李愷翌

上海市道路運輸事業(yè)發(fā)展中心

0 引 言

近年來，隨著上海市持續(xù)發(fā)放新能源機動車免費專用牌照，加之對滬C牌照并未進(jìn)行有效的額度管控，全市機動車保有量持續(xù)快速增加，進(jìn)一步加劇了停車供需矛盾。特別是老舊住宅小區(qū)、三甲醫(yī)院等停車供給嚴(yán)重不足，成為“城市病”中的突出矛盾。

根據(jù)全市停車普查統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2020年底，全市小客車泊位約511.7萬個。其中住宅小區(qū)泊位約351萬個（包括61萬個非規(guī)劃的挖潛新增泊位），按夜間實際停在小區(qū)內(nèi)部的車輛數(shù)推算，現(xiàn)狀停車需求約417萬個，停車供需缺口比例為16%。2000年之前建成的老舊住宅小區(qū)的停車供需缺口比例達(dá)到30%（劃線泊位82萬個、停車總量116萬輛）。三甲醫(yī)院共劃設(shè)泊位約2.25萬個（包括0.25萬個非規(guī)劃的挖潛新增泊位），停車需求約2.52萬個，停車供需缺口比例達(dá)12%。因此，通過科學(xué)合理的靜態(tài)交通綜合治理方案，切實緩解上海市老舊住宅小區(qū)、三甲醫(yī)院的停車難題刻不容緩。

1 停車難原因剖析

1.1 配建基礎(chǔ)較為薄弱

2006年實施的上海市《建設(shè)工程交通設(shè)計及停車庫（場）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》中住宅小區(qū)和醫(yī)院配建泊位指標(biāo)較低且缺乏有效的監(jiān)督落實機制，如上海市內(nèi)環(huán)內(nèi)小于100 m2的住宅每戶配建停車位指標(biāo)僅為0.3個，導(dǎo)致停車設(shè)施供給不足。2014年，上海修訂了《建設(shè)工程交通設(shè)計及停車庫（場）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，提高了配建泊位指標(biāo)，著重加強了住宅配建泊位指標(biāo)，但與上海市家用汽車保有量及其停車需求的增速相比仍有差距，停車缺口仍在擴大。

1.2 增建設(shè)施推進(jìn)困難

近年來，上海市結(jié)合“美麗家園”建設(shè)，部分老舊小區(qū)統(tǒng)籌利用內(nèi)部的空余場地、綠化改造等改建，以及利用周邊空間土地資源適度增建、補建公共停車設(shè)施，但在實際操作過程中仍在上位規(guī)劃落地、用地供應(yīng)保障、投資建設(shè)運營、財政資金補貼、市民意見征詢等諸多方面遇到障礙，在缺少有力的扶持政策和推進(jìn)機制的情況下內(nèi)外兩方面增建停車設(shè)施都很困難。

1.3 治理機制尚不完善

上海市部分小區(qū)物業(yè)、居委會、業(yè)委會作為停車難治理的“三駕馬車”尚未形成有效的治理機制，有車和無車居民在挖潛建設(shè)停車設(shè)施、加強停車收費管理方面存在利益沖突；政府主管部門在車輛購置使用、停車收費價格、違停執(zhí)法監(jiān)管力度以及推進(jìn)中小學(xué)校、機關(guān)事業(yè)單位及國有企業(yè)等國有停車資源對外錯峰共享等方面仍需加強推力；市場化經(jīng)營性企業(yè)也因停車治理的工作難度大、政策障礙多、盈利空間小而不愿投資參與。以上問題導(dǎo)致小區(qū)和醫(yī)院停車治理機制無法有效發(fā)揮作用，難以及時協(xié)調(diào)解決瓶頸問題。

2 停車難治理思路

2.1 內(nèi)外結(jié)合，建管并舉

綜合采用“外部規(guī)劃新建、周邊資源共享、內(nèi)部挖潛增建”等多種方式，充分挖掘利用內(nèi)外部空間土地資源增加停車設(shè)施，積極統(tǒng)籌共享周邊存量停車資源發(fā)揮錯時服務(wù)效能，努力緩解停車供需突出矛盾，同時注重與道路交通運行以及公交優(yōu)先戰(zhàn)略協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.2 “市”“區(qū)”結(jié)合，示范引領(lǐng)

