江一寧 廣州華立學(xué)院經(jīng)貿(mào)與外語學(xué)院

引言

國有土地使用權(quán)出讓（以下簡(jiǎn)稱土地出讓）收支規(guī)模占政府性基金預(yù)算收支的90%以上，是拓展預(yù)算績效管理的重點(diǎn)。同時(shí)，土地出讓預(yù)算以收定支等內(nèi)在特點(diǎn)，客觀要求在實(shí)施績效管理時(shí)不能套用一般公共預(yù)算的做法，而應(yīng)創(chuàng)新管理方法，以業(yè)務(wù)內(nèi)在流程等為依托嵌入績效管理理念，促進(jìn)資金管理與業(yè)務(wù)管理有機(jī)融合，相得益彰?？冃繕?biāo)是績效管理的基礎(chǔ)和起點(diǎn)，績效管理的“三全”和“五有”都離不開績效目標(biāo)體系的科學(xué)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。然而，目前我國關(guān)于土地出讓支出績效目標(biāo)體系的研究不多，可供參考的成果較少，先行城市在績效目標(biāo)設(shè)置和分類等方面存在較大差異，尚未保證目標(biāo)體系的通用、規(guī)范。本文根據(jù)國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求，借鑒部分城市土地出讓支出績效目標(biāo)設(shè)置的經(jīng)驗(yàn)，分析歸納土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)和難點(diǎn)，探討土地出讓支出績效目標(biāo)體系的構(gòu)建。

一、先進(jìn)城市土地出讓支出預(yù)算績效目標(biāo)體系和簡(jiǎn)要分析

（一）先進(jìn)城市土地出讓支出績效管理總體情況

城市是建設(shè)用地的主要需求方，是土地出讓的主體，土地出讓收支規(guī)模較大。為借鑒先進(jìn)城市的做法，本文選擇清華大學(xué)2020年地級(jí)及地級(jí)以上政府財(cái)政透明度排行前20名的城市作為樣本，包括直轄市3個(gè)、副省級(jí)城市5個(gè)、地級(jí)市12個(gè)，查閱和分析20個(gè)城市土地出讓業(yè)務(wù)主管部門和財(cái)政部門，在政府網(wǎng)站公開的2021年度部門預(yù)算及土地出讓支出績效目標(biāo)管理情況，整理出的土地出讓支出績效管理目標(biāo)申報(bào)情況如表1所示。

表1 20個(gè)城市2021年土地出讓支出績效目標(biāo)申報(bào)情況表

從表1看，預(yù)算公開先進(jìn)城市的績效目標(biāo)管理進(jìn)展不平衡，擴(kuò)大覆蓋面的任務(wù)還十分艱巨，部分城市績效管理尚未擴(kuò)大到土地出讓支出，離績效目標(biāo)與部門預(yù)算同步批復(fù)、同步下達(dá)、同步公開的要求差距較大。

（二）先進(jìn)城市的土地出讓支出績效目標(biāo)體系簡(jiǎn)析

我國的土地出讓支出屬于典型的“綜合財(cái)政”，由土地出讓成本支出和土地出讓收益支出兩個(gè)部分組成。按照現(xiàn)行體制，土地出讓收益由政府財(cái)政統(tǒng)籌安排使用，土地出讓成本和用于“土地儲(chǔ)備再生產(chǎn)”的部分土地出讓收益納入土地征收、儲(chǔ)備主管部門的部門預(yù)算管理。而部門土地出讓支出又可分為土地儲(chǔ)備資金和土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理等費(fèi)用兩個(gè)支出大類。由于納入部門預(yù)算管理的土地出讓支出金額大、項(xiàng)目多、且項(xiàng)目性質(zhì)不同，按照重要性原則，本文在6個(gè)已將土地出讓支出納入部門預(yù)算管理并設(shè)置績效目標(biāo)的城市中，選取土地儲(chǔ)備資金支出績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系比較完備、目標(biāo)內(nèi)涵與業(yè)務(wù)工作聯(lián)系比較密切的3個(gè)城市進(jìn)行詳細(xì)分析，并整理出表2。

