機關的安置、教育矯治的需求。當司法機關在處理涉及未成年人的犯罪案件時，經(jīng)常會遭遇安置難和教育矯治難的現(xiàn)實困境。在2015 年湖南邵東殺師案中，三名罪犯因均未達法定刑事責任年齡，按照當時刑法規(guī)定屬于收容教養(yǎng)而非專門教育的范圍，但由于缺少收容教養(yǎng)機構，最后只能送往邵陽市專門學校接受專門教育。①該案屬于由未成年人實施的重大惡性殺人案件，造成的負面社會影響極大。按照法律規(guī)定，收容教養(yǎng)和專門教育是兩類不同性質(zhì)的處遇措施。在收容教養(yǎng)機構缺位的情況下，專門教育儼然成為補缺的“替代品”。專門教育領域的專家對此頗有異議，多年來專門教育在招生難和社會需求改變的雙重壓力之下，一直踐行“去司法化”的轉型之路，努力消除社會對于專門學校與罪犯相關的刻板印象，改變家長和未成年人對專門教育的排斥心理。該案中未達刑事責任年齡的殺人犯最終被送入專門學校，導致多年來專門教育為改變自身社會形象付出的努力遭遇了重大挫折。與這種極端惡性案件相比，現(xiàn)實中公安機關更常遇到是由缺乏監(jiān)管的未成年人實施的盜竊、搶劫案件。為了避免“非法羈押”和“一放了之”，專門學校成為臨時收容機構，配合公安機關發(fā)揮臨時性保護和教育矯治的作用。例如，從20 世紀80年代開始上海嘉定區(qū)新春學校被指定與公安機關和民政部門對接，成為全市唯一一所針對流浪違法犯罪未成年人，具有臨時收容和矯治教育職能的特殊的專門學校。2009 年新疆工讀學校成立，主要是為了回應新疆流浪違法犯罪兒童收容救助與教育矯治的需求，為了應對當時蔓延到全國的新疆流浪兒童違法犯罪問題。此外，檢察機關在處理“附條件不起訴”未成年人案件時，往往無法獨立承擔考察職能，需要通過與一些機構或者單位合作建立觀護基地。例如，2020 年5 月湖南省常德市檢察院與專門學校合作，建立了該省首家依托專門學校的未成年人觀護幫教基地。②參見常德市人民檢察院.市檢察院與新安學校攜手共建未成年人觀護幫教基地［EB/OL］.（2020-05-13）［2022-03-18］. changde.gov.cn/jcyw/content_446280.

第二層次，針對具有嚴重不良行為的未成年人。當傳統(tǒng)學校教育和家庭教育在面對具有嚴重不良行為的未成年人顯得無能為力時，專門教育成為替代傳統(tǒng)教育的另一選擇。這類有不良行為、家長缺乏管教能力、在普通學?；蛘呗殬I(yè)學校無法繼續(xù)學習的學生離開原有的傳統(tǒng)教育體系，成為專門學校的學生。一方面，他們在這里繼續(xù)接受和其他同齡人內(nèi)容一樣的義務教育，保留著可以回歸主流教育的通道；另一方面，在承受比同齡人更大的紀律約束之下，他們接受著更為靈活更加多樣化的教育，包括職業(yè)教育、心理教育、法治道德教育等。

第三層次，針對一般不良行為或者其他原因不適應傳統(tǒng)教育的未成年人。在社會轉型、教育普遍焦慮的當下，未成年人群體出現(xiàn)了各種新問題，網(wǎng)絡沉迷、厭學等心理問題與一般不良行為問題交織的情況尤為突出。與前兩種相比，未成年人群體中這類需求量最大。在現(xiàn)有的偏重教育類專門學校中，這類學生通常占絕大多數(shù)。不過，由于污名化導致的招生難，加上招生地域和規(guī)模限制等影響，現(xiàn)實中的專門教育遠遠無法滿足此類需求。這正是當前教育市場上，一些“行為矯治”“戒除網(wǎng)絡成癮”學校，雖然辦學質(zhì)量不高，但仍然有生存空間的根本原因。

