■周黎安

［內(nèi)容提要］學術(shù)界關(guān)于中國國家治理模式與國家能力的討論沿襲了不同的研究進路，前者以委托-代理關(guān)系和激勵問題為視角，后者聚焦國家層面的“基礎(chǔ)性權(quán)力”，但兩者缺乏直接的對話和銜接。本文試圖連結(jié)和“打通”兩支文獻，一方面以西方的國家能力理論為參照，探討中國國家治理的常態(tài)化模式——行政發(fā)包制——作為一種國家能力形態(tài)的制度特征與治理邏輯，揭示中國國家能力形態(tài)的獨特性、豐富性及其內(nèi)在邏輯，糾正以主流的國家能力理論來解讀中國國家能力存在的偏誤；另一方面，本文借鑒國家能力理論的洞見豐富和發(fā)展行政發(fā)包制理論，引入“基礎(chǔ)能力”概念，探討國家治理機制與基礎(chǔ)能力提升之間的互動關(guān)系，并以中國最近30 年的水環(huán)境治理為例加以論析。本文力圖更深入地理解中國正在發(fā)生的國家治理變革，為探索我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑提供理論參考。

一、引言

近年來，國家能力與經(jīng)濟發(fā)展、現(xiàn)代化的關(guān)系成為經(jīng)濟學、政治學、社會學等多個社會科學分支共同感興趣的研究主題。按照文獻普遍接受的定義，國家能力體現(xiàn)為國家征集稅收，提供司法、秩序和社會公共產(chǎn)品，以及實現(xiàn)國家政策目標的能力。這包括國家政權(quán)滲透社會實現(xiàn)資源的汲取與動員，國家作為獨立行動者自主制定政策并付諸執(zhí)行等諸多維度的基礎(chǔ)能力，涉及官僚組織的治理與運行，以及國家與社會的廣泛關(guān)系。工業(yè)革命及西方世界的興起高度依賴于在此之前西歐國家的政權(quán)建設和國家能力的塑造過程，例如中央權(quán)力機構(gòu)的強化以及對社會的滲透，大規(guī)模的資源汲取和軍事動員（Tilly，1990，1975；Ertman，1997）。西方國家的現(xiàn)代化也伴隨著國家權(quán)力機構(gòu)的集中化和自主化，預算的標準化與統(tǒng)一化，功能的層級化和理性化進程（Mann，1993）。一系列實證研究提供的豐富經(jīng)驗證據(jù)表明，總體來說，發(fā)達國家與發(fā)展中國家相比，其稅收占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比例和人均稅收水平都更高，具有更發(fā)達的司法實施和更集中化的政治機構(gòu)，貧窮國家則更可能處于內(nèi)部政治割據(jù)和種族分裂的狀態(tài)，而且也更可能陷入內(nèi)戰(zhàn)和社會沖突（Johnson&Koyama，2017；Besley &Persson，2011；Michalopoulos&Papaioannou，2014）?？鐚W科研究的一個共識是，貧窮國家之所以發(fā)展失敗，脆弱的國家能力難辭其咎，導致政府無法提供充分的法律、秩序及基本的公共產(chǎn)品（如教育、醫(yī)療和基礎(chǔ)設施）（North et al.，2009；Acemoglu et al.，2015）。

在國家能力理論的深刻影響下，關(guān)于中國國家能力的研究日益增多。有一支文獻延續(xù)了西方國家能力經(jīng)典理論的聚焦點，分析了新中國的國家（尤其是中央政府）資源汲取能力、再分配能力，以及公共產(chǎn)品的供給能力（如王紹光、胡鞍鋼，1993；王紹光，2002；歐樹軍，2013），并進一步延伸到中國特色的重大決策機制，如舉國體制（集中力量辦大事），共識型決策（王紹光、樊鵬，2013），領(lǐng)導小組型的高位推動與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)（賀東航、孔繁斌，2011；賴靜萍、劉暉，2011）。另一支相關(guān)文獻雖然不直接涉及國家能力，但因聚焦地方政府的政策執(zhí)行過程和效果而與之間接相關(guān)，如“選擇性執(zhí)行”“正式制度的非正式化運作”“上下級共謀”“策略主義”“層層加碼”“運動式治理”等分析概念的提煉，刻畫了在中國的制度背景下地方政府（尤其是基層政府）對于上級政策的策略性應對的豐富場景（O’Brien &Li，1999；王漢生等，1997；周雪光，2005；歐陽靜，2011；馮仕政，2011；周雪光，2012；周黎安等，2015）。這些理論概括均隱含著以理想的國家能力為參照基準，如國家政策的忠實執(zhí)行，以正式制度和程序為基礎(chǔ)的理性官僚制和法治化治理等，而將現(xiàn)實生活中所觀察到的這些治理現(xiàn)象解讀為對于理想基準的一種“偏離”。就其分析旨趣來說，第二支文獻可以歸屬到更大的一支文獻，即關(guān)于中國特色的國家治理機制或模式的研究，后者聚焦于委托人與代理人（如地方政府）關(guān)系中的代理人問題的性質(zhì)及其解決機制（如激勵和監(jiān)督機制的設計，壓力傳遞，統(tǒng)治風險控制，治理成本節(jié)省等）（榮敬本等，1998；黃宗智，2008；周黎安，2014，2007；曹正漢，2011；周雪光，2011）。

一個有趣的現(xiàn)象是，直接關(guān)注國家能力的研究文獻更強調(diào)國家宏觀層面的基礎(chǔ)能力，如資源汲取能力、協(xié)調(diào)整合或再分配能力，但很少涉及委托-代理視角下的代理人的激勵和策略反應；國家經(jīng)常作為單一行動者出現(xiàn)，不區(qū)分中央政府與地方政府，也不區(qū)分政策決策與政策執(zhí)行，資源汲取與政策實施過程更像是一個黑箱。另一方面，直接關(guān)注地方政府政策執(zhí)行的浩瀚文獻，包括聚焦國家治理模式的諸多理論分析，更側(cè)重于運用委托-代理分析視角來考察不同政策環(huán)境下代理人的激勵和行為，但對于國家能力理論所強調(diào)的基礎(chǔ)能力則關(guān)注不足。事實上，除了代理人的激勵，代理人的專業(yè)能力以及執(zhí)行政策所需的資源支持（即俗稱的“人財物”）也不可或缺。更關(guān)鍵的是，國家治理機制與基礎(chǔ)能力之間的關(guān)系應該如同生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系一樣，既相對獨立又相互作用，共同決定一國國家能力的強弱。然而，據(jù)筆者所知，這兩支文獻雖然存在如此明顯的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但因受制于各自的分析范式，長期以來幾乎是獨立發(fā)展和演化，而鮮有直接的對話與銜接。

如上兩支文獻的相互隔絕帶來了不少分析上的問題和局限。例如，國家能力理論研究經(jīng)常把國家作為單一的行動者，聚焦宏觀層面的資源汲取能力和政策執(zhí)行力。這運用到中國的制度場景，直接面對的問題就是，中國的事權(quán)高度集中于地方政府，地方政府是除國防、外交之外幾乎所有公共產(chǎn)品的主要供應者，在國家正式預算之外的土地財政收入作為最近20 年中國資源汲取最重要的方式之一，在地方政府的地方財政收入中占了一半以上的比例。在這種情況下，離開央地關(guān)系博弈和地方政府激勵的視角抽象地討論國家能力，分析顯然難以深入。更重要的是，基礎(chǔ)能力（如資源汲取能力、政策目標傳遞與執(zhí)行）如果沒有代理人（地方政府）激勵的驅(qū)使和支撐，也無法轉(zhuǎn)化為真正的國家能力。在國家宏觀層面籠統(tǒng)地討論國家能力，導致我們無法解釋在同一國家體制下，為何中國在不同的治理領(lǐng)域，國家能力呈現(xiàn)強弱并存的局面（周黎安，2014）。例如，為什么在有些治理領(lǐng)域呈現(xiàn)強大的國家能力（如“兩彈一星”、高鐵、核電），而在有些領(lǐng)域卻又問題重重（如食品安全、醫(yī)療、教育等）？中國過去幾十年國家能力的動態(tài)演進過程就更加難以解釋了。例如，為什么有些治理領(lǐng)域（如環(huán)境保護）可以實現(xiàn)從乏善可陳到顯著改進的跳躍？類似地，關(guān)于領(lǐng)導小組型的協(xié)調(diào)整合能力的研究揭示了中國獨具特色的重大決策和協(xié)調(diào)機制，但與此同時，我們在眾多日常決策領(lǐng)域也經(jīng)常觀察到“條塊分割”“九龍治水”等“權(quán)力碎片化”現(xiàn)象（Lieberthal &Lampton，1992）。為什么內(nèi)嵌于中國體制的協(xié)調(diào)整合機制只在特定領(lǐng)域或特定時期發(fā)揮作用呢？

反過來，因為基礎(chǔ)能力視角的缺失，關(guān)注代理人激勵與策略反應的國家治理的理論分析也容易陷入解釋上的困境。例如大量研究揭示了基層政府的“選擇性執(zhí)行”“上下級共謀”“策略主義”等等代理人行為，確實反映了基層政府在執(zhí)行中央政策過程中的策略性偏離，在不少情境下造成了嚴重的政策扭曲效應。“一統(tǒng)體制與有效治理”的沖突（周雪光，2011）導致了央地之間收權(quán)-放權(quán)的周期性循環(huán)，這在歷史上可以找到不少例證說明其內(nèi)在的張力。又例如“運動式治理”理論（馮仕政，2011；周雪光，2012）揭示了在特定時期聚焦特定政策目標，集中資源解決治理問題的模式（如各類專項整治），體現(xiàn)為自上而下層層動員，短期成效明顯，長期卻難以奏效。以上例舉的這些分析都有其重要的理論價值和特定解釋力，但是，當我們進一步追問，如果這些治理問題是給定的，那么，改善中國國家治理模式的出路何在？答案似乎只能是官僚制的理性化、制度化、法治化?？墒牵袊谙鄬Χ痰臍v史時期內(nèi)，從經(jīng)濟發(fā)展、“精準扶貧”到環(huán)境治理都取得了人類歷史上罕見的成就，①這些領(lǐng)域從國家能力的視角看也是經(jīng)歷了從弱到強的過程。在這一過程中，中國官僚制度的理性化、制度化和法治化雖然確實取得了不小的進步，但并不構(gòu)成這些巨變的主要驅(qū)動因素。如果細致觀察其演變過程，我們很容易看到“選擇性執(zhí)行”“策略主義”“上下級共謀”“收放循環(huán)”等傳統(tǒng)現(xiàn)象的發(fā)生，我們熟悉的“運動式治理”也不時夾雜其中。那我們又如何解釋中國國家能力在這些領(lǐng)域中的巨大進步呢？筆者認為，導致這些理論解釋困境的一個重要原因是忽略了國家基礎(chǔ)能力的積累與進步。而且，基礎(chǔ)能力的形成與演進不是外生的參數(shù)，而是受到國家行動者或代理人建設基礎(chǔ)能力的意愿和動機的影響，基礎(chǔ)能力的變化反過來又進一步影響代理人的激勵和行為；國家代理人的激勵與基礎(chǔ)能力的互動過程及其特征最終決定了相關(guān)領(lǐng)域的國家能力和治理績效。