表2顯示，3個(gè)城市土地儲(chǔ)備資金支出績效管理起步良好，設(shè)置了比較完整的績效目標(biāo)體系和標(biāo)準(zhǔn)，績效管理從“有沒有”向“好不好”躍升、從“事后管理”向“事前管理”轉(zhuǎn)換，也為研究績效目標(biāo)體系提供了實(shí)踐樣本。對(duì)照國家關(guān)于預(yù)算績效管理相關(guān)要求和土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)實(shí)際，本文認(rèn)為，表2目標(biāo)體系需要改進(jìn)的主要有以下方面。

表2 先進(jìn)城市2021年土地儲(chǔ)備資金支出績效目標(biāo)表

（1）各城市目標(biāo)差異較大。同為土地儲(chǔ)備資金支出績效目標(biāo)，3個(gè)城市的績效目標(biāo)總體差異較大，說明績效管理處于起步階段，人們的理解不一致，主觀性較強(qiáng)，導(dǎo)致不同城市的目標(biāo)缺乏可比性。

（2）階段性目標(biāo)過多、終極目標(biāo)不足。以數(shù)量指標(biāo)為例，2個(gè)城市采用土地整理儲(chǔ)備面積，1個(gè)城市采用房屋征收面積和拆遷戶數(shù)，實(shí)際上征收房屋面積和拆遷戶數(shù)是土地整理儲(chǔ)備的過程和手段，達(dá)到入庫儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)的土地?cái)?shù)量才是目的和效果。又如時(shí)效指標(biāo)，時(shí)效指在一定時(shí)間內(nèi)能起的作用，對(duì)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)而言，時(shí)效指多長時(shí)間能實(shí)現(xiàn)達(dá)到入庫儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的土地。因此，土地整理儲(chǔ)備資金撥付率、收儲(chǔ)土地款支付及時(shí)率均不是土地儲(chǔ)備資金時(shí)效指標(biāo)的最佳選擇，而應(yīng)以土地整理儲(chǔ)備周期（時(shí)間）作為時(shí)效指標(biāo)。

（3）缺乏生態(tài)指標(biāo)。3個(gè)城市均未設(shè)置生態(tài)目標(biāo)，事實(shí)上土地整理儲(chǔ)備，既會(huì)帶來負(fù)面生態(tài)，如拆遷產(chǎn)生的廢物、占用農(nóng)業(yè)用地等，又能改善生態(tài)環(huán)境，如防治水土流失、治理土地污染、提供生態(tài)綠化用地等。

二、土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)與土地出讓支出績效管理難點(diǎn)

（一）土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)

土地儲(chǔ)備亦稱土地整理儲(chǔ)備，是指縣級(jí)（含）以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。通常包括前期準(zhǔn)備、組織實(shí)施、入市供應(yīng)等三個(gè)階段，主要業(yè)務(wù)流程是，調(diào)查擬儲(chǔ)備土地基本情況、進(jìn)行土地評(píng)估、研究制定征地征收補(bǔ)償方案、制定土地儲(chǔ)備計(jì)劃、籌措儲(chǔ)備資金，組織實(shí)施征地征收和土地收購（回）、市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)行成本審核、辦理供地手續(xù)、土地供應(yīng)、取得土地出讓收入等。上述流程反映，土地儲(chǔ)備與土地出讓收支處于同一鏈條，是融合一體、相互促進(jìn)的關(guān)系。根據(jù)《土地管理法》等法規(guī)和政策規(guī)定，土地儲(chǔ)備的主要特點(diǎn)是：

（1）儲(chǔ)備行為公共性。一方面，征收農(nóng)民集體所有制的土地，或征收國有土地上房屋并收回國有土地使用權(quán)，都是基于公共利益需要。另一方面，供應(yīng)儲(chǔ)備的土地，不得損害社會(huì)公共利益。