這三種教育需求是社會發(fā)展的產(chǎn)物，客觀存在于現(xiàn)實之中，具有頑強的生命力。事實證明，在預防未成年人犯罪的制度設計中任意一類需求都不應該被忽視。長期以來，滿足第二層次“嚴重不良行為未成年人”的教育矯治需求一直是專門教育的重點。當?shù)谝粚哟嗡痉C關的需求被嚴重忽視時，各地仍然有隱性存在的個別的“司法性質(zhì)”專門學校。當?shù)谌龑哟蔚摹耙话悴涣夹袨椤背C治教育需求被忽視時，各地專門學校的實際招生對象范圍被擴大，從而形成了專門教育實踐與法律上關于招生對象的巨大反差。

（三）未能真正構建以指導委員會制度為中心的評估機制

《預防法》涉及專門教育的9 條法律中，有6 條與專門教育指導委員會有關，成為專門教育制度的核心。這一制度是對2019 年3 月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于加強專門學校建設和專門教育工作的意見》（廳字［2019］20 號）中 “專門教育指導委員會”規(guī)定的吸收。該文件首次正式提出“專門教育指導委員會”的概念，其目的是通過其開展的“入學評估程序”解決困擾專門教育多年的“入學”合法性、科學性問題。同時，期待通過“委員會”機制在各部門間形成合力，加強專門教育的管理工作。意見下發(fā)后，各地專門教育指導委員會陸續(xù)成立。例如，2019 年青海省發(fā)布《關于成立青海省專門教育指導委員會的通知》（青政辦函［2019］224 號）成立省級專門教育指導委員會；①參見海北州人民政府辦公室.海北州人民政府辦公室關于做好專門教育工作的通知［EB/OL］.（2020-05-21）［2022-03-15］. http：//www.haibei.gov.cn/public/6616331/8540711.html.2019年9 月21 日，上海市教委舉行專題研討會，宣布成立全國首個專門教育研究和評估中心，負責開展專門教育研究和評估的專業(yè)服務。②參見忻碩如.一個都不能少！上海成立全國首個專門教育研究和評估中心［EB/OL］.（2019-09-21）［2022-03-15］.https：//rmh.pdnews.cn/Pc/ArtInfoApi/article?id=7735683.

盡管《預防法》中涉及“專門教育指導委員會”的內(nèi)容約占所有專門教育條文的三分之二，但此次修法僅僅起到引入概念的作用，尚未觸及實質(zhì)性的制度構建。除了第6 條規(guī)定委員會的人員組成之外，多為原則性的職責、程序，沒有真正涉及委員會工作架構、運行依據(jù)、評估標準等核心內(nèi)容。

現(xiàn)有的專門教育指導委員會條款，無法真正指導實踐評估工作。法律規(guī)定的委員會并非獨立的第三方常設機關，而是一種由眾多部門或者機構代表組成、集中議事、相對松散的工作機制。多年的運行實踐已經(jīng)證明這種機制優(yōu)點是打破部門之間的藩籬，能夠圍繞共同的目標任務聚集力量，缺點則在于組織松散，工作效率不高。

此外，法條中列舉了專門教育指導委員會的人員組成，但是沒有明確“委員會”的具體牽頭組織部門。盡管我們可以推測其大概率為位列第一順序的教育部門，但是這種未明確仍然留下了疑問。是否為立法者有意為之，是否除了教育部門外還可以由各地根據(jù)各自情況決定，比如由司法行政機關牽頭？盡管各地陸續(xù)建立了專門教育指導委員會，然而在沒有配套機制、沒有評估標準的當下，現(xiàn)有的法條并不能充分回應實踐操作當中關于如何運行制度的疑惑。

（四）未能妥善構建嚴重不良行為的分級干預體系

《預防法》的重點在于“預防”二字，提前干預和有效預防的關鍵在于分級預防、干預和矯治。建立完善的罪錯未成年人分級干預體系是本次修法的重點，也是修法中爭議最大的難點。在適用四級預防還是三級預防的學術討論之后，《預防法》最終選擇以三級預防理論為基礎，構建了三級罪錯行為及相應的干預措施。在三級罪錯行為劃分的框架之下，未成年人罪錯行為被分為不良行為、嚴重不良行為和犯罪行為。嚴重不良行為包括對違反治安管理的行為和觸犯刑法但因未達法定刑事責任年齡不予刑事處罰的行為。與嚴重不良行為對應的有三類干預措施：矯治教育（公安機關）、專門教育（專門學校）、專門矯治教育（專門學校）， 其中專門矯治教育覆蓋的正是原來收容教養(yǎng)的對象。