按照上海市市委關(guān)于人民城市和民心工程建設(shè)的總體要求，加強黨建引領(lǐng)，注重發(fā)揮基層黨組織的群眾工作優(yōu)勢，組織協(xié)調(diào)黨政部門、責(zé)任單位、服務(wù)對象并發(fā)動有關(guān)社會組織和個人等多元主體協(xié)同參與，形成“共建、共治、共享”的治理格局，充分發(fā)揮小區(qū)“三駕馬車”的積極性和能動性。

2.3 近遠(yuǎn)結(jié)合，長效治理

近期，通過內(nèi)部挖潛增建泊位、外部新建臨時泊位、周邊錯峰共享泊位等綜合措施緩解老舊小區(qū)以及醫(yī)院學(xué)校的停車?yán)щy。遠(yuǎn)期，以問題和需求為導(dǎo)向，結(jié)合公共停車設(shè)施規(guī)劃推進(jìn)公共停車設(shè)施的建設(shè)，形成合理的停車供應(yīng)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。

3 停車難綜合治理方案

3.1 內(nèi)部挖潛增建，制定配套支持政策

完善住宅小區(qū)、醫(yī)院內(nèi)部挖潛增建停車設(shè)施的支持政策，結(jié)合舊房更新改造、醫(yī)院改擴建、民防工程（退出序列）整治，制定同步改建、增建停車設(shè)施的技術(shù)導(dǎo)則和操作指南，因地制宜挖潛增加停車設(shè)施。

具體來說，一是結(jié)合“美麗家園”工程以及小區(qū)內(nèi)部環(huán)境綜合整治、品質(zhì)提升等工作，在尊重居民意愿的前提下，統(tǒng)籌利用小區(qū)內(nèi)空余場地等資源，在小區(qū)內(nèi)部充分挖潛增建泊位。二是所有舊房拆除重新建設(shè)的工程項目均應(yīng)按照現(xiàn)行停車標(biāo)準(zhǔn)要求配建停車位，解決既有泊位缺口問題。三是鼓勵醫(yī)院采用新型機械式停車設(shè)備，提升場地利用效能；新、改擴建醫(yī)院在內(nèi)部設(shè)置臨時上下客區(qū)域，提升病患及家屬出行體驗。四是修訂上海市《建筑工程交通設(shè)計及停車庫（場）設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，針對住宅小區(qū)、醫(yī)院項目進(jìn)一步完善配建泊位指標(biāo)和交通設(shè)計要求，從標(biāo)準(zhǔn)源頭指明方向，化解上述地區(qū)停車難矛盾。

3.2 外部規(guī)劃新建，增設(shè)公共停車設(shè)施

通過制定《公共停車設(shè)施建設(shè)規(guī)劃導(dǎo)則》，指導(dǎo)各區(qū)編制《公共停車設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》，以“結(jié)合需求、因地制宜、分散設(shè)置、方便使用”為原則，在存在停車供需缺口、具備建設(shè)條件的地區(qū)布局公共停車設(shè)施，明確每個公共停車設(shè)施項目的功能定位、泊位規(guī)模、用地屬性、建設(shè)形式等內(nèi)容。按照開工一批、儲備一批、謀劃一批，分類確定公共停車設(shè)施項目清單。

在規(guī)劃公共停車設(shè)施實施路徑方面，一是梳理控制性詳細(xì)規(guī)劃已明確為社會停車場用地的公共停車設(shè)施，將不涉及動拆遷或動拆遷量小的地塊納入“十四五”建設(shè)項目中；二是梳理“十四五”期間公園綠地、道路廣場及學(xué)校操場地下空間、民防工程、綜合交通樞紐等政府投資類項目立項清單，結(jié)合停車需求通過控詳規(guī)劃實施深化增設(shè)公共停車泊位；三是梳理“十四五”期間計劃出讓的公共建筑項目清單，結(jié)合停車需求通過控詳規(guī)劃實施深化增設(shè)公共停車泊位。