（2）購供業(yè)務(wù)計(jì)劃性。土地儲(chǔ)備根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、地方政府債務(wù)限額和土地市場(chǎng)供需狀況，統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一整理儲(chǔ)備、統(tǒng)一供應(yīng)。

（3）進(jìn)出價(jià)格政策性。從土地收儲(chǔ)價(jià)格看，征收集體土地應(yīng)給予公平、合理補(bǔ)償，保障被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計(jì)有保障；征收國有土地上房屋應(yīng)給予公平補(bǔ)償，先補(bǔ)償、后搬遷。從儲(chǔ)備土地供應(yīng)價(jià)格看，應(yīng)落實(shí)國家“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期”的房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策，保持地價(jià)穩(wěn)定。

（4）收支管理財(cái)政性。土地儲(chǔ)備所需資金由地方財(cái)政預(yù)算安排，實(shí)行專款專用，不得向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借貸款。土地出讓收入全部上繳財(cái)政，納入預(yù)算管理，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)等支出。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的人員工資、運(yùn)行管理費(fèi)等，不得列入土地儲(chǔ)備成本，而是由財(cái)政另行撥款。

（二）土地出讓支出績效管理難點(diǎn)

土地出讓支出不同于一般公共財(cái)政支出和其他政府性基金支出，其預(yù)算安排實(shí)行以收定支，且收入屬于“毛收入”，具有較大不確定性，又涉及儲(chǔ)備成本補(bǔ)償，因此，其績效管理難度大于一般公共預(yù)算支出。從20個(gè)城市公開的情況分析，主要存在以下難點(diǎn)：

（1）資金量大，項(xiàng)目多，績效管理比較繁瑣。在已實(shí)行績效管理城市的自然資源規(guī)劃部門預(yù)算中，年度預(yù)算支出績效目標(biāo)管理超過100個(gè)項(xiàng)目的有3個(gè)城市，項(xiàng)目最多的達(dá)562個(gè)，其他城市項(xiàng)目為數(shù)十個(gè)，且主要是土地出讓支出安排的項(xiàng)目。項(xiàng)目數(shù)過多，一定程度導(dǎo)致績效管理流于形式，難于發(fā)揮績效管理的真正作用。如，XX市土地儲(chǔ)備中心在編人員17人，2021年部門預(yù)算收入7.08億元，其中：一般公共預(yù)算收入0.96億元，土地出讓收入6.12億元。其2021年編制的預(yù)算支出績效目標(biāo)項(xiàng)目148個(gè)、金額6.12億元，預(yù)算公開文書共230頁，其中：績效目標(biāo)申報(bào)表為189頁。加上績效目標(biāo)運(yùn)行監(jiān)控、評(píng)價(jià)等工作，可想工作量之大。

（2）收入不確定性，年初績效目標(biāo)編制難于完整。土地出讓支出以收定支的體制，收入沒有實(shí)現(xiàn)就不能支出，對(duì)預(yù)算管理水平要求高，自然資源主管部門既要組織土地儲(chǔ)備和出讓，保障收入預(yù)算切實(shí)可行，又要安排土地儲(chǔ)備資金使用管理，達(dá)到績效管理“五有”要求，預(yù)算績效不高的，還可能被問責(zé)，致使有的城市合理預(yù)測(cè)土地出讓收入、加強(qiáng)支出績效管理的積極性不高。某市2021年自然資源部門預(yù)算收支規(guī)模41.64億元，較上年減少100多億元，主要原因是“優(yōu)化政府性基金管理模式，年中視土地收入情況，分批次安排土地儲(chǔ)備資金”。

（3）維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的壓力較大。土地儲(chǔ)備項(xiàng)目鏈條和周期長，多數(shù)項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間在3至5年，部分項(xiàng)目涉及眾多被拆遷戶的切身利益，信息敏感，績效管理情況要求多環(huán)節(jié)公開，社會(huì)關(guān)注度高，如何分階段、分層次設(shè)置、反饋績效目標(biāo)，減少不必要的糾紛，具有較強(qiáng)的挑戰(zhàn)性。

