黎競

【摘要】PPP是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種項目實施模式，投資PPP項目有利于實現(xiàn)投、融、建、管、養(yǎng)一體化綜合發(fā)展，有助于施工企業(yè)從單一的施工利潤收入，向投資收益+施工利潤的多重收益結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。但由于PPP項目合作期限長、資金規(guī)模大、參與主體眾多等特性，不確定性因素的存在使PPP項目的風(fēng)險難以完全規(guī)避，在實際應(yīng)用中會產(chǎn)生諸多問題與障礙，甚至可導(dǎo)致PPP項目失敗終止。文章從“投資商+建設(shè)商+運營商”的多重角度出發(fā)，揭示施工企業(yè)參與PPP項目全生命周期主要風(fēng)險，并相應(yīng)提出防范措施，實現(xiàn)項目全過程風(fēng)險可控，確保企業(yè)投資安全、投資回報和可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】PPP項目；施工企業(yè)；風(fēng)險防范

【中圖分類號】F275

一、PPP項目風(fēng)險防范

風(fēng)險的準(zhǔn)確識別是影響PPP項目經(jīng)濟和社會效益的關(guān)鍵因素，全生命周期風(fēng)險管理是確保項目順利實施和實現(xiàn)物有所值的前提，重視和防范PPP項目相關(guān)風(fēng)險是施工企業(yè)圍繞主業(yè)多元發(fā)展的基礎(chǔ)。

（一）PPP項目政策（合規(guī)）風(fēng)險及防范措施

1.前期手續(xù)依法合規(guī)風(fēng)險

PPP項目前期手續(xù)主要包括以下內(nèi)容：項目實施主體和政府出資方代表是否獲得政府授權(quán)，“兩評一案”是否依法合規(guī)，項目立項、環(huán)評、用地預(yù)審、核準(zhǔn)（備案）、工程可行性研究報告、初設(shè)概算是否取得政府批復(fù)等。在PPP項目實施前，應(yīng)完成上述合法性審批的相關(guān)手續(xù)，確認(rèn)該項目招標(biāo)前各項工作依法合規(guī)。

2.項目入庫風(fēng)險

《財政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金〔2015〕166號）規(guī)定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預(yù)算安排支出范圍，換言之，PPP項目“入庫”是政府支付保障之一。因此企業(yè)應(yīng)高度關(guān)注PPP項目的入庫情況，項目投標(biāo)前應(yīng)確保項目“入庫”。

3.“兩標(biāo)并一標(biāo)”適用范圍泛化風(fēng)險

招投標(biāo)法規(guī)定適用“兩標(biāo)并一標(biāo)”的應(yīng)為特許經(jīng)營項目，但目前還沒有相關(guān)法律或部門法規(guī)明確純政府付費項目也屬于特許經(jīng)營項目范疇，所以“兩標(biāo)并一標(biāo)”在不含經(jīng)營性收入的PPP項目中廣泛適用并沒有明確的依據(jù)，因此純政府付費項目直接采用“兩標(biāo)并一標(biāo)”存在合規(guī)風(fēng)險。建議在實操過程中，對于無明確特許經(jīng)營內(nèi)容的PPP項目，可采用PPP項目投資人+施工方合并招標(biāo)的方式，以規(guī)避合規(guī)風(fēng)險。

4.施工企業(yè)不實際出資入股風(fēng)險

施工企業(yè)為了最大杠桿撬動施工份額，以聯(lián)合體中標(biāo)PPP項目后，不入股項目公司或不承擔(dān)項目資本金出資，直接承攬項目施工。根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，中標(biāo)聯(lián)合體各方應(yīng)當(dāng)就中標(biāo)項目向招標(biāo)人承擔(dān)連帶責(zé)任。因此施工企業(yè)應(yīng)通過對項目公司入股或項目資本金出資夯實對PPP項目的投資建設(shè)運營責(zé)任，方可滿足財金〔2017〕92號文及《招投標(biāo)法實施條例》第九條規(guī)定：即施工企業(yè)可作為項目投資人（或成員之一）直接承攬?zhí)卦S經(jīng)營項目施工任務(wù)。