3.3 周邊資源共享，盤活存量停車設(shè)施

通過停車資源共享，盤活存量停車設(shè)施也是緩解停車難結(jié)構(gòu)性矛盾的重要手段之一。首先，繼續(xù)指導(dǎo)經(jīng)營性公共停車場（庫）全天對外開放，加強停車設(shè)施的夜間供給，錯峰共享給周邊老舊住宅小區(qū)使用。其次，推進(jìn)黨政機關(guān)事業(yè)單位、醫(yī)院和學(xué)校等將內(nèi)部停車設(shè)施錯時對外開放；其中與機關(guān)事業(yè)單位共享通常由街道居委會收集并審核小區(qū)夜間停車需求，統(tǒng)一與提供夜間停車資源的單位簽訂共享協(xié)議；與學(xué)校實行共享的校園停車場一般為地下獨立停車場，有獨立出口直接連接市政道路，且停車場內(nèi)部可通過門禁、電梯等方式與學(xué)校內(nèi)部其他區(qū)域分割，以保證學(xué)校師生的安全。再者，推進(jìn)商業(yè)、辦公建筑的配建專用停車設(shè)施對外提供錯時或臨時停車服務(wù)，此類共享通常由區(qū)主管部門或街道作為牽頭部門，協(xié)調(diào)小區(qū)居委會與商辦建筑管理方，實行線下簽訂協(xié)議或通過“上海停車”APP線上簽約。最后，鼓勵具備夜間停車條件的道路對小區(qū)居民開放包月停車服務(wù)等，對于停車供需矛盾突出的住宅小區(qū)，其周邊道路具備夜間時段性停車條件的，合理利用支路、小巷施劃臨時性停車泊位，供居民夜間停放。

3.4 制定規(guī)約標(biāo)準(zhǔn)，實施精細(xì)化治理

研究制定《上海市住宅小區(qū)機動車停車管理規(guī)約》，引導(dǎo)業(yè)主大會表決通過小區(qū)的車位分配、停放秩序、收費標(biāo)準(zhǔn)以及“亂停車”“僵尸車”處置流程等相關(guān)內(nèi)容，加強居民自治共治意識，自覺按照規(guī)約有序停車，以此進(jìn)一步規(guī)范物業(yè)服務(wù)企業(yè)停車服務(wù)和車主停車行為，改善居住小區(qū)停車秩序，適度調(diào)節(jié)小區(qū)停車需求，從需求端出發(fā)化解停車難。此外，在停車治理先行項目和公共停車設(shè)施項目推進(jìn)中，細(xì)化項目建設(shè)和驗收指標(biāo)，從供給端發(fā)力，通過實施精細(xì)化治理應(yīng)對停車難。

3.5 數(shù)字科技賦能，發(fā)揮智慧停車效能

隨著城市數(shù)字化轉(zhuǎn)型的不斷深入，充分發(fā)揮智慧停車建設(shè)的作用，對化解停車難的重要性與日俱增。具體措施包括：一是制定實施全市智慧停車場庫建設(shè)實施方案和技術(shù)導(dǎo)則，提供“泊位預(yù)定、路徑規(guī)劃、場內(nèi)導(dǎo)航、反向?qū)ぼ?、無感支付”等出行停車全過程的停車信息服務(wù)，有效指導(dǎo)智慧停車場（庫）設(shè)計、施工、驗收以及運營等全生命周期的管理工作。二是持續(xù)推進(jìn)收費道路停車場的智慧化改造工作，試點并推廣合桿高位視頻技術(shù)、地磁智能感應(yīng)等智能設(shè)備，構(gòu)建道路停車差異化收費及智能化管理模式。三是試點利用新型智能停車技術(shù)，如AGV停車機器人加雙層機械升降的設(shè)計方案或VSM垂直盾構(gòu)沉井式機械設(shè)備緩解老舊小區(qū)、三甲醫(yī)院的停車難問題。

