劉 威

上海市交通發(fā)展研究中心

0 引 言

社會財富的聚集，人口密度的提高使得各種風險相互交織，相互疊加，長三角應急管理面臨著更復雜的局面[1]。道路危險貨物運輸事故具有突發(fā)性、延時性和社會性等特點[2]，在當前推進長三角區(qū)域一體化高質(zhì)量發(fā)展、應急管理體系和能力現(xiàn)代化進程下，更需要摸清現(xiàn)狀與需求，打破行業(yè)、部門、層級、地域之間的界限，切實從理念到行動上開放合作，以此形成應急管理的配合聯(lián)動與整體合力。

1 以上海市為中心的道路危險貨物運輸特征

1.1 道路危險貨物運輸涉及面廣

以上海市為例，2019年，全市年危險化學品氣態(tài)生產(chǎn)量達149億m3，固液態(tài)生產(chǎn)量達到了1.16億t；上海港全港危險貨物吞吐量4 989.9萬t。而在生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營、存儲、裝卸等環(huán)節(jié)里，道路危險貨物的運輸必不可少。2019年，上海市道路危險貨物運輸量達到了2 539.1萬t，貨物運輸涉及全市港口碼頭、生產(chǎn)經(jīng)營儲存使用等企業(yè)，其中約有25%的運輸量與港口碼頭相關。

1.2 道路危險貨物運輸種類繁多

目前，上海市車輛運輸?shù)牡缆肺ｋU貨物涵蓋九大類和劇毒品（見圖1），既有氣態(tài)、固態(tài)、液態(tài)等形態(tài)，又有強腐蝕、易制毒、易制爆、放射性等特性，其中3類易燃液體（1178.54萬t，占比為46.4%）和2類氣體類（640.97萬t，占比為25.2%）逾1 819萬t，爆炸、劇毒、放射性等危險貨物運輸量逾27萬t。

圖1 分品類運輸情況

1.3 危運車輛以市內(nèi)運輸為主

從歷年數(shù)據(jù)看，上海市危運車輛主要在市內(nèi)運輸（約占70%以上），運往外省市以蘇浙皖為主，其中運往江蘇省的量每年約在300萬t，運往浙江省的量每年約在200萬t，運往安徽省的量每年約在30萬t（見圖2）。

圖2 上海市危運車輛在蘇浙皖的運輸情況

1.4 道路危險貨物運輸流動性強

對于上海市而言，雖然道路危險貨物運輸車輛主要分布于外環(huán)以外，但易燃液體中80%為汽柴油，有相當一部分用于加油站，需要進出中心城區(qū)；此外，上海市處于長三角區(qū)域的中間，地理位置特殊，過境危險貨物運輸車輛較多（見圖3）。危險貨物運輸車輛作為一個“流動的定時炸彈”，無形中增加了危險貨物在上海發(fā)生事故的風險。

圖3 危險貨物運輸車輛運行軌跡

1.5 入滬危運車輛以蘇浙兩省為主

從外省市入滬危運車輛情況看，來往上海市最頻繁的是江蘇省車輛，約占40.2%，其次是浙江省車輛，約占21.3%，安徽省車輛僅占8.0%（見圖4）。在貨物種類上，主要是運輸2類氣體類和3類易燃液體。在區(qū)域分布上，主要集中于金山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)。

圖4 2019年通過道口查驗的外省市危運車輛占比

2 跨區(qū)域道路危險貨物運輸應急管理協(xié)同需求

2.1 應急合作組織管理方式有待優(yōu)化

目前長三角三省一市應急管理合作多停留在簽訂合作協(xié)議、召開一年一次的聯(lián)席會議、領導會議磋商和職能部門間溝通協(xié)調(diào)層面，應急管理合作制度化程度較低。由于制度化程度低，導致目前區(qū)域間應急管理合作存在具體合作事項或舉措執(zhí)行困難、涉及利益問題就無法達成共識等問題，其結果是跨域應急管理合作只能停留在理念層面，無法落實在行動上，其可持續(xù)性、有效性等均難以保證。以應急管理合作內(nèi)容的落實為例，目前三省一市簽訂的應急管理合作協(xié)議提出的合作內(nèi)容基本滿足了跨域應急管理協(xié)作的需求，但協(xié)議提出的編制聯(lián)合應急預案、開展聯(lián)合應急演練、共享應急資源等合作內(nèi)容大多僅停留在提出指導性原則階段，未有實質(zhì)性推進。其主要原因在于尚未找到可行、有效的組織管理方式：三省一市間不存在行政隸屬關系，且各地間的應急管理合作實質(zhì)上是倡導性、理念型的非制度化協(xié)調(diào)合作方式，沒有明確的、制度化的議事、決策機制，目前已經(jīng)簽訂的跨域應急管理合作協(xié)議法律效力較低，弱化了其應有的執(zhí)行力和強制約束力[3]，當合作內(nèi)容深入到具體事項時，就不可避免地受到各種挑戰(zhàn)。因此，有必要優(yōu)化長三角區(qū)域應急管理合作組織管理方式，建立完善長三角應急管理法治保障機制，提升跨域應急管理合作的制度化程度。