對《預防法》所確立的罪錯分級和干預措施，學者們有不同觀點。姚建龍教授認為，新法將未成年人的治安違法行為從一般不良行為中分離出去，在一般不良行為的界定上有進步，但是在對嚴重不良行為的界定上仍然存在問題，混淆了違警行為與觸刑行為［9］。筆者也認為此舉有不妥之處，它在解決一個問題的同時又帶來了新的問題。狹義的專門教育和專門矯治教育是兩種層級不同的教育，對應的是兩種不同性質(zhì)、嚴重程度不同的行為，但目前的設計是依托同一類機構——專門學校開展教育，難以體現(xiàn)出兩者的根本區(qū)別。因此，這種看似體現(xiàn)分級干預和分級預防原則的做法，對于專門學校而言，實際效果恰恰相反，是一種混淆和混同。立法者看到了問題，也極力想通過其他設計進行彌補，但是由于整體設計的問題，在混同之后“分級”很難真正落實。

首先，從名稱上看“專門矯治教育”與“專門教育”的辨識度差。不做特定解釋很難從名稱上進行區(qū)別。其次，從社會形象上看，對外而言專門學校是一個整體形象，并不會因為是專門教育或者專門矯治教育而有所不同。原來應當被收容教養(yǎng)的對象進入專門學校就讀，一定會導致專門學校整體被重新貼上“司法”標簽。多年來，專門教育在“去司法化”道路上的努力必將經(jīng)歷重大考驗。第三，從入學程序流程設計來看，兩者基本相同。申請并非入學的必要條件，經(jīng)專門教育指導委員會評估同意后，教育行政部門會同公安機關可以決定送入專門學校接受專門教育。

為了與專門教育（狹義）相區(qū)別，法律特別強調(diào)專門矯治教育中“專門場所（分校區(qū)、分班級）”“閉環(huán)管理”的概念，并規(guī)定由公安及司法行政部門負責矯治工作，教育行政部門承擔教育工作?！皩ｉT場所”究竟是采用分校區(qū)還是分班級，估計未來各地在選擇方案時，主要會受到生源數(shù)量的影響。但就教育效果而言，分校區(qū)優(yōu)于分班級。因為盡管是“閉環(huán)管理”，同一所學校的兩類學生之間仍然會有“交叉影響”的風險，容易受到負面標簽的影響。此外，教育是一種對人的工作，對于同一批管理者和教育者來說，要面對不同的學生，交叉運用兩種教育理念、兩類教學模式和方法，實際操作難度非常大。

（五）未能根本解決入學程序中的矛盾問題

由于涉及人身自由權的問題，專門學校早期的“強制”入學方式受到詬病。然而，強制入學被取消之后，伴隨著招生難問題的“三自愿”入學原則，如今又成為改革力圖打破的瓶頸。設計一套合法、科學的入學程序，解決入學程序中的矛盾問題，是此次專門教育立法的重點和難點。

從專門教育的發(fā)展歷史來看，入學程序的規(guī)定可以概括為三個階段：第一，創(chuàng)建初期，工讀學生入學須經(jīng)當?shù)貐^(qū)、縣教育局和公安局共同審批。經(jīng)過審批應當入工讀學校學習而拒不報到的，或報到后又中途擅自逃離的，公安部門要積極幫助學校使他們?nèi)雽W。①參見1981 年4 月21 日國務院批轉教育部、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校的試行方案的通知》；1987 年6 月17 日國務院辦公廳轉發(fā)國家教育委員會、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校幾點意見的通知》【國辦發(fā)〔1987〕38 號】。第二，1999 年《預防法》后，對未成年人送工讀學校進行矯治和接受教育，應當由其父母或者其他監(jiān)護人，或者原所在學校提出申請，經(jīng)教育行政部門批準。這就是人們常說的專門教育“三自愿原則”招生方式的由來。第三，2020 年《預防法》對入學程序做出了重大調(diào)整，通過引入“專門教育指導委員會”評估前置程序，建立了“三級評估入學模式”。如下頁表1 所示：