3.6 建立工作機制，落實屬地治理責(zé)任

化解停車難非一朝一夕之功，建立有效的工作機制并落實屬地治理責(zé)任至關(guān)重要。一是加強黨建引領(lǐng)，注重發(fā)揮基層黨組織的群眾工作優(yōu)勢，組織協(xié)調(diào)黨政部門、責(zé)任單位、服務(wù)對象，發(fā)動所有與之相關(guān)的社會組織和個人等多元主體協(xié)同參與，形成“共建、共治、共享”的治理格局。二是遵循市級指導(dǎo)，屬地落實原則，在具體工作中，成立市區(qū)專班負(fù)責(zé)停車治理的統(tǒng)一組織、領(lǐng)導(dǎo)和日常協(xié)調(diào)推進(jìn)，各區(qū)組建對應(yīng)的區(qū)級專班。市級專班負(fù)責(zé)制定下發(fā)市相關(guān)部門的任務(wù)清單，明確完成時限，并協(xié)調(diào)市級部門研究制定停車治理相關(guān)政策措施，部署和跟蹤評估區(qū)級專班相關(guān)工作，指導(dǎo)各區(qū)項目建設(shè)進(jìn)展。各區(qū)政府負(fù)責(zé)總體推進(jìn)轄區(qū)停車治理工作，按照年度任務(wù)指標(biāo)要求，區(qū)級專班負(fù)責(zé)具體推進(jìn)轄區(qū)停車治理項目建設(shè)，按時報送工作進(jìn)展動態(tài)，完成各項量化任務(wù)目標(biāo)。三是市級專班對各區(qū)、各部門工作推進(jìn)落實情況進(jìn)行指導(dǎo)協(xié)調(diào)和監(jiān)督考評，將每年度完成情況納入對各區(qū)、各部門的績效考核范圍。

4 停車難治理工程案例分析

4.1 徐匯區(qū)凌云新村案例分析

4.1.1 停車主要矛盾

凌云新村建成于上世紀(jì)90年代，以地籍編號417號街坊為載體，包含梅苑一、梅苑二、凌云新村等3個居委會7個居民小區(qū)，共有60棟2 000多戶居民，小區(qū)原有車位約450個。原先各小區(qū)設(shè)置圍墻封閉式管理，圍墻外有兩條東西向、一條南北向的公共通道貫穿連接。隨著小區(qū)人口結(jié)構(gòu)的變化，家用汽車使用量的增加，停車位需求越來越大，原本就捉襟見肘的車位數(shù)量無法滿足現(xiàn)實需求。

4.1.2 停車難綜合治理方案

結(jié)合“美麗家園”建設(shè)工程，經(jīng)過一系列停車綜合治理，原先路旁停滿車輛的景象已經(jīng)消失，取而代之的是道路的整潔有序。小區(qū)內(nèi)部道路拓寬后新增96個車位，均為非固定車位，高峰時間內(nèi)小區(qū)停車位擴容顯著，共可停放600輛小汽車，大大緩解了居民的停車矛盾。

（1）拆除部分圍墻釋放共享空間。依托專業(yè)設(shè)計機構(gòu)力量，對街區(qū)空間進(jìn)行重新規(guī)劃布局，拆除住宅小區(qū)間部分圍墻釋放更多的共享空間。凌云新村部分圍墻拆除后，在不影響綠化面積、道路正常通行的前提下，對富余空間進(jìn)行了重新規(guī)劃，小區(qū)新增了約100個停車位（見圖1、2）。

圖1 凌云新村內(nèi)地面劃線車位

圖2 小區(qū)之間空地劃設(shè)公共停車位

（2）建立共管共享共治的停車制度。目前街區(qū)內(nèi)7個小區(qū)已委托徐房物業(yè)公司進(jìn)行一體化管理，以街區(qū)為單位建立跨居民區(qū)的共建共商共治平臺。停車位在街區(qū)內(nèi)7個小區(qū)之間實行資源共享制度，實施同一收費標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)先保障業(yè)主第一輛車的停放，平衡街區(qū)內(nèi)停車資源。