2.2 監(jiān)測預警體系對接水平有待提高

新形勢下的交通行業(yè)應急管理工作，應更加注重常態(tài)應急，即從以“事件為中心”轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴帮L險為中心”，強化應急隊伍的備戰(zhàn)意識，形成平時能應急、戰(zhàn)時能應戰(zhàn)的強大后備力量。但目前三省一市的應急合作多關注事發(fā)后的聯(lián)動，對事發(fā)前的風險防控、隱患排查、預警響應等聯(lián)動考慮不足。主要體現(xiàn)于以下幾方面：

一是對危險貨物底數(shù)掌握不清。上海市每年危險化學品生產(chǎn)量達上億噸，運輸量達2 500多萬t，但目前管理部門對于危險貨物運輸只能從面上了解車輛的去向，卻無法追溯貨物來源、掌握其具體的目的地；其次，對于車輛的運行軌跡、特征分析也不夠深入、到位，具體體現(xiàn)在缺乏對進入中心城區(qū)的道路危險貨物車輛的軌跡、運輸貨物情況、運輸路線周邊環(huán)境（密集區(qū)）、主要通道的實時跟蹤，缺少開展相關的風險分析與配套的風險管控工作。

二是對外省市危運車輛運輸?shù)讛?shù)掌握不清。當前，受限于安全監(jiān)管力量、監(jiān)管手段的不足，上海市對于外省市來滬危運車輛的源頭監(jiān)管存在困難。危險貨物電子運單制度可以收集道路危險貨物運輸各個環(huán)節(jié)中的業(yè)務數(shù)據(jù)、衛(wèi)星定位數(shù)據(jù)、運政數(shù)據(jù)等，可以在跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)聯(lián)動和應急處置中提供基礎數(shù)據(jù)。但在目前的實際工作中，危險貨物電子運單制度落實效果有待提升，存在如企業(yè)填寫不規(guī)范、貨物類別難以細分等問題。

三是危貨夏季高溫管控要求尚未統(tǒng)一。《危險貨物道路運輸安全管理辦法》實施后，在高速公路禁行時間上，各省市之間基本達成一致，但在夏季高溫時節(jié)的運輸和裝卸時間上，各省市還未有效對接。不同的限行限制作業(yè)措施，一定程度上阻礙了危險貨物的高效流通，也影響了駕駛員合理選擇行車時間和路線。在道路危險貨物運輸夏季禁止運輸時間上，上海市規(guī)定每年6月15日至10月15日上午10時至下午4時禁止通過道路運輸易燃易爆等危險化學品，浙江省、江蘇省、安徽省則沒有相應要求；在危險貨物夏季禁止裝卸作業(yè)時間上，上海市規(guī)定6月15日至10月15日上午8時至下午4時禁止裝卸作業(yè)，江蘇省則要求氣溫超過35℃時，上午10時至下午3時期間禁止裝卸作業(yè)，浙江省、安徽省未有相應要求。

因此，有必要提高三省一市監(jiān)測預警體系對接水平，通過風險管理與應急管理一體化，構筑“事前”科學防，“事中”有效控，“事后”及時救的應急協(xié)作體系，解決跨區(qū)域應急協(xié)作重處置輕預防的問題。

2.3 應急資源協(xié)同配置能效有待提升

目前，長三角區(qū)域的應急資源協(xié)同配置能力和效率仍有待提升。一是各地開展應急能力評估和應急資源普查等工作的情況不一，三省一市未全部建立起本區(qū)域應急資源數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)，存在應急隊伍、裝備、物資儲備底數(shù)不清，覆蓋范圍不足，應急資源布局不合理，無法實現(xiàn)緊急情況下的資源共享的問題。二是在區(qū)域間應急資源聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)工作機制上，有必要結合實際，制定合理的共享應急資源的日常管理制度、調(diào)用方案和保障方案。