表1 專門教育指導委員會評估入學模式表

《預防法》首次確立專門教育入學前置評估程序具有歷史意義，但是仍然存在一些問題。首先，專門教育指導委員會的中立地位難以保障。教育行政部門將依據(jù)委員會的評估結果作出決定，委員會事實上對未成年人的司法分流擁有很大的主導權。根據(jù)《預防法》第6 條規(guī)定，專門教育指導委員會由包括教育部門在內(nèi)的多部門人員組成，是一個組織松散的“委員會”。作為評估方的專門教育指導委員會和作為決定方的教育行政部門都與專門學校有密切的關系，導致評估方不具備第三方獨立性，違背了中立性原則。

第二，未能明確評估標準的核心內(nèi)容。評估標準是專門教育指導委員會開展前置評估工作的重要依據(jù)。只有依據(jù)科學的評估標準才能得出科學的評估結果，才能為后續(xù)教育行政部門的決定提供重要的依據(jù)?！额A防法》未對全國評估標準的制定作出指引，甚至根本沒有提及評估標準，而是完全將其留給了后續(xù)立法。

第三，關于決定機關的設置仍有分歧。決定機關的設置依據(jù)不同層級的對象而有所不同，如上表所示第一級行為由教育行政部門作出，第二、第三級行為則由教育行政部門會同公安機關作出。如何確定入學決定機關一直是專門學校入學程序設計中的難題。在《預防法》現(xiàn)有方案中，這一問題集中體現(xiàn)在第三級別上，仍然未能得到圓滿解決。在三審意見稿中有的常委委員提出，專門教育和專門矯治教育性質(zhì)上都是依托專門學校實施的教育措施，應當由教育行政部門會同公安機關作出決定。但是也有學者認為專門矯治教育對人身自由進行了長期限制，不屬于公安機關的職權范圍，應該適用司法程序，采取法院決定的模式［10］。造成這種兩難局面的根本原因，是專門教育對象的擴大化，具體指將第二、第三級這兩類不同性質(zhì)的行為對象都歸入專門教育的范疇。

四、未來立法的重點在于回應需求

《預防法》不是一部關于專門教育的專門法律，但是其在預防未成年人犯罪的框架下，對專門教育制度作出了重大改革。它解決了一些老問題，回避了一些難點，同時也引發(fā)了一些新的矛盾。在剛剛經(jīng)歷修訂之后，期待《預防法》短期內(nèi)再次修訂并不現(xiàn)實。不過，未來國務院的專門教育專項立法和各地地方性法規(guī)的修訂將為專門教育法律的進一步完善提供契機。尤其是前者，可以預見它將成為專門教育領域最為重要的法律淵源，決定著我國未來專門教育發(fā)展的走向。

專門教育立法不僅關乎專門教育制度、未成年人犯罪矯治制度、未成年人犯罪預防體系的重構，更關乎整個未成年人群體及其家庭的未來?；貞头ǖ年P鍵在于“回應”二字，回應的重點則在“需求”。未來立法應當關注以下幾方面：

（一）回應未成年人的教育需求，從多元視角構建專門學校的職能

依據(jù)《預防法》，未來專門學校能否繼續(xù)招收一般不良行為學生？如果不能，將如何從制度設計的角度滿足這部分教育需求？未來的專門教育立法，必須正面回應這些現(xiàn)實問題。

筆者認為，與成立初期相比，經(jīng)過多年發(fā)展專門教育的職能已經(jīng)大大擴張，一些專門學校實際上已經(jīng)通過“預控生”“托管生”“工讀生”，構成了包含針對一般不良行為、嚴重不良行為在內(nèi)的整個未成年人犯罪預防體系。很多專門學校甚至通過與檢察部門的合作，承擔了“未成年人觀護幫教”的職能。未來的專門教育立法，需要正視專門教育領域多年來作出的實踐探索，對一般不良行為的教育矯治職能予以吸納，以多元視角構建專門教育的職能體系。