（二）PPP項目建設(shè)相關(guān)風(fēng)險及防范措施

1.PPP項目初步設(shè)計風(fēng)險

PPP項目初步設(shè)計一般在項目立項后由政府方負(fù)責(zé)完成，并以初步設(shè)計概算為基礎(chǔ)對項目進行“兩評價”論證。施工企業(yè)應(yīng)當(dāng)在項目立項階段加強對初步設(shè)計的審核和優(yōu)化，同時在PPP合同中約定：一是項目初設(shè)期，質(zhì)量風(fēng)險應(yīng)按照“誰設(shè)計、誰承擔(dān)”的原則進行分配；二是若建設(shè)期間發(fā)生重大設(shè)計變更、地質(zhì)條件變化、概算漏項等現(xiàn)象，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，可調(diào)整概算總額；三是非因社會資本方或項目公司原因致使項目概算調(diào)整的政府方負(fù)有相關(guān)手續(xù)的辦理義務(wù)，并約定手續(xù)辦理的時限，從而最大限度規(guī)避初設(shè)風(fēng)險。

2.PPP項目征地拆遷風(fēng)險

根據(jù)風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則，PPP項目征地拆遷風(fēng)險一般由政府方承擔(dān)，征地拆遷如果不能及時解決，則會影響項目建設(shè)進度，加大建設(shè)成本；另一方面，若因征拆問題致使項目入庫之日起一年內(nèi)無任何實質(zhì)性進展的，則項目面臨退庫的風(fēng)險。針對以上情形，提出以下防范措施：一是征地拆遷費用應(yīng)在概算范圍內(nèi)由政府方包干、?？顚Ｓ?；二是在合同中明確由于政府方原因未能及時完成建設(shè)用地征拆工作導(dǎo)致項目無法正常開工的，由政府方承擔(dān)違約責(zé)任并順延建設(shè)期。

3.成本增加風(fēng)險

PPP項目建設(shè)周期一般在2～3年，期限較長，過程中材料價格的波動將影響項目成本及投資回收基數(shù)。因此項目公司與實施機構(gòu)，以及施工企業(yè)與項目公司之間，應(yīng)共同約定：當(dāng)建設(shè)期人、材、機價格超過基期價格一定水平后（如5%），施工企業(yè)和項目公司可分別申請調(diào)差并相應(yīng)調(diào)整項目建設(shè)投資，將施工企業(yè)承擔(dān)的漲價風(fēng)險控制在較低水平。

4.項目審計風(fēng)險

審計風(fēng)險通常表現(xiàn)為部分項目成本審計不被認(rèn)可、審計材料難以齊備或?qū)徲嫿Y(jié)算時間拖延，致使款項支付遲遲不能到位等情況。項目審計、結(jié)算直接關(guān)系施工企業(yè)施工利潤和投資回報的實現(xiàn)。建議通過以下措施應(yīng)對審計風(fēng)險：一是合同中盡量不約定將審計結(jié)果作為政府付費的依據(jù)；二是力爭過程跟蹤審計，過程跟蹤審計結(jié)果的累加形成最終審計，政府審計時對財政評審部門已評審的內(nèi)容不再進行重復(fù)審計；三是合同中對竣工決算審計進行時限約定，并且不以竣工決算結(jié)束之日作為項目進入運營期的起始日。

（三）PPP項目投融資風(fēng)險及防范措施

1.以債務(wù)性資金作為資本金的風(fēng)險

財金〔2017〕92號文及財金〔2018〕23號文未發(fā)布之前，大量PPP項目中出資方往往收取固定回報，由施工企業(yè)對其收益進行兜底，資本金投入表現(xiàn)為“名股實債”，違反92號文“不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項目資本金”以及財金〔2019〕10號文“項目公司股東以自有資金按時足額繳納資本金”等相關(guān)規(guī)定，資本金出資不合規(guī)致使項目融資無法落地。因此社會資本方的資本金投入應(yīng)滿足23號文穿透審查的要求，確保融資主體的資本金來源合法合規(guī)。