本文試圖將以上兩支重要文獻——以代理人激勵行為為中心的國家治理分析與以基礎(chǔ)能力為中心的國家能力理論——進行對話和結(jié)合。這里筆者選取行政發(fā)包制作為基于代理人行為的國家治理模式分析的代表，與國家能力理論進行銜接和融合，主要基于兩個原因。第一，行政發(fā)包制以屬地化逐級行政發(fā)包為特征，構(gòu)成中國長期穩(wěn)態(tài)的國家治理形式，在不同歷史階段既體現(xiàn)了制度的延續(xù)性和路徑依賴，也經(jīng)歷了持續(xù)的改造與演變，包含了極具中國特色的國家治理元素及結(jié)構(gòu)特征（周黎安，2017，2014）。第二，在理論概括上，行政發(fā)包制所強調(diào)的三個分析維度——行政權(quán)的分配，預算分配與經(jīng)濟激勵，內(nèi)部控制與績效考核——正好與國家能力理論關(guān)注的決策自主性、資源汲取動員以及政策執(zhí)行形成了有趣的對應，因而特別適合與國家能力理論進行對話銜接。不僅如此，現(xiàn)有的國家能力理論側(cè)重于國家與社會二分的視角，而對國家內(nèi)部多層級政府的運行機制鮮有涉及。行政發(fā)包制涉及了三重關(guān)系——中央與地方、政府與市場、國家與社會，且將承包方（代理方）的激勵行為，以及正式與非正式制度的關(guān)系放在一個突出的位置。承包任務的下達與分配，行政分權(quán)，公共收入的剩余索取權(quán)，結(jié)果導向的績效考核和人格化問責，均從不同層面塑造了承包方的激勵性質(zhì)與強度；而行政發(fā)包下承包方的權(quán)力（如自由裁量權(quán)）與正式授權(quán)，預算內(nèi)正式財政與預算外多元籌資之間，則體現(xiàn)了正式與非正式制度的互動過程。行政發(fā)包制的這些分析特色，便于將國家治理與國家能力雙重分析視角有機結(jié)合在一起。

本文首先以西方的國家能力理論為參照，探討行政發(fā)包制作為一種國家能力形態(tài)的制度特征與治理邏輯，揭示中國國家能力形態(tài)的獨特性和豐富性，并檢視主流的國家能力理論可能誤讀中國國家能力的“盲區(qū)”?？傮w而言，西方的國家能力和政權(quán)建設理論所關(guān)注的國家相對于社會的自主性問題在中國并不凸顯，中國是國家內(nèi)部政策執(zhí)行的代理人問題表現(xiàn)突出。與西方國家治理機構(gòu)的科層化和理性化相比，中國表現(xiàn)為科層化進程與行政發(fā)包關(guān)系并存融合，制度化、規(guī)范化進程與人格化問責，體制動員性和彈性治理攜手共進，“正式化與非正式化”二元互動混搭。國家權(quán)力的滲透性和基礎(chǔ)性在中國則是另外一番圖景，呈現(xiàn)為“垂直化與屬地化相結(jié)合”，不以中央機構(gòu)垂直滲透社會為目標，而是通過層層屬地分包，借助行政中介（如多層級地方政府）和社會力量的廣泛參與，間接實現(xiàn)對社會的滲透與資源汲取。進而言之，在國家能力上，西方主要體現(xiàn)在國家層面的集中性財源汲取，國民信息（如社會保障號、個人收入信息）集中性收集，法令集中性制定和統(tǒng)一性實施；而中國則借助逐級屬地行政發(fā)包制，將財源的中央集中征收與地方分散多元籌措相結(jié)合，信息的中央集中采集與地方屬地化控制相結(jié)合，法令和政令的集中性制定下達與地方多樣性實施相結(jié)合。在西方，國家與社會之間呈現(xiàn)分工明確、職責清晰、邊界分明的互動關(guān)系；在中國，則通過行政外包而表現(xiàn)為以“政府引導、社會參與、協(xié)同治理”為特征的社會動員與整合模式。

行政發(fā)包制從中華帝制時代至新中國經(jīng)歷了重要的制度改造和治理形態(tài)演變，在不同歷史時期的國家政權(quán)建設和國家能力上也呈現(xiàn)巨大差別。為了將行政發(fā)包制的不同治理形態(tài)與國家能力的強弱對應起來，本文也力圖借鑒和汲取國家能力理論的洞見，引入“基礎(chǔ)能力”的分析概念，既打通融合有關(guān)國家治理與國家能力的這兩支文獻，又進一步豐富和拓展行政發(fā)包制的理論譜系。這里定義的“基礎(chǔ)能力”借鑒了邁克爾·曼提出的“基礎(chǔ)性權(quán)力”概念（Mann，1986），反映的是發(fā)包方和承包方的專業(yè)化水平、資金預算、人員規(guī)模以及治理技術(shù)等方面的“基礎(chǔ)設施”水平和供給能力，這與強調(diào)信息不對稱、代理人激勵和策略反應的“治理機制”形成了對應。行政發(fā)包制所蘊含的承包方激勵的強弱，包括政治激勵（如晉升激勵）、經(jīng)濟激勵（如財政分成比例）以及行政分權(quán)的激勵效應，與它所依賴的“基礎(chǔ)能力”的高低，可以形成不同的組合關(guān)系，每一個組合正好對應特定治理領(lǐng)域的國家能力高低和國家治理績效的好壞。承包方激勵特征與基礎(chǔ)能力之間的互動關(guān)系為我們提供了一個簡明清晰的分析框架，既可以內(nèi)在一致地解釋文獻所揭示的諸多國家治理現(xiàn)象（如運動式治理、策略主義、共謀串通、“裝門面”行為、“九龍治水”等），也可以解釋中國何以在行政發(fā)包制的總體架構(gòu)下依不同領(lǐng)域、不同歷史時期而呈現(xiàn)不同國家能力的內(nèi)在邏輯。

最后，基于以上拓展的分析框架，本文以中國近30 年水資源治理的演變?yōu)槔治鲋袊沫h(huán)境保護如何從治理相對失敗演變?yōu)楦纳瞥尚э@著。具體而言，極具行政發(fā)包制色彩的“河長制”將中國特色的治理機制（如“分段承包”、人格化問責、政治激勵）與信息技術(shù)相結(jié)合，持續(xù)提高環(huán)境治理的基礎(chǔ)能力，形成了治理機制與基礎(chǔ)能力之間的良性互動，進而顯著改善了水資源環(huán)境的治理。我們進一步的討論表明，中國水資源治理（包括更大范圍的環(huán)境治理）的變遷從一個側(cè)面反映了中國正在發(fā)生的國家治理變革，也預示了中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一種值得探索的路徑。關(guān)鍵的啟示在于，國家治理的法治化、制度化和規(guī)范化進程不可能脫離中國現(xiàn)行的行政體制和治理模式，依靠外部移植或強行嵌入，而必須與現(xiàn)有國家治理體制銜接磨合，以此獲得必要的激勵驅(qū)動和資源支持；現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展使得傳統(tǒng)的行政發(fā)包制獲得了“新生”，如同河長制等新型治理形式所表明的那樣，中國特色的治理機制、制度化、法治化與治理技術(shù)之間有可能形成良性互動關(guān)系，進而持續(xù)改善國家能力和治理績效。

二、西方理論視野下的國家能力

有關(guān)國家建構(gòu)與國家能力的早期文獻聚焦于歐洲絕對專制主義國家之間的戰(zhàn)爭如何迫使封建君主建立中央權(quán)力機構(gòu)滲透社會，大規(guī)模征稅和汲取社會資源，發(fā)展軍事動員能力（Tilly，1990，1975；Skocpol et al.，1985；Mann，1986；Ertman，1997）。②與這個公權(quán)力滲透和軍事動員過程相伴隨的是國家權(quán)力的重新建構(gòu)，中世紀后期分散在封建諸侯、貴族或地方社會的行政、司法和軍事權(quán)力逐漸集中到統(tǒng)一的國家機構(gòu)，國家成為疆域之內(nèi)唯一行使強制力的行政組織。在這種理論視野之下，國家能力主要體現(xiàn)為國家的資源汲取動員能力，以及法令在全國統(tǒng)一實施的能力。例如，英國在17 世紀的崛起與英國發(fā)展起來的強大征稅機構(gòu)、公債融資能力以及相對統(tǒng)一有效的司法制度分不開；而同一時期的法國落后于英國，是因為法國享有諸多特權(quán)的地方貴族勢力阻礙了國家權(quán)力的集中化，導致司法和財政能力趨于分散化和碎片化。

除了資源汲取之外，國家能力的一個關(guān)鍵性維度是國家政策制定及執(zhí)行的效能，這涉及國家提供安全秩序和公共服務以及實現(xiàn)國家目標的能力。許多學者從國家與社會的關(guān)系入手，研究能夠決定國家目標實現(xiàn)能力的相關(guān)因素和條件。曼提出了“專制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的區(qū)分（Mann，1986）。專制性權(quán)力是指國家不與公民社會團體協(xié)商而單獨采取行動的能力，基礎(chǔ)性權(quán)力是指國家滲透社會，實現(xiàn)其政策法令的“后勤”保障能力，后者構(gòu)成國家能力的關(guān)鍵性維度?；A(chǔ)性權(quán)力主要與國家的“數(shù)目字管理”“精細管理”“國家權(quán)力的滲透性”直接相關(guān)。一個例子是現(xiàn)代國家對于每一位納稅人收入狀況的精準掌握，這是征收國民所得稅的基本條件，反映了國家征稅的基礎(chǔ)性權(quán)力。專制權(quán)力強不能保證國家具備強大的汲取能力和政策執(zhí)行力。曼認為，在帝制時代的中國，皇帝具有絕對的專制性權(quán)力，但王權(quán)對于民間社會的滲透卻非常有限，代表了專制性權(quán)力強而基礎(chǔ)性權(quán)力弱的組合（Mann，1986）。西方國家的現(xiàn)代化和民主化進程則指向另外一種組合，即專制性權(quán)力的削弱（如議會制、民主選舉、有限政府）與基礎(chǔ)性權(quán)力的加強（公民自愿納稅，法治和有效政府）相伴隨。

有一支文獻則從國家與社會互動關(guān)系的類型出發(fā)，提出了“強國家、弱社會”及“弱國家、強社會”概念（Migdal，1988）。米格代爾基于發(fā)展中國家廣泛存在的地方強人現(xiàn)象，指出當?shù)胤綇娙耍ㄈ缜蹰L、部落首領(lǐng)）掌握地方社會的經(jīng)濟、文化資源進而實施強力控制時，國家政策就很難直接進入地方社會。國家為謀求政治支持而不得不與地方強人進行政治交易，達成妥協(xié)，從而使地方強人的既得利益得以維持。這就形成了“強社會、弱國家”的局面。國家滲透社會的能力受到嚴重抑制，自然談不上國家政策法令的有效實施了。二戰(zhàn)之后，一些非洲國家在政權(quán)建設過程中面對種族和部落林立的挑戰(zhàn)，國家領(lǐng)導人只能以城市地區(qū)為權(quán)力中心，爭取少數(shù)種族和部落的政治支持，而將大部分鄉(xiāng)村腹地交給當?shù)夭柯渥晕夜芾恚瑖覚C構(gòu)基本不涉足其內(nèi)部事務（Herbst，2000）。米格代爾等人的研究實際上是延伸了曼的關(guān)于“基礎(chǔ)性權(quán)力”的理論，指出在發(fā)展中國家“基礎(chǔ)性權(quán)力”難以形成的社會原因，即有限的國家權(quán)力資源、強大的地方勢力和社會網(wǎng)絡限制了國家權(quán)力的滲透。這種觀點隱含的假設是國家與社會之間具有潛在的對立性，國家與地方強人圍繞著社會控制權(quán)而相互競爭。