三、土地出讓支出績效目標(biāo)設(shè)置建議

（一）設(shè)置思路

參照財(cái)政部近期制發(fā)的《中央部門項(xiàng)目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》的要求，以土地管理相關(guān)法規(guī)、政策和業(yè)務(wù)流程為依托，借鑒先進(jìn)城市的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，突出土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)重點(diǎn)，消弭工作難點(diǎn)，區(qū)分不同項(xiàng)目類別和管理規(guī)范，旨在構(gòu)建高度關(guān)聯(lián)、行業(yè)通用、指向重心、量化易評(píng)的土地出讓支出績效目標(biāo)體系。

（二）依據(jù)土地出讓支出資金性質(zhì)，分類管理支出績效

按照政府收支分類科目，現(xiàn)行土地出讓支出有20個(gè)項(xiàng)級(jí)支出科目。為加強(qiáng)和改進(jìn)績效管理，促進(jìn)績效目標(biāo)可比可測(cè)、可評(píng)可行，將20個(gè)支出項(xiàng)級(jí)科目分為土地儲(chǔ)備資金支出（包括征地和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、補(bǔ)助被征地農(nóng)民支出、支付破產(chǎn)或改制企業(yè)安置費(fèi)等）、土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理費(fèi)用支出（包括土地出讓業(yè)務(wù)支出、專項(xiàng)債券利息支出、其他支出等）、土地出讓收益支出（包括城市建設(shè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展、保障性安居工程建設(shè)等）三類，并實(shí)行績效分類管理。土地儲(chǔ)備資金的政策持續(xù)期長、資金量大、產(chǎn)出效果全面，作為重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)行全生命周期績效管理。土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理費(fèi)用任務(wù)特定、產(chǎn)出單一、效果有限，實(shí)行簡(jiǎn)化績效管理，原則上只設(shè)置產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)。土地出讓收益支出是為專項(xiàng)事業(yè)發(fā)展籌措資金的一個(gè)渠道，是“取之于土，用之于城或用之于農(nóng)”，應(yīng)納入相應(yīng)的專項(xiàng)資金進(jìn)行支出績效管理。

（三）土地儲(chǔ)備資金績效目標(biāo)體系構(gòu)建

（1）以宗地項(xiàng)目為預(yù)算績效管理單元。土地儲(chǔ)備是多種項(xiàng)目的復(fù)合業(yè)務(wù)，用不同的方法可對(duì)土地儲(chǔ)備項(xiàng)目進(jìn)行不同的分類，既包括拆除項(xiàng)目、又包括新建項(xiàng)目；既包括征拆主體項(xiàng)目，也包括地籍調(diào)查、測(cè)量測(cè)繪、評(píng)估審計(jì)、管線遷改、污染治理、文物遺存考古發(fā)掘、儲(chǔ)備土地管護(hù)等輔助項(xiàng)目。有的城市績效管理項(xiàng)目數(shù)量過多，也與項(xiàng)目分類不當(dāng)相關(guān)?；谕恋貎?chǔ)備計(jì)劃、儲(chǔ)備土地監(jiān)測(cè)監(jiān)管、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)、土地儲(chǔ)備成本核算等均以宗地為管理對(duì)象，且以宗地為管理對(duì)象，可有效從成本、產(chǎn)出、效益和滿意度四個(gè)維度考核評(píng)價(jià)土地儲(chǔ)備資金在一定期限內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，因此，應(yīng)以土地權(quán)屬界址線確定的宗地為績效管理對(duì)象。