2.4 應急平臺協(xié)調(diào)聯(lián)動作用有待發(fā)揮

目前，各地應急管理領域信息化水平不高、區(qū)域間應急平臺系統(tǒng)還不能實現(xiàn)互聯(lián)互通，無法為實現(xiàn)監(jiān)測預警、應急資源等信息的融合、應急關鍵信息的對接提供支持，導致危機情境下跨區(qū)域聯(lián)動響應速度滯后、效率低下。如上海市交通管理部門對在本市運輸?shù)耐馐∈形ｋU貨物運輸從業(yè)人員、車輛的資格和資質(zhì)查證比較困難，嚴重影響了應急狀態(tài)下的事件處置效率。為提高三省一市應急狀態(tài)下的信息互通水平、快速響應和高效聯(lián)動處置能力，有必要借助應急平臺，構建數(shù)據(jù)化、智能化、網(wǎng)絡化的跨區(qū)域應急協(xié)同治理格局。

3 跨區(qū)域道路危險貨物運輸應急管理協(xié)同能效提升建議

3.1 緊扣區(qū)域協(xié)同一盤棋

基層政府間合作的強化能夠提升響應能力、救援資源供給、信息共享與行動協(xié)調(diào)，利于提升應急管理工作的有效性。

長三角一體化示范區(qū)對一體化發(fā)展具有示范意義和引領帶動作用，建議以示范區(qū)為重點做好如下工作：

一是組建道路危險貨物運輸專項工作組。在一體化示范區(qū)平安交通聯(lián)席會議組織架構中，組建道路危險貨物運輸專項工作組，推動跨區(qū)域道路危險貨物運輸事故預案編制、應急演練、資源共享、信息互通等工作落地。

二是建立以應急預案為核心的協(xié)同機制。根據(jù)區(qū)域內(nèi)歷年突發(fā)事件情況，做好風險評估和資源排摸，在此基礎上完成《長三角一體化示范區(qū)跨區(qū)域道路危險貨物運輸突發(fā)事件應急預案》編制，明確相鄰、相近地方人民政府及其部門間信息通報、處置措施銜接、應急資源共享等應急聯(lián)動機制[4]，并采取桌面推演、專項演練、綜合演練及無劇本演練等多種演練形式提高應急處置能力。同時，以應急預案信息通報、處置措施銜接、應急資源共享、責任與獎懲等要素為基礎，明確涉及區(qū)域聯(lián)動時的值守制度、事故搶險救援等服務內(nèi)容的費用收取標準及管理等，完善監(jiān)督、考核等配套制度。

3.2 構建監(jiān)測預警一張網(wǎng)

3.2.1 加強危貨夏季高溫管理要求對接

高溫條件下，部分危險品貨物極具揮發(fā)性且易燃易爆，遇明火或劇烈碰撞，特別容易造成重特大事故。三省一市間要加強溝通對接，以夏季高溫時危險貨物禁止運輸要求、禁止裝卸要求及高速公路限行時間為基礎，形成合理的管控要求，以助于駕駛員合理規(guī)劃運行時間、運行路線，降低運輸中的風險。

3.2.2 加強道路危險貨物運輸動態(tài)監(jiān)控

電子運單是貫穿事前預防、事中救援的重要載體，借助電子運單，管理部門可全程實時掌控人、貨、車、路、庫等信息，是加強道路危險貨物運輸應急管理的有效抓手。

一是以裝貨人為抓手強化源頭管控。厘清裝貨人與運輸企業(yè)的管理邊界，出臺相應管理辦法，督促危險化學品單位建立源頭登記查驗制度，要求裝貨人嚴格執(zhí)行“五必查”要求，并對確認事項承擔相應的法律責任，確保電子運單真實有效；建立充裝環(huán)節(jié)信息通報機制，及時落實裝貨人在充裝環(huán)節(jié)“五必查”過程中發(fā)現(xiàn)的問題隱患；開展聯(lián)合監(jiān)管，加強道路危險貨物運輸源頭治理。與此同時，加強?；冯娮訕撕炁c電子運單對接專題研究，強化數(shù)據(jù)比對，形成標準化對接字段口徑，實時錄入充裝信息，實現(xiàn)企業(yè)充裝信息和電子運單信息互聯(lián)互通。

二是以收貨人為抓手實現(xiàn)閉環(huán)管理。完善相應的法規(guī)制度，要求企業(yè)收貨時必須保證電子運單中的貨物信息與收貨單保持一致，并對確認事項承擔相應的法律責任。在此基礎上通過倒查等機制，實現(xiàn)電子運單的閉環(huán)管理。