未來國務院專門教育立法面臨的一個難題是如何在《預防法》現(xiàn)有框架下，構建與現(xiàn)實相協(xié)調(diào)的機制，補充完善其對一般不良行為的教育職能。為了不與上位法沖突以獲得合法性基礎，專門教育需要打破專門學校的圍墻，首先將自身融入普通教育之中?！额A防法》第31 條是一個關鍵的切入口，其中第五項規(guī)定，學校可以根據(jù)情況對不良行為學生采取管理教育措施，其中包括要求接受社會工作者或者其他專業(yè)人員的心理輔導和干預。專門教育工作者長期從事相關的教育工作，可以被歸入“其他專業(yè)人員”的范疇。以普通學校為場域的專門教育，既秉持了“全納教育理念”，將負面“標簽”影響降至最低，又能夠充分發(fā)揮多年的“校外預控生”的教育經(jīng)驗，與普通學校形成合力，對未成年人的不良行為早發(fā)現(xiàn)、早干預。此外，在第六項“其他適當?shù)墓芾斫逃胧敝?，也可以找到專門教育發(fā)揮功能的空間，例如可以依托專門學校為普通學校的特殊學生提供個性化服務，組織各類短期團體活動，承擔類似法律實踐基地、法制教育中心等平臺功能。

（二）回應各地機構設置的困惑，細化專門教育指導委員會的構成

《預防法》對新設專門教育指導委員會的規(guī)定可以細分為四個方面：首先，由縣級以上地方人民政府成立；第二，組成人員包括教育、財政、人力資源社會保障、公安、司法行政、人民檢察院、人民法院、共產(chǎn)主義青年團、婦女聯(lián)合會、關心下一代工作委員會、專門學校等單位以及律師、社會工作者等人員；第三，研究確定專門學校教學、管理工作；第四，開展入學、轉學的學生評估工作。

專門教育指導委員會是專門教育制度中的核心機構，也是一個全新的議事機構。然而，以《預防法》的現(xiàn)有法條尚無法指導專門教育的具體實踐。各地的專門教育指導委員會在籌備之中遭遇了很多問題，亟須未來立法的進一步明確和指導，具體有以下兩點建議：

第一，為了避免采用委員會制度帶來的組織松散問題，最大限度地保障其穩(wěn)定性，應進一步明確教育部門為專門教育指導委員會的牽頭部門，其他相關部門需指派適合的人員參與委員會。作為牽頭的教育部門，則需要在部門內(nèi)部設置專門的職能辦公室，安排全職人員負責專門教育指導委員會的具體工作。

第二，保障評估的科學性關鍵在于保障評估方的第三方獨立地位。政府應當鼓勵和培育相關社會組織機構參與評估工作。在《預防法》專門教育指導委員會制度的框架下，建議由委員會負責組織、保障工作，采用政府購買服務的形式，從第三方機構購買相應的評估服務。這樣既保證了評估的中立性，又便于委員會開展具體工作。

（三）回應指導評估工作的需求，出臺專門教育的評估指導標準和流程

專門教育指導委員會的評估工作主要是入學和轉學評估。根據(jù)上頁表1“專門教育指導委員會評估入學模式表”所列，三類“行為嚴重程度不同”的所有對象都需要進行相應的評估。由于未成年人的行為嚴重程度不同，這三類行為的評估也應有所區(qū)別。從性質(zhì)上看，針對第三級的是一種“未成年人司法分流”評估，可以預見這種情況下的入學決定，學生和家長的接納度將會非常高，甚至會被認為是一種恤幼政策。比較而言，第一級和第二級則容易引起學生和家長的異議。它可以被看作是一種逆向的特殊分流，與“未成年人司法分流”相反，是把未成年人從較為寬松的環(huán)境轉移到相對嚴格的環(huán)境中。未來對入學行政決定不服從而申請復議的，估計將大多來自這兩個層級。進一步細化不同級別的評估標準，保障評估的科學性和嚴謹性，是未來的立法工作重點之一。

科學的評估標準和規(guī)范的評估流程是評估有效性的重要保障。目前，國外青少年相關評估工具比較多，例如《青少年服務/個案管理清單》（YLS/CMI）、《青少年暴力風險的結構評估》（SAVRY）等。我國這方面相對較為薄弱，自主開發(fā)的國內(nèi)量表匱乏。未來，國家立法層面應組織專家在借鑒國外成熟量表的情況下，盡快開發(fā)適合我國國情的評估工具，出臺評估相關的具體標準和流程，用以指導全國的專門教育評估工作。