為了實現(xiàn)特定的政策目標，國家一方面需要制定和執(zhí)行政策的自主性，另一方面為了政策落地，又需要深入社會加以落實。但是，國家機構(gòu)和代理人與社會的密切關(guān)系也可能帶來尋租腐敗和利益捕獲，致使國家政策的執(zhí)行最終偏離初始目標。埃文斯通過對韓國、印度產(chǎn)業(yè)政策實踐的比較研究，提出了“嵌入性自主”這一重要概念（Evans，1995）?！扒度胄宰灾鳌睆娬{(diào)國家能力的兩個關(guān)鍵維度，一是國家對于社會團體的“嵌入性”，國家機構(gòu)與社會的密切互動關(guān)系為資源的汲取和政策的滲透提供重要的保障；二是國家的自主性，即嵌入社會之中的國家機器不被社會力量捕獲和尋租，能夠自主制定和貫徹國家目標。國家對于社會的“嵌入性”和“自主性”必須結(jié)合起來，才能使國家的產(chǎn)業(yè)政策得以有效實施。埃文斯的這個概念是在“發(fā)展型國家”概念的基礎(chǔ)上，更為精準地界定了發(fā)展型國家之所以成功的制度性條件。“發(fā)展型國家”理論側(cè)重強調(diào)國家通過職業(yè)化和專業(yè)化的官僚隊伍自主制定積極趕超的產(chǎn)業(yè)政策，使國內(nèi)企業(yè)在政府扶持下參與國際競爭，持續(xù)提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平（Johnson，1982；Amsden，1989；Wade，1990）。埃文斯認為，日本、韓國這種“發(fā)展型國家”的成功還依賴于日韓政府與企業(yè)之間密切互動的關(guān)系網(wǎng)絡，這些國家的“嵌入性”特征有助于政府與企業(yè)界形成良好溝通和相互配合，促進政府產(chǎn)業(yè)政策的具體執(zhí)行，并取得良好效果。相比之下，印度政府則缺乏這些政商關(guān)系網(wǎng)絡，類似的產(chǎn)業(yè)政策實施效果不可同日而語。

主流的國家能力理論背后隱含了一個關(guān)于法理型科層制的形成與演化過程，認為理性化的行政科層組織是動員和汲取資源（如征稅），有效實施司法保護和提供公共產(chǎn)品的行動主體，構(gòu)成國家基礎(chǔ)性權(quán)力的重要基礎(chǔ)。歐洲18 世紀開啟的國家政權(quán)和國家能力建設過程實質(zhì)上是一個國家治理機構(gòu)的科層化（或官僚化）進程（Mann，1993）。國家行政機構(gòu)逐漸從中世紀特殊主義、分散化和割據(jù)的狀態(tài)走向理性化、集中化、自主化（隔絕于社會力量的直接滲透）；隨著國內(nèi)關(guān)卡和貿(mào)易壁壘的取消，國內(nèi)市場日益走向統(tǒng)一。官僚隊伍也從傳統(tǒng)世襲或家產(chǎn)制的任命與晉升變成統(tǒng)一考試選拔，依據(jù)業(yè)績晉升，享受年薪和退休金，從而擺脫與國王、地方貴族的私人庇護關(guān)系，成為國家雇傭的職業(yè)官吏。政治與行政的分離徹底塑造了官僚機構(gòu)的獨立性和專業(yè)性特征。官職的私人占有、買賣和牟利行為被逐漸禁止，地方諸侯、貴族或高級神職人員所控制的地方行政、司法權(quán)力集中到國家層面，保障了法令和政策的統(tǒng)一制定和實施。中世紀后期，歐洲的戰(zhàn)爭逐漸從雇傭軍模式向常備軍（軍隊職業(yè)化、科層化）模式過渡，政府征稅由傳統(tǒng)的包稅制（即包稅商征收）過渡到國家征稅機構(gòu)征收（Mann，1993）。到了19 世紀末、20 世紀初，大部分西歐國家的國家機構(gòu)實現(xiàn)了行政的集中化與自主化、預算的標準化與統(tǒng)一化、功能的層級化與合理化的進程。韋伯關(guān)于國家官僚機構(gòu)的科層制理論正好對應了一種國家能力的建構(gòu)形式，基本反映了西方國家的科層化以及基礎(chǔ)性權(quán)力的擴張過程，包括集中性的資源汲取和足額預算，組織嚴格的職能分工和層級關(guān)系，官僚的職業(yè)化和專業(yè)化，程序和規(guī)則主導的按章辦事和依法行政（韋伯，2010）。韋伯意義上的理性科層制支持了政府的政策制定與官僚的嚴格執(zhí)行力，有限政府（依法行政與規(guī)則程序至上），國家與公民社會的嚴格邊界（杜絕人情關(guān)系和非正式關(guān)系網(wǎng)絡介入）。

西方國家能力理論聚焦于國家作為單一行動者的自主性，通過區(qū)分專制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力，強調(diào)國家對于社會的滲透性和基礎(chǔ)能力建設，國家政治機構(gòu)的科層化和理性化被認為是提升國家權(quán)力滲透性、基礎(chǔ)性和自主性的重要組織保障。這些關(guān)鍵性問題反映了西方工業(yè)化、現(xiàn)代化和民主化進程中國家能力構(gòu)建的核心維度。在18 世紀的歐洲，除英國之外，法國、西班牙、波蘭、普魯士都曾因地方貴族和諸侯的強大而阻止了國家司法和財政能力的一體化（Johnson &Koyama，2017）。而一些發(fā)展中國家（如非洲、東南亞國家）所面臨的成為治理失敗國家的風險，與這些能力維度的缺失密切相關(guān)，如國家資源汲?。ㄈ缯鞫悾┠芰τ邢?，國家治理機構(gòu)科層化，官僚制理性化不足（如政治庇護關(guān)系、尋租腐敗盛行），國家政策制定和執(zhí)行缺乏自主性和滲透性。也有一些成功的“發(fā)展型國家”，既依靠理性化和專業(yè)化的官僚制，保證了國家政策的自主性決定，又與社會的私人部門保持良好合作網(wǎng)絡，保障了產(chǎn)業(yè)政策的有效執(zhí)行，形成了基礎(chǔ)性權(quán)力的結(jié)構(gòu)性條件。

國家作為一個單一的行動者，大致符合西方國家和政治機構(gòu)集中化和全國化的事實，政黨、階級均是在全國層面組織活動和發(fā)揮影響。但這也導致該理論較少分析產(chǎn)生這些效能所需的國家行動者及其代理人的行為邏輯和激勵條件。后面我們將表明，中央和地方的互動以及國家代理人的激勵與行為，構(gòu)成了中國式國家能力的關(guān)鍵性分析維度。

三、國家能力視角下的行政發(fā)包制

行政發(fā)包制是在一個權(quán)威組織（體制）的上下級之間引入的發(fā)包-承包關(guān)系，在三個維度上具有區(qū)別于理性科層制的鮮明特征（周黎安，2016，2014）。在行政權(quán)分配上，發(fā)包方的正式權(quán)威（包括下達任務）與承包方的自由裁量權(quán)（實際控制權(quán)或?qū)嵸|(zhì)權(quán)威）并存，這跟科層制當中委托人的決策權(quán)與代理人的忠實執(zhí)行形成對照；在經(jīng)濟激勵與預算籌集上，承包方承擔相當部分的經(jīng)費自籌義務并享有一定的創(chuàng)造收入的剩余控制權(quán)，與韋伯科層制的足額預算、固定薪酬、代理人不承擔公務經(jīng)費籌措功能形成對照；在內(nèi)部控制與監(jiān)督考核上，發(fā)包方更強調(diào)對承包方進行結(jié)果導向的績效考核（弱化程序控制）和人格化問責，與韋伯科層制的規(guī)則、程序控制為主和盡職免責形成對照。

如果把行政發(fā)包制嵌入一個層級化的權(quán)威體制之中（正如中國的情形），這三個維度的特征與國家能力所涉及的幾個關(guān)鍵維度就形成了有趣的對應，如國家目標的自主制定與貫徹執(zhí)行，資源汲取與動員，以及科層化（理性化、程序化和制度化）的程度。如果我們進一步區(qū)分權(quán)威體制內(nèi)部的行政內(nèi)包和面向體制外社會力量的行政外包（周黎安，2016），廣義的行政發(fā)包制還涉及國家能力理論極為關(guān)注的國家與社會關(guān)系，可以為我們理解中國獨特的國家能力與國家治理問題提供新的視角。與此同時，廣義的行政發(fā)包制還帶來了更為豐富的視角和關(guān)注點，區(qū)分了三個層面的行動主體：上級（中央）發(fā)包方、下級（地方）承包方，以及處于公權(quán)力（官僚）機構(gòu)之外的社會（如體制外的組織機構(gòu)與個人）。

下面從行政發(fā)包制的三個維度與國家能力的核心維度進行對應和比較，由此界定行政發(fā)包制在構(gòu)建國家能力方面所呈現(xiàn)的特征。

首先，從行政權(quán)的分配看，發(fā)包方掌握了所有名義上的權(quán)威（如監(jiān)督權(quán)、指導權(quán)、否決權(quán)），從發(fā)包方到承包方的權(quán)力轉(zhuǎn)移與分配往往未經(jīng)過清晰明確的授權(quán)過程，承包方所擁有的更多是實際控制權(quán)和自由裁量權(quán)。自由裁量權(quán)是一種相對模糊的相機授權(quán)，上級給予下級自由發(fā)揮的一定空間，但空間多大，邊界何在，事前并未清晰界定，上級可以視結(jié)果好壞而決定是否干預。這正體現(xiàn)了權(quán)威體制內(nèi)發(fā)包關(guān)系的獨特性。它區(qū)別于市場上的發(fā)包關(guān)系，因為市場上的承包方對于產(chǎn)品設計和生產(chǎn)過程的自主性不是嚴格意義上的自由裁量權(quán)的體現(xiàn)，而是法律保護的授權(quán)，發(fā)包方不能輕易干預（除非事前寫在契約里）。它也區(qū)別于科層制下的正式授權(quán)，因為科層制的設計旨在消滅代理人的自由裁量權(quán)，代理人也經(jīng)常以規(guī)則和程序的名義保護自己的利益（Crozier，1964）。美國官僚部門通常備有詳細的行動指南，盡力讓官僚的日常決策不超出授權(quán)范圍，服從事前規(guī)定的程序與規(guī)則（Wilson，1989；Kelman，1990）。

曼關(guān)于“專制性權(quán)力”與“基礎(chǔ)性權(quán)力”的區(qū)分在行政發(fā)包制的行政權(quán)配置維度上有所反映，盡管不是一一對應。對于政府內(nèi)部的發(fā)包方與承包方來說，作為上級的發(fā)包方擁有“專制性權(quán)力”，它不受制于下級承包方或外部的社會團體而可以單方面采取行動。但是，發(fā)包方的政策和任務目標能否貫徹執(zhí)行，即“專制性權(quán)力”能否轉(zhuǎn)化為“基礎(chǔ)性權(quán)力”，取決于承包方貫徹上級政策的激勵以及調(diào)動社會力量的能力（如“人財物”的配置和治理技術(shù)）。如果承包方通過政策變通，與社會團體合謀或數(shù)據(jù)造假等行為“忽悠”“應付”發(fā)包方，“專制性權(quán)力”在體制內(nèi)部就會受到阻礙而無法轉(zhuǎn)化為“基礎(chǔ)性權(quán)力”。上級政府的政策目標能否得到忠實執(zhí)行，直達社會層面，也取決于行政外包的治理機制，即政府與體制外的行動主體（即“社會”）的發(fā)包關(guān)系，作為內(nèi)部承包方的地方政府如何與行政外包方（如企業(yè)和非營利組織）形成有效溝通和密切互動，就變成一個重要條件。