（3）探索停車智能管理措施。除各小區(qū)車輛進(jìn)出口外，整個417街區(qū)內(nèi)3個進(jìn)出通道口新建了門頭道閘，其中1個為進(jìn)口、2個為出口。引入智慧社區(qū)的理念，監(jiān)控管理小區(qū)進(jìn)出的人流、車流信息，提供數(shù)據(jù)統(tǒng)計、停車指引、應(yīng)急服務(wù)等功能（見圖3、4）。

圖3 街區(qū)出入口設(shè)置第一層道閘

圖4 小區(qū)進(jìn)出口設(shè)置第二層道閘

（4）周邊停車資源共享。2020年12月虹梅南路高架下停車場正式建成，停車場泊位總量為106個，經(jīng)協(xié)商后將70個車位定向提供給凌云417街坊居民，一定程度上緩解居民停車難問題（見圖5）。

圖5 虹梅南路高架下公共停車場

（5）推進(jìn)交通微循環(huán)建設(shè)。為解決背街小巷道路窄、車輛多、易擁堵的問題，417街區(qū)內(nèi)街坊道路推行“微循環(huán)”模式，所有街坊道路實施單向交通組織，機動車道兩側(cè)劃設(shè)清晰的非機動車專用車道，且禁止路邊長時間停車（見圖6）。

圖6 街區(qū)內(nèi)單向微循環(huán)街坊道路

4.2 長寧區(qū)延安中學(xué)案例分析

4.2.1 停車主要矛盾

延安中學(xué)位于長寧區(qū)茅臺路，學(xué)校附近的天臺家園、雙流小區(qū)等多個居民區(qū)由于建設(shè)年限較為久遠(yuǎn)，停車配套設(shè)施嚴(yán)重不足，停車缺口約100個。2012年延安中學(xué)新建車庫時，學(xué)校有教職工停車需求，也有對公眾開放的游泳館的外來人員停車需求，同時了解到周邊居民有停車難的問題，出于區(qū)域共治等多方面考慮，在教育局和新涇鎮(zhèn)等多部門協(xié)調(diào)下，將車庫設(shè)計成內(nèi)外部分離的形式，實施校門人員進(jìn)出和車行線路分隔，實現(xiàn)了對外共享停車和錯峰停車。

4.2.2 停車難綜合治理方案

（1）實施場庫升級

學(xué)校地下車庫出入口置于校外，車庫總泊位數(shù)量為266個，其中D、E區(qū)為社會車輛停車庫，規(guī)劃116個泊位對外運營。從確保校園安全可控出發(fā)，運營公司對地下停車庫實施安全性能升級改造。一是將原教職工和外來人員混行車庫出入口實施分離改造，實現(xiàn)教職工和外來人員單獨出入（具體見圖7）；二是將地下車庫停車區(qū)域?qū)嵭形锢矸指簦搪毠ず屯鈦砣藛T車輛分區(qū)停放；三是將地下車庫人員出入實施通道隔離，教職工采用磁卡門禁直接進(jìn)入校區(qū)，外來人員則步行出地庫（具體見圖8）。

圖7 社會車輛和內(nèi)部教職工車輛車庫出入口分開設(shè)置

圖8 延安中學(xué)地下停車庫以及與學(xué)校的連通通道

（2）推進(jìn)錯峰共享線上簽約

“錯峰共享”停車項目由區(qū)建管委和區(qū)教育局牽頭，會同區(qū)體育局共同推進(jìn)，將延安中學(xué)體育中心及地下車庫委托區(qū)屬國有企業(yè)東虹橋體育經(jīng)營公司管理。學(xué)校車庫泊位分批推進(jìn)停車位共享，目前車庫對外開放第一批40個泊位，與學(xué)校附近的天臺家園、雙流小區(qū)等多個居民區(qū)進(jìn)行錯峰停車試點，通過“上海停車”App一鍵簽約（見圖9）。結(jié)合前期投入成本和周邊小區(qū)停車價格調(diào)研，針對不同居民錯峰停車需求試點彈性定價。