三是加大入滬危險貨物運輸全過程管控力度。結合交通運輸部相關工作要求及現(xiàn)有示范工程應用研究成果，以危險貨物運輸種類、運輸量、始發(fā)地、目的地為重點，推進區(qū)域間電子運單對接工作。

3.2.3 加強危險貨物車輛運輸動態(tài)監(jiān)控

一是分析重點路段車輛的運行規(guī)律。加強重點路段車輛運行規(guī)律分析，如進入上海市中心城區(qū)車輛，經(jīng)常途經(jīng)或來往于金山區(qū)、嘉定區(qū)、浦東新區(qū)車輛，摸清此類車輛所屬企業(yè)、運輸頻率、主要路線、主要貨種等，所涉道路的周邊環(huán)境、交通量、服務功能、安全保障能力等，在此基礎上，采用定性和定量相結合的方式，綜合評估主要運輸線路存在的風險及其后果大小、發(fā)生概率[5]，加強事前防控，也為后續(xù)道路危險貨物運輸專用通道規(guī)劃建設做好政策儲備。

二是監(jiān)控高速公路服務區(qū)停車情況。通過第三方的動態(tài)監(jiān)控加強服務區(qū)危險貨物運輸車輛停放管理，包括危險貨物專用停車位車輛異常停放情況，服務區(qū)外危險貨物運輸車輛停放情況等，落實高速公路服務區(qū)安全監(jiān)管責任。

三是繪制道路危險貨物運輸安全地圖。基于車輛運行規(guī)律和歷年事故情況，排查重點路段，如上海市的G15沈海高速、G1503上海繞城高速公路、S4滬金高速和中心城區(qū)道路等，梳理事故多發(fā)點分布情況，繪制道路危險貨物運輸安全地圖，編制危險貨物運輸事故應急指南，并在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)互通。

3.3 繪制應急資源一張圖

一是優(yōu)化應急裝備物資的布局。各省市摸清本區(qū)域內(nèi)道路危險貨物運輸應急資源情況，強化應急資源布點，并在區(qū)域間形成互通。如上海市要強化G15沈海高速朱橋收費站、S32申嘉湖高速與S4滬金高速出口交叉口、G1503上海繞城高速公路與S2滬蘆高速交叉口（蘆潮危庫附近）、G15沈海高速金山新城至浙江省界段的應急資源布點，并重點與浙江嘉興、江蘇蘇州兩地做好應急資源互通。

二是建立資源的高效調(diào)配機制。在摸清和優(yōu)化區(qū)域間應急資源的基礎上，重點從日常管理、調(diào)用方案、保障方案等方面建立健全應急資源聯(lián)調(diào)聯(lián)戰(zhàn)工作機制。日常管理上，實行應急資源平時由生產(chǎn)經(jīng)營單位保障、戰(zhàn)時由管理部門統(tǒng)一調(diào)度的辦法，在危險貨物專用車輛等資源上做好信息互通，確保應急期間資源到位。調(diào)用方案上，建立應急資源綠色通道機制，制定以區(qū)域協(xié)作、優(yōu)勢互補、效率優(yōu)先、就近支援為原則的調(diào)用方案。保障方案上，建立應急救援補償機制，探索企業(yè)和社會救援力量有償救援模式。

3.4 實現(xiàn)應急處置一件事

“信息整合度高”“功能集成度高”“立體展示度高”的應急指揮體系綜合信息系統(tǒng)，是實現(xiàn)應急處置一件事的關鍵。以應急預案為基礎，加快推動行業(yè)應急管理APP應用研究，實現(xiàn)應急預案檢索、應急流程指引、監(jiān)測預警信息查詢、應急資源管理、應急案例管理、應急專家查詢等功能。在此基礎上，建立區(qū)域應急信息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)區(qū)域間應急協(xié)調(diào)聯(lián)動音視頻會商和文件、數(shù)據(jù)傳輸，形成區(qū)域信息化系統(tǒng)“一張網(wǎng)”。

4 結 語

道路危險貨物運輸具有流動性強、涉及面廣、種類特性復雜等特點，而區(qū)域間隸屬關系復雜，因此只有構建屬地為主、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)同共治的跨區(qū)域應急管理體系，逐步實現(xiàn)區(qū)域間道路危險貨物運輸應急響應協(xié)同、信息對接、資源共享、救援高效，才能有效提升區(qū)域間道路危險貨物運輸事故應急處置能力。