國家能力所強調(diào)的國家自主性和“嵌入式自主”問題在這里也有具體體現(xiàn)。發(fā)包方的目標制定和向承包方分派目標任務的權(quán)力是國家自主性的體現(xiàn)。自上而下的政策制定和任務發(fā)包一般不存在國家政策制定層面的利益捕獲或政治庇護，也不用擔心發(fā)展中國家常見的“強社會、弱國家”或地方強人的情形，真正的挑戰(zhàn)在于政策代理人（承包方）的自主性和執(zhí)行性的問題，在于承包方層面政策執(zhí)行的選擇性、利益捕獲、合謀串通、策略主義。承包方的自由裁量權(quán)有可能變成與社會利益團體合謀的基礎(chǔ)，無數(shù)分散和局部的庇護主義網(wǎng)絡可能穿透國家與社會的邊界，借助國家的權(quán)力和資源，實現(xiàn)局部狹隘的利益交換與政策套利，變通、規(guī)避國家政策的執(zhí)行，從而消解國家能力（Wank，1999）。在中國，國家對于社會的“嵌入性”也不構(gòu)成嚴重問題，因為國家以“行政外包”的形式實現(xiàn)國家與社會行動的銜接與配合。歷史上，王朝政權(quán)尤其是地方官與地方士紳建立密切關(guān)系，在一系列地方公共產(chǎn)品領(lǐng)域（如水利、交通、救荒）形成了官民合作（周黎安，未刊稿）。新中國成立之后，國家政權(quán)直接進入城市街道和鄉(xiāng)村。在改革開放時代，社會精英以各種形式被行政“吸納”（康曉光、韓恒，2008），不同程度地參與政府主導或引導的治理過程，回應政府需求，尤其在公益慈善、抗震救災、精準扶貧等方面表現(xiàn)突出；行政發(fā)包制借助“官場＋市場”的雙重競爭機制，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)地方政府與企業(yè)圍繞“政績-業(yè)績”紐帶的密切合作，共同實現(xiàn)地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的目標（周黎安，2021，2018）。

其次，在經(jīng)費自籌與經(jīng)濟激勵方面，從國家能力的視角看，它們涉及資源汲取與動員的重要維度。研究國家能力的文獻強調(diào)戰(zhàn)爭促使歐洲君主發(fā)展中央集權(quán)并建立全國性征稅機構(gòu)，全面滲透公民社會汲取稅源，因而更關(guān)注國家集中性汲取財源，如建立全國性征稅機構(gòu)統(tǒng)一進行征稅，或在國內(nèi)外資本市場上發(fā)行公債融資。然而，行政發(fā)包制作為一種國家能力形態(tài)，也存在發(fā)包方的集中性汲?。ㄈ缰醒雽用娴亩愂眨┖皖A算分配，但更重要的是承包方的經(jīng)費自籌和財力分攤。實際上，為了解決一個大國資源汲取的難題，行政發(fā)包制在相當程度上以承包方的分散性經(jīng)費自籌和多元化資源汲取替代了國家（中央）集中性征稅和資源動員。

考慮到中國是在一個多層級政府體系中層層發(fā)包公共事務的，中國的資源汲取與動員實際上伴隨了層層財力分攤與多元化經(jīng)費自籌的過程。在中華帝制時期，國家名義上是一個高度集權(quán)的財政體系，地方很少有機動自主的財力（地方留存也是屬于中央財源，受朝廷支配），但在實際運行上，州縣官和基層政府在完成錢糧上繳之后主要依靠“非正式的經(jīng)算體系”（如陋規(guī)、火耗及徭役的派發(fā)等）維持政府的日常運行（包括聘用幕僚、支付胥吏薪水、修繕辦公設施等）及必要的地方公共產(chǎn)品供應（曾小萍，2005；周黎安，2017）。新中國的計劃經(jīng)濟時期，國家的基礎(chǔ)教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務基本上是基層政府（縣和人民公社）的職責（相當一部分又轉(zhuǎn)給企業(yè)分擔，即“企業(yè)辦社會”）。進入改革開放時代，尤其是20 世紀八九十年代盛行政府間“財政包干制”和“預算包干制”，預算外財政一直是地方政府提供公共服務的重要財源。③這曾經(jīng)導致政府部門“亂收費、亂攤派、亂集資”的行為。2010 年地方政府的預算外財政被取消，部門預算統(tǒng)一管理和集中支付杜絕了部門的“小金庫”。但是，財政預算的制度化和規(guī)范化并沒有取消地方政府的實質(zhì)性“預算外”融資體系。2008 年推出“四萬億”財政刺激政策之后地方投融資平臺的崛起和土地財政的強勢興起相互推動，變成了地方政府廣義預算體系和多元化融資機制的關(guān)鍵組成部分。

再次，在內(nèi)部控制和監(jiān)督考核方面，人格化問責與結(jié)果導向考核是在行政發(fā)包體制下國家目標執(zhí)行與政策實施的重要保障機制。在西方國家，相對獨立的司法體系和職業(yè)化、按章辦事的韋伯式官僚組織是國家法令（政策）統(tǒng)一實施的組織保障；而在中國，政策執(zhí)行主要依靠縱向監(jiān)督（如巡視、督察）和人格化的績效考核，與行政權(quán)力、預算分配及經(jīng)濟激勵協(xié)同一致，促使承包方完成國家任務和目標。發(fā)包方對治理任務越重視，承包方面臨的績效考核和問責壓力也就越大。中國國家治理長期以來實施屬地管理，貫徹“誰主管，誰負責”的原則，就是一種以行政區(qū)劃邊界作為責任邊界的績效考核方式。改革開放以來逐漸完善和規(guī)范的目標責任制則是績效考核和問責的進一步精細化和技術(shù)化。曾經(jīng)一度非常流行的市長“菜籃子”“米袋子”工程在食品價格上漲時期也是一種目標清晰、責任到人的問責方式。從地方黨政領(lǐng)導承包轄區(qū)內(nèi)重要產(chǎn)業(yè)或企業(yè)發(fā)展，再到近年來地方領(lǐng)導人對于地方債務、生態(tài)環(huán)境損害的終身追責，精準扶貧中黨政負責人的責任追究和“第一書記掛帥”（如不脫貧則不允許調(diào)動職位）等等，都是在不同重要領(lǐng)域加強人格化問責的具體形式。

基于以上討論，我們認為，行政發(fā)包制作為特定的國家能力形態(tài)具有三個鮮明特征，這些特征也是基于西方國家能力理論和現(xiàn)代化實踐容易誤讀中國國家能力的地方。

第一，中央政府與地方政府之間的行政權(quán)分配體現(xiàn)的是行政發(fā)包式放權(quán)，它的相機性、靈活性與科層制的制度性、法理性授權(quán)形成鮮明的對比。韋伯式科層制的一個重要方面是基于法理基礎(chǔ)的制度化、理性化過程，這也是西方官僚組織和國家能力現(xiàn)代化演進的總體方向。與此相對照，行政發(fā)包制是一種相對模糊和靈活的授權(quán)，糅合了正式和非正式的制度元素，中文語境下的“放權(quán)”——既可以下放也可以收回——是更為準確的刻畫。中國的現(xiàn)行憲法第三條關(guān)于中央和地方國家機關(guān)職權(quán)的劃分，表述為“遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則”，說明地方享有的治理權(quán)力并非法律上清晰界定的分權(quán)或權(quán)力分割，而是組織內(nèi)部自上而下的“權(quán)力下放”。

第二，中國國家的資源汲取和動員是以中央直接征稅與地方多層次、多元化、分散化汲取動員相結(jié)合。如果以主流的國家能力理論看待中國國家財政汲取能力，一個潛在的誤區(qū)是只看中央政府集中的財力，或者只看政府預算內(nèi)財政汲取能力，而忽略了中國在資源汲取和動員方面的廣泛性和多元性，進而低估和誤讀中國潛在的國家能力。西方國家的現(xiàn)代化過程就是國家預算統(tǒng)一化、集中化和標準化的過程；分稅制改革以來中國也經(jīng)歷了一個預算統(tǒng)一化、集中化和標準化的過程，這是與西方國家能力現(xiàn)代化相似的一面。但是另一方面，中國各級地方政府一直依靠多元化的融資體系（包括延伸至民間和體制外各類組織）來彌補國家預算資金的缺口，從而支持行政發(fā)包體系的正常運行。

第三，人格化問責與結(jié)果導向的考核以無限責任、責任落實到人為特點，看似有悖于現(xiàn)代科層制的盡職免責和有限責任邏輯，其實體現(xiàn)了中國政策執(zhí)行機制的穩(wěn)定化和程序化特征，而非臨時權(quán)宜的制度安排。這一特征經(jīng)常與飽受批評的“人治”聯(lián)系起來，似乎與國家治理現(xiàn)代化所預期的法理化、制度化逆向而行。然而，有趣的是，隨著中國經(jīng)濟的現(xiàn)代化和國家治理的演進，人格化擔責和結(jié)果導向考核并未像人們預期的那樣趨于減少和消失，而是廣泛應用，甚至有向縱深發(fā)展之勢，如近年來迅速推廣的“河長制”“路長制”“街長制”等治理形式（后面將深入分析其背后的邏輯）。人格化問責事實上不僅賦予承包方以激勵和壓力，還有助于撬動承包方利用各種非正式手段如社會網(wǎng)絡、個人資源去實現(xiàn)上級下達的正式目標（如對口支援、精準扶貧、領(lǐng)導包干產(chǎn)業(yè)發(fā)展等）。

四、政治激勵、基礎(chǔ)能力與行政發(fā)包制的譜系

上述討論刻畫了行政發(fā)包制作為一種國家能力形態(tài)不同于西方國家的獨特性，但是對于國家能力的強弱未能予以區(qū)分。同樣屬于行政發(fā)包制的治理形態(tài)，其所對應的國家能力可能有天壤之別。從晚清、民國到新中國，行政發(fā)包制作為一種治理模式在總體上得以延續(xù)，但具體到組織形式和運行機制則差異甚大，政策執(zhí)行力和資源汲取能力更是不可同日而語。比如在大眾教育領(lǐng)域，中華帝制時代采取了松散的行政外包方式，國家層面極少參與，地方官不承擔具體職責，只是發(fā)揮倡導規(guī)勸的義務，主要依靠士紳、宗族等民間力量舉辦私塾、社學、義塾等鄉(xiāng)村教育。晚清開始引入“新學”，民國政府建立現(xiàn)代教育行政體制，推廣新式學校，在基礎(chǔ)教育普及上有所進步。但中央與地方的關(guān)系深受地方軍閥割據(jù)等因素掣肘，國家政策難以深入基層政權(quán)。國家試圖增加鄉(xiāng)村稅收以支持新學，帶來的卻是贏利型經(jīng)紀現(xiàn)象和基層政權(quán)的“內(nèi)卷化”（杜贊奇，1993）。到了新中國時期，基層政權(quán)得以重建，國家政權(quán)深入鄉(xiāng)村，以黨建和國家權(quán)力支持的層層動員體制迅速確立，鄉(xiāng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展迅速，從新中國成立初期的掃盲班、夜校到計劃經(jīng)濟時期小學教育的基本覆蓋和初中教育的大規(guī)模普及。對比這三個時期的教育管理模式，自然會引出如下問題：行政發(fā)包制的不同形態(tài)應該如何區(qū)分，它們與國家能力的強弱之間又是如何對應的呢？