圖9 延安中學(xué)錯峰共享在線簽約

學(xué)校推出的一期共享車位在不影響學(xué)校正常運營的情況下，能基本滿足周邊小區(qū)居民的夜間停車需求，一定程度上緩解原本突出的停車矛盾。

4.3 案例總結(jié)

（1）因地制宜挖掘內(nèi)部停車資源潛力。不同老舊小區(qū)、醫(yī)院等在地理位置、年齡結(jié)構(gòu)、車輛擁有、空間布局等各方面都存在一定的差異，因此應(yīng)結(jié)合自身內(nèi)部停車特征、空間資源利用、居民訴求等尋找合適的挖潛方式，借鑒成功經(jīng)驗，切忌照抄照搬。停車資源挖潛通常伴隨著其他工程項目的開展，因此老舊小區(qū)應(yīng)抓好房管部門“美麗家園”建設(shè)、環(huán)境綜合整治、舊住房更新改造等環(huán)境綜合改善工作的契機，統(tǒng)籌利用空余場地資源擴建停車設(shè)施；醫(yī)院應(yīng)結(jié)合新建、改建工程足額甚至超額配建停車泊位，解決內(nèi)部職工和外來病患停車問題。

（2）多措并舉加大公共停車設(shè)施供給。落實停車設(shè)施建設(shè)規(guī)劃成果，項目開發(fā)、城市更新過程中，充分利用地上、地下空間提高公共停車設(shè)施供應(yīng)水平。新建公園綠地在符合綠化管理部門相關(guān)政策要求前提下，地下空間可開發(fā)建設(shè)公共停車場；在保障人防功能的同時，民防設(shè)施可與停車場結(jié)建，或?qū)o法繼續(xù)發(fā)揮民防功能的公用民防工程改建為停車場；學(xué)校做好安全管理工作的前提下，操場下空間可開發(fā)為停車設(shè)施，與周邊小區(qū)、醫(yī)院等實行錯峰共享；地塊開發(fā)達(dá)到自身停車配建標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可增建部分公共停車泊位；小區(qū)、醫(yī)院等周邊閑置土地應(yīng)充分運用于臨時停車場建設(shè)。

（3）積極推動錯峰共享和反向共享。利用停車信息平臺實現(xiàn)供需雙方精準(zhǔn)匹配，制定合理的共享價格、管理措施等確保共享事宜順利推進(jìn)。非涉密黨政機關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)在安全管理前提下，將內(nèi)部車位向社會開放；公共停車場（庫）全天對外開放，與周邊住宅小區(qū)簽訂共享協(xié)議，提供錯峰共享服務(wù)。同時，居住小區(qū)停車位在滿足業(yè)主、使用人需要后白天存在空余情況的，可將車位提供給周邊單位、個人等共享使用，促進(jìn)停車資源最大化利用。

（4）充分調(diào)動社會力量參與自治共管。居委會、業(yè)委會和物業(yè)管理公司“三駕馬車”形成合力，積極引入社區(qū)規(guī)劃師制度、公眾參與制度，規(guī)劃師提供專業(yè)的規(guī)劃設(shè)計意見，居民合理表達(dá)停車綜合治理訴求，同時依靠鄰里關(guān)系進(jìn)行居民組織、協(xié)調(diào)和溝通，突破以往以政府為主導(dǎo)的單一治理方式。

5 結(jié) 語

停車治理關(guān)系國計民生，本文圍繞停車難治理建管并舉、長效治理的要求，總結(jié)了內(nèi)部挖潛、外部新建、盤活存量、制定規(guī)約、科技賦能、強化機制六個方面綜合治理的方案，上述方案在徐匯區(qū)凌云新村、長寧區(qū)延安中學(xué)等停車治理示范項目實踐中都取得了很好的效果，極大緩解了附近居民的停車難問題，對今后停車難治理的延續(xù)和復(fù)制具有一定的指導(dǎo)意義。