2.項目融資風(fēng)險

融資落地難成為制約PPP項目實施的關(guān)鍵痛點，確保融資落地是對施工企業(yè)工程款按期支付的基礎(chǔ)。企業(yè)在運作PPP項目時，應(yīng)根據(jù)項目區(qū)位、項目自身條件（依法合規(guī)情況、項目資本金比例、入庫情況、使用者付費情況、合作期限等）對項目可融資性進行判斷，謹(jǐn)慎參與金融機構(gòu)不看好的項目。對于可融資性較強的項目，可與意向金融機構(gòu)簽訂合作框架協(xié)議，獲取貸款意向函，并在相關(guān)協(xié)議中對貸款額度、資金成本、放款條件等初步約定，促進項目融資順利落地。

3.建設(shè)期利息認(rèn)定風(fēng)險

PPP項目貸款落地往往與實施方案投資計劃不符，導(dǎo)致項目公司實際發(fā)生的建設(shè)期利息金額與實施方案數(shù)額存在差異，且部分建設(shè)期利息可能無法認(rèn)定在項目總投資內(nèi)。因此建議在PPP合同中盡可能約定建設(shè)期利息按實際貸款發(fā)生利息計入。筆者參與過的部分PPP項目，建設(shè)期利息按照監(jiān)理開工令至項目交工驗收日按月平均投入計算，此情形下應(yīng)根據(jù)項目建設(shè)情況詳細(xì)測算對比實際發(fā)生利息與能夠計入項目總投資的建設(shè)期利息差額，合理制定融資到位計劃，避免前者超過后者，影響社會資本方投資回報。

（四）PPP項目運營相關(guān)風(fēng)險及防范措施

1.使用者付費不足風(fēng)險

地方政府一般為了減少財政支出責(zé)任，部分項目為了滿足財金〔2019〕10號文中使用者付費占比應(yīng)超過10%的要求，使用者付費預(yù)測收入往往偏高，導(dǎo)致在實際運營過程中難以實現(xiàn)預(yù)期收益。因此建議社會資本方在項目研判階段，應(yīng)委托專業(yè)機構(gòu)對項目的使用者付費進行科學(xué)、審慎評估；同時在合同中約定差額補足機制，降低經(jīng)營收費不足風(fēng)險；再者盡量不將使用者付費收入情況納入績效考核體系，減少不可控扣分項。

2.運營能力不足風(fēng)險

我國目前PPP項目中標(biāo)方主要以施工企業(yè)或施工企業(yè)作為牽頭方組成的聯(lián)合體為主，PPP項目出現(xiàn)了明顯的重建設(shè)、輕運營現(xiàn)象，考慮到施工企業(yè)在運營管理方面缺乏專業(yè)的運營管理隊伍和經(jīng)驗，可通過以下兩方面規(guī)避運營能力不足可能導(dǎo)致的相關(guān)風(fēng)險：一是尋求具有豐富運營管理經(jīng)驗的企業(yè)以聯(lián)合體的形式參與項目，以克服運營管理方面缺乏經(jīng)驗和實力的弱勢；二是應(yīng)事先明確運營標(biāo)準(zhǔn)，并對項目運營成本進行全方位測算，充分預(yù)估材料價格變動，防止運營成本超支，保障投資效益的實現(xiàn)。

3.績效考核扣分風(fēng)險

PPP項目核心在于整個合作期內(nèi)向社會公眾提供合格的公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在績效考核的約束下收回投資及合理回報。建議社會資本方在參與PPP項目時，一是要在PPP合同中減少和消除不合理、不可控扣分項；二是設(shè)置績效考核容錯機制，項目績效考核結(jié)果未達到政府全額付費標(biāo)準(zhǔn)時，先不扣分扣款，允許社會投資人進行整改，按整改完成后的績效考核結(jié)果支付政府付費；三是規(guī)定豁免事項，因政府原因或不可抗力導(dǎo)致公共產(chǎn)品或服務(wù)不可用時，不影響政府付費。

4.政府支出責(zé)任未納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算的風(fēng)險

政府財政支出責(zé)任納入中期財政規(guī)劃和年度財政預(yù)算是PPP項目重要保障之一。建議在PPP合同中將政府支出責(zé)任納入年度預(yù)算及中期財政規(guī)劃作為政府方基本義務(wù)，并約定未履行義務(wù)的違約責(zé)任，賦予社會資本方合同解除權(quán)，要求政府提供相關(guān)書面支持性文件。項目實施過程中應(yīng)重點關(guān)注中期財政規(guī)劃編制與政府支付的預(yù)算編報，確保政府對該項目的年度支出納入預(yù)算管理，降低投資回收風(fēng)險。