從國家能力強弱的視角看，行政發(fā)包制可以從兩個方向上加以區(qū)分，進而豐富行政發(fā)包制的類型譜系。第一個方向是承包方在特定承包事項上所面臨的激勵強度。行政發(fā)包制的三個維度（行政權(quán)分配，預算分配與經(jīng)濟激勵，績效考核與問責）均涉及承包方的激勵強度。行政分權(quán)和承包方自由裁量權(quán)的大小決定承包方做事的空間，權(quán)力下放可以激勵承包方更努力地工作（Aghion &Tirole，1997：1-29）；財政分成和預算分配決定承包方的經(jīng)濟激勵，績效考核和問責壓力決定承包方的政治激勵。這三者——分權(quán)激勵、經(jīng)濟激勵和政治激勵——聯(lián)合起來塑造了承包方在特定治理領(lǐng)域的激勵特征。④作為承包方的地方政府面對的是多任務、多目標的治理格局，在地方領(lǐng)導人注意力和治理資源的雙重約束下，注意力和治理資源在各項治理目標之間如何分配，孰輕孰重，很大程度上取決于地方領(lǐng)導人（承包方）所面臨的績效考核體系及其權(quán)重結(jié)構(gòu)。

在中國的體制背景下，政治激勵相比分權(quán)激勵和經(jīng)濟激勵在設置上更為靈活，也更為關(guān)鍵，直接決定了國家政策目標在地方層面的執(zhí)行力。周黎安（2014）曾經(jīng)從行政發(fā)包制與晉升錦標賽的結(jié)合類型區(qū)分我國在不同治理領(lǐng)域國家能力的強與弱。這一分析聚焦于晉升錦標賽與行政發(fā)包制作為兩種治理機制的互補性特征及其影響，發(fā)現(xiàn)中國過去國家能力的強項領(lǐng)域主要集中于“晉升激勵強、行政發(fā)包強”的領(lǐng)域，如招商引資、流行病防控，或者“晉升激勵弱、行政發(fā)包弱”的領(lǐng)域，如高鐵、核電、南水北調(diào)等國家級工程項目；而“晉升激勵弱、行政發(fā)包強”的領(lǐng)域（如食品安全、醫(yī)療教育、環(huán)境保護）則是國家能力弱項比較集中的治理領(lǐng)域。當特定治理領(lǐng)域的績效進入地方官員的考核體系且成為重要的考核指標時，晉升錦標賽既強化了各承包方之間的競爭，又降低了發(fā)包方的監(jiān)督和考核成本。

區(qū)分行政發(fā)包制所對應的國家能力強弱的第二個重要方向是引入“基礎(chǔ)能力”這個分析維度?；A(chǔ)能力指的是發(fā)包方或承包方可以依賴的治理技術(shù)（如發(fā)包方的信息監(jiān)測技術(shù)、承包方的征稅技術(shù)），專業(yè)技術(shù)（如發(fā)包方或承包方的人員素質(zhì)、專業(yè)化技能），資源汲取和動員能力（如預算、人員），以及協(xié)調(diào)整合能力的總和水平，⑤它在一定程度上決定了發(fā)包方從“專制性權(quán)力”到“基礎(chǔ)性權(quán)力”的傳遞效果及最終實現(xiàn)的組織績效。

圖1：行政發(fā)包制與基礎(chǔ)能力的組合

基礎(chǔ)能力的高低顯然直接影響到行政發(fā)包制的結(jié)構(gòu)參數(shù)和運行效率。發(fā)包方或承包方通過技術(shù)變革擁有更強的資源汲取能力（如金稅工程大幅度提升了增值稅的征收水平，同時提高了中央和地方的資源汲取能力），以及提高承包方的職業(yè)化或?qū)I(yè)化水平（如20 世紀80 年代以來強調(diào)黨政干部的“革命化、知識化、專業(yè)化、年輕化”），均可以改善治理績效。由技術(shù)驅(qū)動的基礎(chǔ)能力提升也可以通過放松行政發(fā)包制的信息約束而間接提高國家治理績效。例如發(fā)包方借助信息化技術(shù)提升了監(jiān)測、跟蹤承包方行為的能力，減少了發(fā)包方和承包方之間的信息不對稱，進而提高整個治理機制的治理績效。事實上，文獻所揭示的“運動式治理”“策略主義”“合謀串通”等現(xiàn)象滋生的一個重要原因，正是基層干部可以操縱上報的績效數(shù)據(jù)或關(guān)鍵信息而蒙混過關(guān)。如果發(fā)包方可以更好地監(jiān)測承包方的行為和績效信息，這一類政策扭曲現(xiàn)象將會顯著減少。近年來借助信息化技術(shù)在全國各地建立的國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計數(shù)據(jù)的直報系統(tǒng)，要求企業(yè)不經(jīng)過屬地政府而直接在國家統(tǒng)計局的信息系統(tǒng)輸入產(chǎn)值數(shù)據(jù)。這使得上級政府對于下級政府國內(nèi)生產(chǎn)總值績效的考核更為真實可靠⑥，顯著減少了圍繞關(guān)鍵性考核指標的信息不對稱，地方競爭所造成的負面影響（如地方官員的數(shù)據(jù)造假行為）可以得到扼制，正向激勵效應將進一步加強。

至此，我們看到行政發(fā)包制所對應的國家能力與承包方的激勵特征、基礎(chǔ)能力水平密切相關(guān)。圖1 提供了一個分析框架，將行政發(fā)包制所體現(xiàn)的承包方激勵特征與基礎(chǔ)能力分成不同的組合關(guān)系，識別不同治理領(lǐng)域的國家能力和治理績效。首先，我們區(qū)分行政發(fā)包制之下承包方的激勵特征的強弱，通常由政治激勵的強弱牽引決定；其次是基礎(chǔ)能力的強弱，包含發(fā)包方的監(jiān)督技術(shù)、預算轉(zhuǎn)移支付能力，承包方的資源汲取動員能力、協(xié)調(diào)整合能力、專業(yè)化水平等方面的高低。兩者的組合情況給出了行政發(fā)包制的不同譜系，清晰地刻畫了不同治理領(lǐng)域所對應的國家能力和治理績效。

行政發(fā)包制在何種條件下可以帶來相對有效的國家能力，而在什么條件下它傾向于治理失敗？根據(jù)圖1 的分析思路，這取決于承包方在特定治理事項上所擁有的激勵特征與基礎(chǔ)能力的組合情況。當承包方具有強大的政治激勵、經(jīng)濟激勵或分權(quán)激勵，同時又有資源汲取和動員能力支撐時，往往會對應著國家能力強的情況，如地區(qū)招商引資、精準扶貧等。在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方面，圍繞經(jīng)濟績效的官員晉升錦標賽提供了強大的政治激勵，而地方分權(quán)，尤其是在經(jīng)濟領(lǐng)域的放權(quán)，賦予了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的充分自主性；雖然從“財政大包干”到分稅制實施之后，地方政府擁有的稅收分成比例幾經(jīng)調(diào)整，整體上趨于減少，但地方政府通過經(jīng)營城市、土地財政和房地產(chǎn)等聯(lián)動機制，內(nèi)生發(fā)展出巨大的融資能力（趙燕青，2014；周黎安，2017），極大地支持了地方經(jīng)濟發(fā)展。地方政府服務企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的行政效率和專業(yè)能力也在不斷提升，從早年經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“一站式服務”，到近年來的“放管服”改革和“最多跑一次”，進一步簡化審批手續(xù)，優(yōu)化了營商環(huán)境。2015 年—2020 年精準扶貧的巨大成就，也是與中央設計的“第一書記掛帥”“責任落實到人”等強力問責機制密不可分。⑦這又跟全國貧困戶“建檔立卡”和動態(tài)跟蹤、精準記錄的信息化技術(shù)聯(lián)系在一起，讓以前扶貧實踐中經(jīng)常出現(xiàn)的業(yè)績造假、爭當貧困縣等問題基本消失。與此同時，各地對于精準扶貧“一村一策”的充分授權(quán)，從中央各部委到各級地方政府調(diào)配專項公共資金的支持，民營企業(yè)和社會組織的廣泛參與，自然也功不可沒。經(jīng)濟發(fā)展和精準扶貧的成功詮釋了承包方激勵與基礎(chǔ)能力的良性互動所帶來的國家能力提升。

然而，行政發(fā)包制在有些條件下容易陷入“國家能力弱”的治理格局，這往往對應著承包方激勵弱化、基礎(chǔ)能力（資源投入和治理技術(shù)）不足的行政發(fā)包體制，如曾經(jīng)長期困擾國人的食品安全、醫(yī)療教育、環(huán)境保護問題（周黎安，2014），此處不再贅述。還有一種組合是承包方激勵強、基礎(chǔ)能力弱的情況，這對應著短期內(nèi)承包方“問責”壓力陡然上升，上級強壓任務指標，層層傳遞壓力，但是下級承包方面臨嚴重的資源約束（如人員、經(jīng)費緊張）。各式各樣的“專項整治”活動、達標評比等“運動式治理”就具有這些特征。作為承包方的基層政府只能“拆東墻補西墻”，緊急調(diào)配資源，臨時應付檢查，⑧或者采取合謀變通的策略主義、形式主義的“避責”“躺平”策略等等；專項運動結(jié)束，考核壓力放松之后，一切就會回到原初狀態(tài)。最后一種組合是承包方激勵弱、基礎(chǔ)能力強的情況，這對應著政府部門日?；目绲貐^(qū)、跨部門的協(xié)調(diào)與合作。即使中國的黨政體制賦予了特殊的協(xié)調(diào)整合能力（如成立領(lǐng)導小組、實行領(lǐng)導督辦、組建工作專班），但許多日常程序化的決策通常缺乏強大的政治激勵支撐，又由于涉及利益沖突的不同地區(qū)和不同部門，往往表現(xiàn)為地方保護主義、“九龍治水”和“權(quán)力碎片化”（Lieberthal&Lampton，1992；周黎安，2004）。

值得強調(diào)的是，圖1 的分析框架還可以解釋在特定治理領(lǐng)域國家能力和治理績效的變遷。例如計劃生育曾經(jīng)作為一項基層政府的重要治理事項，早期是以“運動式治理”的方式介入，但隨著“一票否決”考核制度的引入以及專項經(jīng)費、人員編制配置到位，計劃生育工作人員的專業(yè)化和信息化技術(shù)的進步，計劃生育工作逐漸進入常態(tài)化和規(guī)范化軌道，治理績效也隨之提高（陳恩，2015）。前述關(guān)于不同歷史時期大眾教育普及的例子也可以用上述框架進行解釋。首先，地方官員的激勵特征在歷史上不同時期表現(xiàn)出顯著的差異。在中華帝制時代，國家對于普通百姓的識字教育基本上不予重視，相比錢糧上繳和社會治安，地方官投入的精力和資源極為有限，基本上外包給了士紳；到了晚清和民國，大眾教育在地方政府的職責體系中地位有所上升，但由于中央對地方政府的控制力有限，國家政策的傳導明顯受阻，與新中國時期國家對于教育普及的重視程度以及各級政府的執(zhí)行力不可同日而語。其次，中國不同歷史時期大眾教育普及的差異性也可以從基礎(chǔ)能力這個維度加以解釋。相比中華帝制時代的有限汲取模式（如原額主義和固定稅額攤派），民國政府提升了財政汲取能力，一度在中央層面大力投資國民教育（如1928 年至1936年）。新中國成立之后，國家全面、系統(tǒng)地重構(gòu)和提升了基礎(chǔ)能力。具有巨大動員能力的黨政體制全面深入地嵌入國家治理體系，深入廣大鄉(xiāng)村，自上而下建立起了強大的政治領(lǐng)導、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行機制；⑨地方黨委的中心化協(xié)調(diào)功能也便于打破傳統(tǒng)部門的組織界限和壁壘，整合全社會資源和協(xié)調(diào)各部門的行動。除此之外，計劃經(jīng)濟的資源配置能力和農(nóng)村集體經(jīng)濟為全國范圍內(nèi)農(nóng)村教育的擴張和普及提供了重要的經(jīng)濟保障?；A(chǔ)教育作為一種準公共產(chǎn)品（具有收益的外溢性），由人民公社和生產(chǎn)大隊負責投資正好可以克服私人經(jīng)濟激勵不足的問題。