（2）績效管理與土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理充分融合。預(yù)算績效管理工作與業(yè)務(wù)工作并不沖突，而是促進(jìn)業(yè)務(wù)工作提質(zhì)增效的科學(xué)管理方法?？冃繕?biāo)應(yīng)來之于業(yè)務(wù)工作、取之于業(yè)務(wù)工作，選用日常工作中經(jīng)常使用、可查可比、行之有效、科學(xué)合理的指標(biāo)。本文提煉的土地儲(chǔ)備資金預(yù)算績效指標(biāo)主要來源于土地管理法、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例，以及國務(wù)院、自然資源部和財(cái)政部關(guān)于土地管理的相關(guān)政策制度，多數(shù)是工作中的常用指標(biāo)。指標(biāo)值以“定量為常態(tài)、定性為例外”，具體數(shù)值可結(jié)合實(shí)際工作任務(wù)，依據(jù)調(diào)查、測(cè)量、評(píng)估數(shù)據(jù)和計(jì)劃、歷史等標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定。

（3）結(jié)合業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求，區(qū)分指標(biāo)導(dǎo)向。一般而論，績效管理的基本任務(wù)是以經(jīng)濟(jì)的成本、有效率的方式辦成有效果的事。土地儲(chǔ)備的公共性、政策性等特點(diǎn)決定其不能僅僅追求少花錢、多產(chǎn)出，而是經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)統(tǒng)一，整體利益與局部利益的統(tǒng)籌兼顧。土地儲(chǔ)備資金投入需要對(duì)征地和拆遷補(bǔ)償支出給予公正合理、足額補(bǔ)償，而不是單一地節(jié)減成本；土地出讓收入要貫徹落實(shí)國家房地產(chǎn)宏觀調(diào)控要求，而不是片面追求“以地生財(cái)”。因此，在指標(biāo)設(shè)置時(shí)，提煉出土地儲(chǔ)備成本與評(píng)估成本比率、預(yù)計(jì)取得土地出讓收入、教育等民生發(fā)展資金總額等指標(biāo)，摒棄成本降低率、收入增長率等指標(biāo)。同時(shí)，設(shè)置拆除建筑面積、占用農(nóng)業(yè)用地?cái)?shù)量、拆遷垃圾處理成本等負(fù)外部性指標(biāo)，反映土地儲(chǔ)備行為對(duì)生態(tài)環(huán)境、社會(huì)公眾福利的負(fù)面影響，以利于對(duì)具體項(xiàng)目整體效益的科學(xué)評(píng)價(jià)。

（4）雙維列舉，提供選擇。土地儲(chǔ)備周期一般在3至5年，為兼顧中期與實(shí)施期后績效評(píng)價(jià)的需要，績效目標(biāo)建議表以實(shí)施期后的指標(biāo)為主，適度設(shè)置部分中期指標(biāo)。土地儲(chǔ)備成本控制值、預(yù)計(jì)產(chǎn)生拆遷垃圾量、土地收儲(chǔ)補(bǔ)償合規(guī)率、收儲(chǔ)土地款支付及時(shí)率、預(yù)計(jì)取得土地出讓金、改善困難住房家庭戶數(shù)等指標(biāo)可用于中期績效評(píng)價(jià)管理。具體指標(biāo)體系如表3所示。

表3 土地儲(chǔ)備資金支出績效目標(biāo)建議表

結(jié)語

本文根據(jù)預(yù)算績效理論和國家管理制度要求，結(jié)合土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)特點(diǎn)和難點(diǎn)，參考部分城市有效做法，以分類分層、區(qū)別對(duì)待的方法，嘗試構(gòu)建一套適用于土地儲(chǔ)備支出績效目標(biāo)設(shè)置的指標(biāo)體系。主要結(jié)論是，土地儲(chǔ)備支出績效目標(biāo)設(shè)置需以宗地項(xiàng)目為管理對(duì)象，區(qū)分土地儲(chǔ)備資金支出、土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)管理費(fèi)支出、土地出讓收益支出三類進(jìn)行績效目標(biāo)設(shè)置，以提高績效目標(biāo)管理的科學(xué)化、規(guī)劃化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。所搭建的土地儲(chǔ)備資金支出績效目標(biāo)構(gòu)成框架和指標(biāo)體系有一定的創(chuàng)新性和可操作性，可供理論界和實(shí)務(wù)界商榷或嘗試應(yīng)用，也為管理層面研究制定行業(yè)通用的績效目標(biāo)體系提供參考。