（四）回應分級矯治的需求，厘清狹義專門教育與專門矯治教育的區(qū)別

為了避免廢除收容教養(yǎng)制度之后造成的制度空缺，《預防法》對原來的專門教育概念進行了擴展，將原來屬于收容教養(yǎng)的對象納入專門學校招生的范圍，并針對新增加的這部分內(nèi)容創(chuàng)設出一個全新的概念——專門矯治教育，與修訂前的專門教育相區(qū)別。狹義的專門教育針對的是實施“嚴重不良行為”的未成年人，而專門矯治教育針對的是“實施刑法規(guī)定行為、因不滿法定刑事責任年齡不予刑事處罰”的未成年人，因此也被認為是收容教養(yǎng)制度被取消后的替代措施。

如何在現(xiàn)行《預防法》的框架下實現(xiàn)分級矯治的目的，首要的任務是厘清專門教育和專門矯治教育的區(qū)別，然后才能建立對應的專門學校，為不同對象提供相應的、適當?shù)?、有效的教育。作為分級干預的核心內(nèi)容，《預防法》中兩者的不同主要體現(xiàn)在專門矯治教育的“專門場所”“閉環(huán)管理”“職責分工”上。但是至于什么是閉環(huán)管理，兩者的評估標準、教育內(nèi)容、管理方式有什么不同，均未能指明，需要后續(xù)立法進一步細化。

從性質(zhì)來看，專門教育和專門矯治教育兩者最大的區(qū)別在于教育對象——未成年人實施行為的危害程度不同，前者是嚴重不良行為，后者是觸犯刑法的行為，僅僅因為未達最低法定刑事責任年齡而未能入罪，具體不同體現(xiàn)為場所選擇、管理模式和教育內(nèi)容等方面。

在場所選擇方面，《預防法》第45 條規(guī)定省級行政區(qū)域內(nèi)需要至少確定一所專門學校，以分校區(qū)、分班級等方式開展專門矯治教育。建議未來立法對此進一步優(yōu)化，開展專門矯治教育應以獨立學校、獨立校區(qū)、獨立班級的優(yōu)先等級排序。這種做法主要是為了避免造成對學校內(nèi)接受“專門教育”學生的不良司法標簽影響。

在管理模式方面，遵循的是分級分類原則?！额A防法》第45 條明確對于專門矯治教育的專門場所應實行閉環(huán)管理，公安機關、司法行政部門負責未成年人的矯治工作，教育行政部門承擔未成年人的教育工作。“閉環(huán)管理”是狹義專門教育和專門矯治教育在管理上區(qū)別的關鍵詞，需要后續(xù)立法予以更詳細的、具有可操作性的解釋。

在教育內(nèi)容方面，需要協(xié)調(diào)義務教育和專門教育、專門矯治教育之間的關系。要注重從罪錯未成年人的需求出發(fā)，整合專門學校的校內(nèi)外資源，提供契合未成年人身心、個性特征的教育。未來的專門立法，無論是專門教育還是專門矯治教育都應該進一步強調(diào)“個性化教育方案”，應當在入學評估結果的基礎上，建立以“評估—需求—干預”為基礎的一體化矯治教育體系。

五、結 語

一直以來，專門教育最大的瓶頸問題是立法缺失。難以想象，在七十多年之后的今天，尚沒有一部專門以專門教育為內(nèi)容的全國性法律，20世紀80 年代由國務院轉發(fā)的兩則通知仍然是這個領域中最為重要、有效的法律文件?！额A防法》關于專門教育內(nèi)容的大幅修訂，及時回應了未達最低刑事責任年齡未成年人的矯治教育和收容教養(yǎng)制度的廢止問題，確立了專門教育的保護處分性質(zhì)，對于未成年人司法制度的完善具有重大意義。

中國各地專門教育的發(fā)展極不平衡，區(qū)域性和地方性特點突出，尤其是大城市與中小城市之間，東部發(fā)達地區(qū)和西部欠發(fā)達地區(qū)之間存在較大差異。未來專門教育的立法，應該繼續(xù)走回應型立法之路，應當基于專門教育的辦學基礎和現(xiàn)實需求，對現(xiàn)實矛盾予以回應，對存在的問題進行修正，對未來法律的實施增加預判，使得專門教育的進一步立法更具可操作性和前瞻性，為推動專門教育制度的構建和完善夯實法律基礎。