然而，農(nóng)村教育在20 世紀八九十年代面臨著預算經(jīng)費緊張、農(nóng)民負擔沉重的嚴峻局面（袁連生，2017）。這一方面與那個時期國家財政收入占國民收入比重下降有關(guān)，另一方面也源于行政發(fā)包制所依賴的基礎(chǔ)能力和激勵系統(tǒng)發(fā)生了重大變化。包產(chǎn)到戶之后，集體經(jīng)濟組織的資金積累能力被削弱，基層政府的資源汲取方式也有所改變，從集體勞動力的統(tǒng)一配置和經(jīng)濟剩余的集中分配轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蜣r(nóng)民攤派勞力和征收稅費，沉重的稅費負擔引發(fā)農(nóng)民普遍抱怨和抵制（陳錫文，2003）。相比計劃經(jīng)濟時期，農(nóng)村基層干部政治激勵的變化與資源汲取能力下降交織在一起，讓情況更加惡化。20 世紀八九十年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導重視招商引資、忽視公共服務的激勵特征，也將公共教育的資源投入“擠”了出去，中西部地區(qū)普遍出現(xiàn)拖欠農(nóng)村教師工資的問題，就是其中的一個表征。

五、行政發(fā)包制與國家能力的演進：以水環(huán)境治理為例

本節(jié)試圖從行政發(fā)包制的激勵特征與基礎(chǔ)能力交互作用的視角解析行政發(fā)包制在水環(huán)境治理領(lǐng)域的演變及治理績效。我們將看到，曾經(jīng)一度被認為是中國國家能力不足之代表的環(huán)境保護，經(jīng)過制度創(chuàng)新之后逐步取得顯著進步，這詮釋了行政發(fā)包制作為國家治理制度在新的技術(shù)條件下所發(fā)生的深刻變革，對于我們理解行政發(fā)包制譜系與國家能力的對應關(guān)系具有重要的啟示意義。

隨著工業(yè)化和城市化進程加速，國內(nèi)大量河湖的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞，水質(zhì)重度污染、生態(tài)功能退化、河湖水域大面積萎縮等問題日益凸顯。周黎安（2014）從縱向行政發(fā)包與橫向晉升競爭的契合性質(zhì)分析了長期以來環(huán)境治理問題重重的制度根源。雖然環(huán)境治理屬于地方政府的屬地發(fā)包責任，但在長時間內(nèi)未能進入地方官員績效考核的“硬指標”系列，致使晉升激勵不發(fā)揮作用，弱政治激勵下行政發(fā)包制的軟肋——執(zhí)法者與污染企業(yè)合謀以及監(jiān)管者激勵不足等問題——難以扼制，環(huán)境治理乏善可陳。如同長期困擾我們的食品質(zhì)量和安全生產(chǎn)監(jiān)管問題，這曾經(jīng)屬于我國“基礎(chǔ)性權(quán)力弱”的典型領(lǐng)域。絕大多數(shù)地區(qū)環(huán)境治理的失敗與中國普遍的招商引資和經(jīng)濟發(fā)展的成功形成鮮明對比，后者是行政發(fā)包程度高與晉升激勵強的完美結(jié)合。

2007 年，無錫市爆發(fā)太湖藍藻危機，引發(fā)社會高度關(guān)注。作為一種應急方案，無錫為太湖流域在轄區(qū)內(nèi)的64 條主要河流設立“河長”，由各級黨政負責人擔任，負責河湖的治理與保護，并出臺了一系列強有力的配套措施。因為治理成效顯著，2008 年江蘇在全省境內(nèi)的太湖流域普及河長制，要求每條河流設立省、市雙級河長。經(jīng)過幾年的努力，太湖富養(yǎng)化程度迅速減輕，流域污染狀況得到了明顯改善（朱玫，2017）。這一創(chuàng)新性舉措產(chǎn)生了立竿見影的成效，很快吸引浙江、江西等地仿效，在沒有上級政府壓力的情況下，河長制逐步在全國推廣和完善。河長制所負責的范圍從最早的水污染防治擴大到包含水資源保護、水域岸線管理、水環(huán)境治理在內(nèi)的流域生態(tài)環(huán)境的綜合治理。2016 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱《意見》），要求建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級河長體系，實現(xiàn)所有江河湖泊全覆蓋。這標志著一項由地方發(fā)起，帶有應急性質(zhì)的創(chuàng)新試驗正式上升為國家層面的基本制度。2019 年頒布新修訂的《水污染防治法》，進一步將河長制納入國家法律框架。

河長制自創(chuàng)立以來，不斷完善，各地雖賦予自身的一些特色，但它總體上具備如下基本組織架構(gòu)和運行機制：⑩在縱向維度上，各省設立總河長，從省、市、區(qū)（縣）到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，由各級黨政負責人擔任河長。上一級河長負責督導下一級河長，并對其工作進行考核問責；層級越高的河長負責的水域范圍越大。在橫向維度上，除了直接與水域治理相關(guān)的環(huán)保、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門之外，發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、財政、規(guī)劃、建設、國土、城管、工商、公安等各部門也各司其職，協(xié)同發(fā)力，例如行政執(zhí)法與司法執(zhí)法聯(lián)動，有些地區(qū)（如福建?。┻€成立了生態(tài)綜合執(zhí)法局，加大執(zhí)法力度。一些地區(qū)將網(wǎng)格化管理引入河湖治理，將河長制延伸到溝、渠、塘等小微水體，實現(xiàn)“縱向到底，橫向到邊”治理網(wǎng)絡全覆蓋。各級河長背負著相對明確的河湖治理目標，包括一些量化指標，并對其負責，考核結(jié)果還被納入黨政領(lǐng)導干部綜合考核評價，作為領(lǐng)導干部自然資源離任審計的重要參考。

與治理實踐中廣受歡迎形成對比的是，河長制出現(xiàn)伊始就受到不少學者的質(zhì)疑和批評。河長制的高位推動、行政主導、層層動員、層層壓責，集合了一些經(jīng)常受人詬病的中國治理的傳統(tǒng)元素，如強烈的以“人治”代替“法治”，行政主導替代公眾的廣泛參與，尤其是水污染治理，往往帶有典型的“運動式治理”的色彩，看似不可能形成持久的治理效果。河長制也是一種典型的行政發(fā)包制的運用。?從行政權(quán)的分配看，每個河長都是所分配河段流域治理任務和責任的總承包人。上級河長擁有正式權(quán)威，具有任命、督導、考核下級河長的權(quán)力，而下級河長擁有河湖治理的自由裁量權(quán)和實際控制權(quán)，這體現(xiàn)在因地制宜、“一河一策”的要求上。在財政預算和經(jīng)濟激勵上，雖然上級政府可能會提供一定的資金支持（如專項資金），但更重要的是依靠本級河長的經(jīng)費自籌和資源動員。在一些地區(qū)，河長需要繳納保證金，治理成績不達標者將失去這部分保證金，而治理成績優(yōu)秀者可以獲得一定的獎勵。從內(nèi)部控制和考核看，河長制是一種典型的以結(jié)果為導向的人格化問責方式。河長對所轄流域的治理承擔“無限責任”，他（她）無法動用免責條款為自己推卸責任。

為了理解河長制何以奏效，我們先來分析一下在2007 年河長制出現(xiàn)之前水環(huán)境治理失敗的原因。首先，如前所述，環(huán)境治理（包括水污染防治）雖然屬于地方政府的職責，但在那段時期，環(huán)境治理尚屬于地方官員“弱激勵”的領(lǐng)域。這直接導致的后果就是當經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護形成沖突的時候，地方政府往往以經(jīng)濟發(fā)展為重而犧牲環(huán)境質(zhì)量。水污染問題的根源之一就是各種化工、造紙等重污染行業(yè)沿江沿河布局。不僅如此，水資源和水環(huán)境治理的實際責任主體在環(huán)保部門，而非地方主官。當某地出現(xiàn)重大環(huán)境污染事件時，受到處罰的一般也是地方環(huán)保部門的官員，最多是主管環(huán)保工作的副職市縣領(lǐng)導，這實際上是對地方主官的一種行政“保護”。其次，河湖管護“九龍治水”，涉及環(huán)保、水利、國土、交通、住建、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等多個部門，職能劃分交叉重疊，責任邊界模糊不清，導致出現(xiàn)問題時各部門之間相互推諉扯皮，協(xié)調(diào)難度大。以環(huán)保部門的職權(quán)，要協(xié)調(diào)多部門綜合解決水資源和水環(huán)境問題，顯然力不從心。雖然各地設有環(huán)境治理聯(lián)席會議制度，但它只是起到會商協(xié)調(diào)的功能，經(jīng)常是“議而不決”，即使達成了某種共識，也形成不了有約束性的行動方案。再次，由于人員配備和專業(yè)能力有限，日常監(jiān)管巡查和執(zhí)法能力也不足，導致難以發(fā)現(xiàn)污染源頭，即使有確鑿證據(jù)查處污染企業(yè)，也經(jīng)常遇到“執(zhí)法難”的問題。

針對上述流域治理的難點和痛點問題，河長制在相當程度上給出了解決方案。首先，黨政負責人擔任“河長”，且承擔流域治理的領(lǐng)導責任，一旦考核不合格就將直接面臨“一票否決”的威脅。而黨政負責人也同時面臨經(jīng)濟發(fā)展績效的“大考”，多任務環(huán)境下地方領(lǐng)導在經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護上必須統(tǒng)籌兼顧，權(quán)衡得失，致使經(jīng)濟發(fā)展、招商引資可能對水污染造成的“溢出效應”在黨政負責人層面上內(nèi)在化，迫使地方政府盡量尋求環(huán)境友好型的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高企業(yè)準入門檻，調(diào)整和升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，從污染源頭上做文章。通過直接賦予黨政負責人對環(huán)境治理的領(lǐng)導責任，流域治理在源頭上得到了有效的控制，至少避免了過去基本無視經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)境破壞后果的局面。其次，黨政負責人承擔環(huán)境治理的主體責任，徹底扭轉(zhuǎn)了過去環(huán)保部門負責環(huán)境治理的窘迫狀況，雖然在河長制下，水利和環(huán)保部門仍然是執(zhí)行的主要機構(gòu)，但借助地方主政官的威權(quán)行使職責，其協(xié)調(diào)力度大幅提高。再次，針對過去“九龍治水”、多方協(xié)調(diào)失敗的問題，河長制通過撬動河長的行政權(quán)威促成了領(lǐng)導小組統(tǒng)籌、多部門協(xié)調(diào)、社會各方力量參與的治理局面。自上而下多層級的河長體系使得上級河長有責任協(xié)調(diào)和督導下級相鄰河長之間的跨界治理，有助于避免各承包河段之間的跨界治理可能面臨的“公有地悲劇”問題。例如安徽省建立跨界河流聯(lián)席會議制度，圍繞重點敏感水域，全省共簽訂跨界聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議達25 份（徐文慶、黃衛(wèi)良，2018）。隨著河長制的全面落實，眾多流域治理責任主體的清晰塑造產(chǎn)生了財產(chǎn)“確權(quán)”的激勵效應，在流域跨界“溢出效益”明顯的地方，跨省的地方政府之間也在嘗試生態(tài)治理的談判與合作。