二、PPP項目其他風(fēng)險防范措施

PPP項目的風(fēng)險存在于從立項到項目移交的各個階段，施工企業(yè)除了對上述風(fēng)險的單點防范，還要通過以下措施，增加承受PPP項目風(fēng)險的韌性，實現(xiàn)作為社會資本方的投資收益和施工總承包方收益最大化。

（一）重視投資可行性研究、加強合同把關(guān)

施工企業(yè)在參與PPP項目時，應(yīng)按照風(fēng)險與收益并重、運營與施工并重、投資與融資并重的原則，從投資的角度基于整個合作期對項目進行可行性研究，《可行性研究報告》是企業(yè)內(nèi)部投資決策的核心依據(jù)，須客觀真實、全面準(zhǔn)確地反映投資項目全周期、全過程的技術(shù)可行性、經(jīng)濟可行性和風(fēng)險可控性。項目建設(shè)成本應(yīng)對照施工企業(yè)參與的同類項目進行檢算，確保建設(shè)期內(nèi)施工利潤回流能形成滾動投入，減少企業(yè)出資壓力。

（二）編制PPP項目實施計劃、動態(tài)管控

項目中標(biāo)后，企業(yè)內(nèi)部應(yīng)結(jié)合《可行性研究報告》及PPP合同中時間節(jié)點要求編制PPP項目實施計劃，實施計劃內(nèi)容包括但不限于成立項目公司、PPP合同簽訂、資本金出資計劃、融資交割、交工運營、績效考核、移交等。項目實施過程中應(yīng)不定期對比實施計劃與實際進度的差異，視情況動態(tài)調(diào)整節(jié)點工作，及時解決PPP項目合同履行過程中出現(xiàn)的任何問題，推動PPP項目的高效運行和成功實施。

（三）合理安排項目不同階段的過渡工作

PPP項目從建設(shè)期到運營期、從運營期到項目移交完成并不是一個瞬時行為，中間還存在一個時間較長的過渡階段。若建設(shè)期到進入運營期、運營期結(jié)束至項目移交完成各個階段過渡期限太長，將導(dǎo)致政府付費與財政安排期限錯配以及過渡階段運營成本的支出責(zé)任難以認(rèn)定，增加投資回收風(fēng)險。施工前期手續(xù)完備、過程資料完善以及驗收合格是PPP項目合規(guī)進入運營期的基礎(chǔ)，施工企業(yè)應(yīng)做好相關(guān)工作。此外，建議項目運營的起始點以交工驗收或試運營開始之日起算，避免以難以掌控的竣工驗收日期起算。

（四）積極開展項目過程經(jīng)濟評價

PPP項目應(yīng)在項目建設(shè)及運營全周期的特定時點，積極開展過程經(jīng)濟評價，將施工收益、投資效益與《可行性研究報告》等進行對比，分析評價項目風(fēng)險控制成果、運營效果及經(jīng)濟效益，及時發(fā)現(xiàn)并解決項目執(zhí)行過程中存在的問題，披露潛在的主要風(fēng)險及制定應(yīng)對措施。通過過程經(jīng)濟評價階段性防范投資經(jīng)營風(fēng)險，確保項目順利實施和效益實現(xiàn)。

三、結(jié)語

PPP項目發(fā)展至今，已不只是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種創(chuàng)新性合作模式，相比土地財政、平臺融資、政府購買服務(wù)、專項債等，更是一種交易結(jié)構(gòu)完善、信息公開透明、負(fù)面作用最小的經(jīng)濟政策，未來還將會是一種發(fā)展理念。施工企業(yè)應(yīng)順應(yīng)政策推動和市場選擇，在PPP項目風(fēng)險充分識別和可控的前提下，通過參與權(quán)責(zé)關(guān)系明確、風(fēng)險分擔(dān)制度完善、投資收益良好的PPP項目，一是加強企業(yè)的資本運作能力；二是提高企業(yè)對產(chǎn)業(yè)鏈資源的整合能力；三是提升企業(yè)投、融、建、管、養(yǎng)一體化綜合實力，實現(xiàn)施工企業(yè)的轉(zhuǎn)型升級和可持續(xù)發(fā)展。

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