最后，與河長制相伴隨的水流域治理的能力建設是關(guān)鍵的一環(huán)。凡是河長制取得顯著成效的地區(qū)，通常都伴隨一系列基礎(chǔ)能力的重構(gòu)和升級，這包括大規(guī)模投資建設水污染處理設施、一體化的信息平臺、聯(lián)防聯(lián)控的執(zhí)行體系，以及提高生態(tài)修復技術(shù)等。這里需要特別強調(diào)，河長制的實施伴隨著信息化技術(shù)的大規(guī)模運用，顯著改變了發(fā)包方與承包方之間的信息不對稱，極大地提升了應對水環(huán)境問題的國家治理能力。河長制依托信息化、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，對河湖水域岸線、水資源、水質(zhì)、水生態(tài)進行動態(tài)監(jiān)測和實時跟蹤，對河湖管護的相關(guān)信息及時采集匯總，并進行信息共享和通報。河長制強調(diào)建立信息共享和報送的制度化和日?；瑫r建立分級負責的舉報投訴和受理處置及反饋機制。關(guān)于水域污染情況的全流程信息化監(jiān)測、跟蹤、反饋使得承包方的任務完成情況（如水域治理績效）容易清晰界定，這不僅便利了發(fā)包方對于承包方的績效考核與問責，使之免受承包方數(shù)據(jù)造假和績效包裝之苦，而且發(fā)包方對于承包方治理績效的精準監(jiān)測、反饋和督辦，又促使承包方必須將更多精力放在任務的完成質(zhì)量上，包括協(xié)調(diào)各部門聚焦問題，協(xié)同解決問題，而非數(shù)據(jù)造假或粉飾成績上。對于流域治理的核心目標，如水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理，可以形成清晰化的量化指標體系，而對于侵占河道、圍墾湖泊、超標排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題，則可通過無人機航拍、攝像頭實時監(jiān)測、人工巡河、社會監(jiān)督等多種形式發(fā)現(xiàn)。

治理界面精準信息的采集、監(jiān)測與反饋，人格化的激勵與問責，同多元化有效的監(jiān)督機制相結(jié)合，才能發(fā)揮“組合拳”的綜合治理效應。地方信息的精準采集與監(jiān)測，加上對于地方官員的人格化問責，仍然無法完全制止地方政府內(nèi)部可能的合謀、串通與敷衍（包括多層級地方政府聯(lián)合起來敷衍中央）。為了形成對地方責任人的事前威懾與事后懲罰，就必須伴之以多重外部監(jiān)督和制約機制，這包括縱向的中央環(huán)境督察和橫向的人大、政協(xié)與社會公眾監(jiān)督。郁建興、劉殷東（2020）以浙江省經(jīng)歷的中央環(huán)境督察為例，研究了中共十八大以來不斷啟用的中央督察制度對于降低委托-代理關(guān)系的信息不對稱，強化地方的政策執(zhí)行效果的重要意義。該文指出，中央督察組派出經(jīng)驗豐富的專家，采取調(diào)閱資料、隨機暗訪、接受信訪、“一竿子插到底”等形式，能夠相對準確全面地獲取代理人在環(huán)境治理方面的相關(guān)信息，以此對代理人產(chǎn)生強大的震懾作用。

如前所述，傳統(tǒng)的“運動式治理”往往只是短期內(nèi)動員和聚集資源，運動一結(jié)束，治理對象基本上又會回到原初狀態(tài)，難以形成實質(zhì)性治理能力的提升。運動式治理發(fā)生的一個重要條件是治理目標與治理能力的不匹配，其中治理能力不足又與缺乏信息監(jiān)測及共享，治污設施和人員配備不足密切相關(guān)，這導致了過去污染源頭無從獲取，污染問題難以精準確定。信息化技術(shù)的普及、治污基礎(chǔ)能力的現(xiàn)代化彌補了以前治理能力的缺陷，為常態(tài)化有效治理奠定了重要基礎(chǔ)。

一個有趣的觀察是，河長制以落實黨政負責人的人格化責任為契機，但是它的行政發(fā)包色彩并非排斥法治化、規(guī)范化和制度化治理，事實上，常態(tài)化的河長制為環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法的制度化與規(guī)范化提供了動力和誘因。在河長制草創(chuàng)階段，一些地區(qū)就通過出臺地方規(guī)范性文件使之正式化和制度化，無錫、昆明等地更進一步以地方立法的形式加以規(guī)范。2016 年《意見》頒布之后，新修訂的《水污染防治法》正式規(guī)定地方黨政負責人擔任各級河長為法律職責，并加大了對違法行為的懲治力度，一改過去關(guān)于河長制“職非法定”的情況，同時為實施河長制提供了更有力的法律武器。河長制以治理目標清晰化和考核問責人格化形成倒逼機制，一些地區(qū)（如無錫市）嘗試實施了加大環(huán)境執(zhí)法力度的長效舉措，例如在環(huán)保行政執(zhí)法與司法執(zhí)法之間建立制度化的銜接與聯(lián)動機制，通過引入司法審判和多方聯(lián)動（如環(huán)保、監(jiān)察、公安、法院、檢察院），克服以前環(huán)保行政執(zhí)法長期存在的“執(zhí)法取證難、現(xiàn)場處置難、強制執(zhí)行難”的問題（張雨濛，2017）。

雖然河長制一直以來均是以政府主導和行政推動為特征，但它在一定條件下也可以吸引社會多方力量的參與。一些地區(qū)在這方面積累了較為成功的經(jīng)驗。例如浙江省堅持采用“黨政河長＋民間河長”相結(jié)合的模式，民間河長包括“企業(yè)河長”“鄉(xiāng)賢河長”“華僑河長”等，鼓勵社會多方力量參與。江蘇省則探索設立“志愿者河長”“義務監(jiān)督員”，參與河湖管理與保護（吳文慶［主編］，2018：55）。廣東省制定地方法規(guī)，將河長制實施情況納入人大監(jiān)督范圍；深圳市面向社會公開招募“民間河長”，鼓勵公眾參與水環(huán)境治理（劉長興，2017）。湖南省湘潭市以環(huán)保協(xié)會為媒介，打造“河長助手·湘江衛(wèi)士”網(wǎng)格化管理平臺，促進社會公眾積極參與，助力河長制的有效運行（王園妮、曹海林，2019）。

六、延伸討論

河長制實施之前，流域治理普遍失效的原因經(jīng)常被歸結(jié)為“九龍治水”和公共治理碎片化。然而，“九龍治水”和治理碎片化不是流域治理所面臨的獨特挑戰(zhàn)，這是中國條塊分割的治理體制所造成的普遍問題，權(quán)威的碎片化現(xiàn)象就是對這一現(xiàn)實的理論刻畫。地方政府招商引資項目落地也涉及眾多部門，如發(fā)改、財政、工商（市場監(jiān)督）、國土、稅務、公安、環(huán)保、消防等等，在制度設計上也面臨“九龍治水”和權(quán)力碎片化的局面，但為什么在招商引資和經(jīng)濟發(fā)展方面很少引致普遍性問題？遠在“放管服”改革之前，各地經(jīng)濟開發(fā)區(qū)就普及了“一站式辦公”整合各相關(guān)辦事機構(gòu)；地方領(lǐng)導包干重要行業(yè)和重點企業(yè)，對于重大招商項目專門成立地方領(lǐng)導小組協(xié)調(diào)督辦，這些做法也非常普遍。問題不在于條塊分割所造成的權(quán)威的碎片化，而在于地方政府的激勵的差異性，導致潛在的協(xié)調(diào)整合能力激活不足。在強激勵領(lǐng)域（如招商引資），領(lǐng)導小組體制、中心工作機制、黨委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制、主管領(lǐng)導產(chǎn)業(yè)包干制等等“中國特色”的國家治理元素均可順利啟動。在弱激勵領(lǐng)域，這些治理元素則缺乏啟用的驅(qū)動力，“九龍治水”的問題會特別凸顯。因此，在政府主導型的國家治理體系中，如何激發(fā)政府的內(nèi)在驅(qū)動力，啟用其獨特機制實現(xiàn)有效治理，是一個關(guān)鍵性條件。在這個意義上，河長制成功的關(guān)鍵不在于克服“九龍治水”的問題，而首先在于嵌入了啟動特殊協(xié)同整合機制的政治激勵。這同樣適用于理解前面涉及的精準扶貧的巨大成效，“第一書記掛帥”和“責任到人”起到了綱舉目張的關(guān)鍵性作用。

當然，行政發(fā)包體制的一種內(nèi)在傾向就是以強化問責、壓實任務作為解決問題的“撒手锏”。如前所述，如果治理任務和考核問責超出承包方的能力，承包方也會以各種代理人策略“應付”，包括做表面文章、業(yè)績造假、合謀串通等等，這就是“運動式治理”常見的治理效果。在許多地區(qū)，河長制取得成效的原因，除了黨政負責人“掛帥”之外，還包括信息技術(shù)變革對于治理體系和制度可能帶來的深刻影響。借助信息技術(shù)與治理元素的交互融合，水環(huán)境治理從屬地化發(fā)包到界面發(fā)包，從模糊性治理到清晰化治理，發(fā)包任務及其完成過程變得可視化、可量化、可追溯，從界面信息的精準采集、匯總到信息反饋、問題追溯、責任落實和問題解決，形成一個治理閉環(huán)，使得強化的政治激勵所產(chǎn)生的動力不是朝著“裝門面”和“策略應付”的方向（這是傳統(tǒng)運動式治理的常見“套路”），而是朝著聚焦問題、尋找辦法、解決問題的方向努力。憑借政治激勵、問責和督察機制、基礎(chǔ)能力提升之間形成的良性循環(huán)，行政發(fā)包制本身也在被重構(gòu)和賦能。河長制擺脫運動式治理陷阱的關(guān)鍵在于，治理界面清晰化?、激勵問責人格化和基礎(chǔ)能力提升持續(xù)化之間形成了良性循環(huán)、相互強化的過程。治理界面被不斷細分和切割，實質(zhì)在于使得河長（乃至于溝渠的網(wǎng)格長）的責任邊界盡可能明晰化、易識別，與（不同層級的）河長的治理能力相匹配，這有助于強化河長的問責和激勵，而水域治理狀態(tài)的實時監(jiān)測、信息反饋、傳播共享（即通過水域治理信息平臺的一體化提升基礎(chǔ)能力）進一步清晰界定和反饋了河長治理的績效，便于監(jiān)督和考核，從而強化了激勵效應，促使河長采取更為有效的辦法協(xié)調(diào)和整合多部門力量，加大水污染源頭控制力度，增強水污染處理能力，這些都大大增強了水域治理的基礎(chǔ)能力建設。如果只有治理界面的清晰化和激勵問責的人格化而無基礎(chǔ)能力的持續(xù)提升，則極可能又陷入運動式治理的困境。資源的動員和整合是暫時性的，多部門協(xié)調(diào)也只是在專項治理期間發(fā)生，運動結(jié)束就基本回到原初狀態(tài)，導致治理效果的短期化。

類似地，借助信息化技術(shù)，精準扶貧的建檔立卡和動態(tài)信息跟蹤是區(qū)別于以前的扶貧實踐的關(guān)鍵一環(huán)，如果沒有這個技術(shù)賦能，書記掛帥所能發(fā)揮的作用就要大打折扣，問責壓力在有些情況下可能就轉(zhuǎn)化成合謀串通了。同樣，中國應對新冠肺炎疫情的成功秘訣，除了傳統(tǒng)的屬地責任和以社區(qū)為基礎(chǔ)的聯(lián)防聯(lián)控體系，健康碼的創(chuàng)新為人員流動的精準信息跟蹤、疫情監(jiān)控和責任認定——本質(zhì)上是“基礎(chǔ)性權(quán)力”的滲透性——提供了極為重要的技術(shù)保障。雖然技術(shù)不可能解決所有的治理問題，它必須與合適的治理機制相結(jié)合，但包括河長制、精準扶貧、疫情防控在內(nèi)的這些治理實踐，正是中國特色的行政發(fā)包體制與數(shù)字化技術(shù)緊密融合，以中國特色的數(shù)字化治理模式提升國家能力的極佳案例。

從河長制的實踐我們可以看到，行政發(fā)包制（如屬地管理、人格化問責、“一把手”協(xié)調(diào)整合）與法治化、制度化并非像許多學者想象的那樣相互排斥和二元對立，而是存在兼容共進之道。如前所述，河長制的推進和完善一直伴隨著相關(guān)舉措，使之納入制度化和法治化的軌道，與此同時，一些地區(qū)為了有效治理水資源污染，加強了行政執(zhí)法和司法執(zhí)法的銜接互動，解決了過去以行政執(zhí)法代替司法執(zhí)法，或者司法執(zhí)法乏力的諸多弊端。這可能預示著中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一條可行路徑，即法治化、制度化與行政發(fā)包制交織融合，動態(tài)演進，推動基礎(chǔ)能力的累積提升，聚焦解決經(jīng)濟社會的痛點難點問題。有趣的現(xiàn)象是，近年來中央政府大力倡導的“依法治國”和“依法行政”的治理改革高度依賴地方政府的參與和推動，而地方法治建設更多是采取“承包型法治”模式加以推進：與國家治理的行政發(fā)包制相適應，地方政府作為承包方按照中央政府設定的“國家法治”的目標任務在自己的屬地內(nèi)自主設計和創(chuàng)新實施多樣化的法治建設項目（丁軼，2018）。

河長制的成功催生了類似治理模式的推廣，如“路長制”“街長制”“田長制”等等。這一方面說明基于清晰治理界面而設置人格化責任制具有一定的推廣價值，另一方面也引發(fā)人們對基層黨政負責人的責任負荷過重和有限注意力分配難題的擔憂。如果這些新增治理責任與已有的經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、社會民生等諸多屬地責任疊加在一起，有可能導致基層承包方顧此失彼，不堪重負。在多任務環(huán)境之下，這是人格化考核與問責最終面臨的瓶頸問題，也是“集中力量辦大事”體制在特定時期聚焦特定治理事項可以奏效，但在常態(tài)化多任務目標下難以長期奏效的原因所在（周黎安，2014）。為應對這種多元化目標的治理難題，中國的解決之道是，根據(jù)國家在不同歷史時期所面臨的最突出挑戰(zhàn)和任務，多元化治理任務被賦予不同的考核問責權(quán)重，使治理機制與基礎(chǔ)性治理能力之間在共時和歷時意義上形成良性互動。在每一個特定時期，地方政府的工作重心總是有所傾斜和取舍，但在歷時意義上將工作重心不斷調(diào)整轉(zhuǎn)換，多元治理的基礎(chǔ)能力也會得以動態(tài)積累和交替提升，國家的多元任務目標則是在動態(tài)過程中實現(xiàn)平衡和兼顧。中國過去四十年的經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)驗也表明了這一點。從20 世紀80 年代至21 世紀初，地方政府基本上是以經(jīng)濟發(fā)展為中心，聚焦相對單一的政績目標（如“以GDP 論英雄”）；隨著國家經(jīng)濟實力和人均收入水平的大幅度提升，地方政府的工作重心逐漸過渡到“不再簡單以GDP 論英雄”，而是采用指導性目標（如經(jīng)濟發(fā)展）與約束性指標及“一票否決”指標（如環(huán)境保護、安全生產(chǎn)）相結(jié)合的多元化考核體系，將環(huán)境保護的考核進一步分解為空氣污染治理方面的“空氣質(zhì)量優(yōu)良最低天數(shù)”和水資源治理方面的河長制。地方政府工作重心和目標體系能否順利切換，多元治理領(lǐng)域的基礎(chǔ)能力的相繼提升是關(guān)鍵性條件。地方政府的工作重心從以經(jīng)濟發(fā)展為主，切換到經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護并重，意味著經(jīng)過幾十年的招商引資競爭和引導地方經(jīng)濟發(fā)展，地方政府應該建立起相對有效的基礎(chǔ)設施建設、產(chǎn)業(yè)集聚和行政服務能力，積累必要的資源和條件，容許當?shù)仄髽I(yè)通過技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級尋求經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。類似地，隨著河長制的實施與完善，絕大多數(shù)地方的水環(huán)境治理預期應該建立起相對制度化、規(guī)范化的運作機制和日漸成熟的治理技術(shù)與專業(yè)化能力，各級河長要從繁瑣的管理細節(jié)中解脫出來，只需聚焦最關(guān)鍵、最迫切的治理問題。這樣，治理機制的完善與治理能力的現(xiàn)代化就能形成良性互動，“以時間換空間”，實現(xiàn)國家的多任務目標。

七、結(jié)論

本文以行政發(fā)包制作為國家治理模式的主導分析框架，與有關(guān)國家能力研究的文獻進行對話與融合。首先，筆者界定行政發(fā)包制所對應的中國國家能力的特殊形態(tài)，矯正了從西方的國家能力理論出發(fā)解讀中國國家能力所可能產(chǎn)生的誤區(qū)和盲點；然后再引入“基礎(chǔ)能力”概念，建立一個以承包方的激勵特征與基礎(chǔ)能力互動關(guān)系為核心的分析框架，以此揭示中國不同治理領(lǐng)域和不同歷史時期的行政發(fā)包制所對應的國家能力的強弱以及內(nèi)在邏輯。最后，本文以中國過去30 年的水環(huán)境治理為例，借助我們建立的新分析框架，解釋了為什么中國的水環(huán)境治理可以借助極具中國特色的河長制實現(xiàn)從治理失敗到成效顯著的飛躍。

本文的分析得出了幾個重要的結(jié)論，具有一定的理論和政策意義。第一，中國因為自身的歷史遺產(chǎn)和發(fā)展需要，通過常態(tài)化的行政發(fā)包制塑造了獨特的國家能力形態(tài)，如國家權(quán)力滲透的“垂直化與屬地化相結(jié)合”，資源汲取動員的“集中化與分散化相結(jié)合”，國家治理機構(gòu)的“科層化與行政發(fā)包相結(jié)合”，與西方國家現(xiàn)代化的獨特路徑所形塑的國家能力形態(tài)形成了鮮明的對比。如果簡單以西方典型的國家能力形態(tài)，例如中央機構(gòu)對社會的基礎(chǔ)性滲透，資源汲取的集中化，科層制的理性化和法治化，來判別中國國家治理的優(yōu)劣或者國家能力的高低，必將陷入分析的誤區(qū)。第二，由于基礎(chǔ)能力視角的缺失，當前關(guān)于中國國家治理問題與現(xiàn)象的理論分析雖然有其特定的解釋力和適用性，但無法解釋為何中國在一個大致相似的國家治理機制（如行政發(fā)包制）之下卻在不少重要治理領(lǐng)域獲得了歷史性的突破與顯著進步。而聚焦于國家層面的國家能力分析通?；卮鸩涣藶楹沃袊谕瑯拥狞h政體制下卻在不同治理領(lǐng)域呈現(xiàn)國家能力強弱不等的問題。本文結(jié)合代理人激勵系統(tǒng)與基礎(chǔ)能力提出一個新的分析框架，試圖同時克服當前兩支文獻所面臨的分析局限，為理解中國獨具特色的國家治理與國家能力的演進提供重要的分析工具。第三，數(shù)字技術(shù)的發(fā)展有助于增強國家（尤其是中央政府）對于基層社會的基礎(chǔ)性權(quán)力和信息治理的“穿透力”，但基礎(chǔ)能力的提升和引導仍然離不開關(guān)于代理人激勵機制的設計和實施，數(shù)字化治理必須與合適的激勵機制攜手共進。第四，與學界普遍預期的中國國家治理現(xiàn)代化的理想路徑——制度化、法治化和科層制理性化不同，本文的分析旨在強調(diào)，中國國家治理現(xiàn)代化更為現(xiàn)實可行的路徑是，借助中國特色的治理元素和機制（如強化政治激勵和行政發(fā)包的河長制），以此撬動和賦能法治化和制度化進程。國家治理體系和基礎(chǔ)治理能力必須交織融合，相互促進，這樣才能推動中國經(jīng)濟社會的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

注釋：

①中國的經(jīng)濟發(fā)展奇跡有目共睹，無須贅述。2015 年以來，“精準扶貧攻堅戰(zhàn)”讓近一億人脫貧，為世人所矚目（庫恩等，2020）。2013 年以來，“污染防治戰(zhàn)”使全國污染下降40%，占全球同一時期污染減少的四分之三；中國七年所取得的成就，美國花了幾十年的時間才完成（Greenstone et al.，2022）。

②關(guān)于國家建構(gòu)和國家能力的文獻綜述，參見Johnson&Koyama，2017；黃冬婭，2008；張長東，2018。

③在這一時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)提供“預算外”財力補充公共服務資金之不足；類似地，高校依靠校辦企業(yè)來彌補辦學經(jīng)費的缺口。

④根據(jù)筆者的分析（周黎安，2014），行政發(fā)包制的三個維度一般是朝著同一方向協(xié)同變化，當績效考核和問責壓力（即政治激勵）上升的時候，承包方的經(jīng)濟激勵（包括預算外融資比例）和分權(quán)激勵也會加大，至少不會朝著相反方向變化，因此我們可以將政治激勵、經(jīng)濟激勵和分權(quán)激勵看作朝著一個方向協(xié)同變化的激勵系統(tǒng)，并統(tǒng)一稱之為承包方的“激勵特征”。當然在特定時期，不排除三個維度的變化不協(xié)同一致（如政治激勵加大而分權(quán)程度降低，自由裁量權(quán)減少），但這種情況必然導致承包方避責懈怠，難以長期持續(xù)。

⑤請注意：基礎(chǔ)能力與行政發(fā)包制的維度特征在概念上是相互獨立的，比如，基礎(chǔ)能力所涵蓋的資源汲取能力（如征稅技術(shù)）或預算規(guī)模，在行政發(fā)包制的相關(guān)維度上是預算或稅收分成比例以及代理方的收入與創(chuàng)收的關(guān)系；基礎(chǔ)能力所強調(diào)的發(fā)包方對承包方的信息監(jiān)測能力，在行政發(fā)包制的維度上是利用監(jiān)測到的績效信息對承包方進行考核和問責。兩者雖有聯(lián)系，但并不相同。

⑥安徽省蚌埠市提出的2021 年國內(nèi)生產(chǎn)總值預期增長目標為8.5%，而官方公布的實際增長為零（參見《每日經(jīng)濟新聞》2022 年1 月23 日的報道《GDP 零增長，真蚌埠住了？》），這在國內(nèi)生產(chǎn)總值統(tǒng)計直報制度改革之前是難以看到的情況。

⑦關(guān)于中國精準扶貧成功經(jīng)驗的總結(jié)，可參見汪三貴，2020；庫恩、汪三貴等，2020。

⑧例如關(guān)于普及九年義務制教育達標評估中一些地方政府的“裝門面”策略，可參見Fang et al.，2020。

⑨革命戰(zhàn)爭時期中國共產(chǎn)黨的組織文化對于新中國的現(xiàn)代國家能力建設產(chǎn)生了重要影響（黃宗智，2019）。

⑩關(guān)于河長制的詳細研究，可參見任敏，2015；周建國、熊燁，2017；沈坤榮、金剛，2018。

?從行政發(fā)包制的視角分析河長制的運行機理，可參見周黎安，2017。

?關(guān)于界面集中化在河長制中所發(fā)揮的治理作用，可參見韓志明、李春生，2021。