吉星昇 袁玉恒

摘 要：新一輪機(jī)構(gòu)改革后，大部分地區(qū)檔案局、館分設(shè)，很多檔案館“三定方案”中明確受委托行使行政職能。對行政委托概念的明晰有助于檔案部門履行行政職責(zé)。在實際工作中，委托關(guān)系的運作，存在缺乏法律依據(jù)、缺少書面委托協(xié)議、委托事項不明確、受委托方履職能力未評估、委托方監(jiān)管職責(zé)缺失等諸多問題。針對這些問題，文章建議優(yōu)化檔案法治環(huán)境，簽訂并發(fā)布委托協(xié)議，強(qiáng)化專業(yè)人才培養(yǎng)，檔案局統(tǒng)籌行政職能，合法合理履行委托事項的監(jiān)督責(zé)任。

關(guān)鍵詞：機(jī)構(gòu)改革；檔案；行政委托

分類號：G279.21

An Analysis on Archives Administrative Entrustment after Institutional Reform

Ji Xingsheng1， Yuan Yuheng2

（ 1.Zhenjiang Municipal Party Committee Office，Zhenjiang， Jiangsu 212050；

2.Jiangsu Provincial Department of Housing and Urban Rural Development， Nanjing， Jiangsu 210036 ）

Abstract： After the new round of institutional reform， the regional archives bureaus and archives have been set up separately， and many archives have been clearly entrusted to perform administrative functions in the Sanding scheme. The clarity of the concept of administrative entrustment helps the archives department to perform its administrative duties. In practical works， the operation of the entrustment relationship has many problems， such as lack of legal basis， lack of written entrustment agreement， unclear entrustment matters， failure to evaluate the performance ability of the entrusted party， and lack of supervision responsibilities of the entrusting party. In view of these problems， this paper suggests optimizing the legal environment of archives， signing and issuing entrustment agreements， strengthening the training of professionals， coordinating the administrative functions of the archives bureau， and legally and reasonably performing the supervision responsibility of entrusted matters.

Keyword：Institutional Reform； Archives； Administrative Entrustment

機(jī)構(gòu)改革后，絕大部分地區(qū)檔案局、館分設(shè)，黨辦掛檔案局牌子，檔案館成為黨委直屬事業(yè)單位。國家檔案局局長陸國強(qiáng)在全國檔案局長館長會議上指出，“檔案局的行政職能要聚焦抓規(guī)劃引領(lǐng)、抓監(jiān)督檢查、抓隊伍建設(shè)，有關(guān)業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作可以依法依規(guī)委托給檔案館來做?！盵1]實踐中，很多檔案館“三定方案”中明確受委托行使行政職能，進(jìn)而定為參公單位。這種行政委托關(guān)系在實際運作過程中，存在諸多問題，影響了委托的效果。目前檔案學(xué)界對檔案行政委托的研究仍處于空白狀態(tài)，如何有效開展行政委托，讓局、館聯(lián)合產(chǎn)生“1+1>2”的效應(yīng)，成為重要的課題。

1 行政委托的理論與實踐

一些地區(qū)檔案館單獨設(shè)置后，受檔案局委托行使業(yè)務(wù)指導(dǎo)、行政執(zhí)法等部分行政職能。這種情況下，檔案部門需要把握行政委托的相關(guān)理論?！皺n案主管部門”是履行檔案行政職能單位的統(tǒng)稱，為表述簡潔，本文中“檔案局”代指“檔案主管部門”，“檔案館”代指“國家綜合檔案館”。

1.1 行政委托相關(guān)法律條文與含義

我國尚未出臺《行政程序法》。根據(jù)相關(guān)行政法律中的條款，以及一些省市制定的與行政程序相關(guān)的地方性法規(guī)和規(guī)章，可以總結(jié)出：行政委托是指行政機(jī)關(guān)將一定范圍的行政職權(quán)依法委托給有法定權(quán)限的機(jī)關(guān)、組織或個人。需要遵從三個基本要求：一是委托須有法律依據(jù)；二是受委托機(jī)關(guān)以委托機(jī)關(guān)名義行使行政職權(quán)；三是委托符合法定程序。[2]

1.2 行政委托與行政授權(quán)的區(qū)別

行政授權(quán)是指行政機(jī)關(guān)在法定范圍內(nèi)按照程序?qū)⑿姓殭?quán)授權(quán)給相關(guān)組織，相關(guān)組織以自己的名義行使職權(quán)，并承擔(dān)法律責(zé)任。[3]行政委托與行政授權(quán)都要有法律依據(jù)，其區(qū)別在于：一是行政權(quán)力歸屬不同。行政委托時以委托機(jī)關(guān)名義行使權(quán)力，行政授權(quán)時以被授權(quán)單位名義行使權(quán)力。二是法律責(zé)任主體不同。行政委托中法律責(zé)任主體為委托機(jī)關(guān)，行政授權(quán)中法律責(zé)任主體為被授權(quán)單位。三是訴訟地位不同。對于行使行政職權(quán)引發(fā)的訴訟，行政委托時被告只能是委托機(jī)關(guān)，行政授權(quán)時被告可以是被授權(quán)單位。[4]

1.3 行政委托的實踐應(yīng)用

行政委托在社會管理中有很多實踐應(yīng)用，如交通主管部門委托高速收費站代為收取高速費；縣級衛(wèi)生主管部門委托縣衛(wèi)生防疫站對非法制血的單位和個人行使行政處罰權(quán)等?，F(xiàn)實中，行政機(jī)關(guān)在沒有法律依據(jù)的情況下，將應(yīng)由其行使的行政權(quán)力自行委托給基層人民政府、派駐機(jī)構(gòu)或者其他社會組織的情況時有發(fā)生，這種委托不是法定委托，屬于一般委托，合法性有待商榷。

2 檔案局、檔案館行政委托關(guān)系辨析

檔案局、檔案館之間的行政委托關(guān)系往往體現(xiàn)在檔案館的“三定方案”中，不論出于何種目的，現(xiàn)實中多數(shù)檔案館均承擔(dān)部分行政職能。

2.1 檔案行政職能履行的現(xiàn)實情況

實際工作中，檔案行政職能履行情況分為四種：一是檔案局人隨事走型，行政職能全部由檔案局承擔(dān)。二是檔案館主動全包型，檔案館受委托行使部分職能，但主動承擔(dān)所有行政職能。三是檔案局館分?jǐn)傂?，檔案館受委托行使部分行政職能，檔案局同時行使部分行政職能。四是檔案館被動承擔(dān)型，檔案館未受委托行使行政職能，但實際承擔(dān)行政職能。第一種類型，職能與責(zé)任沒有爭議；第四種類型，超出法律界限，均不在本次研究之列。本文主要討論在檔案館“三定方案”中明確“受檔案行政管理部門委托”字樣的地區(qū)和情況。

2.2 檔案行政委托的必要性與可行性

一是專業(yè)技術(shù)力量角度。多數(shù)地區(qū)檔案局人手較少，一般為黨辦工作人員內(nèi)部轉(zhuǎn)崗[5]，既非檔案專業(yè)，亦非法律專業(yè)，檔案工作專業(yè)性不足，同時檔案館人手較多，具備專業(yè)人才，因此檔案行政委托既必要又可行。少數(shù)地區(qū)檔案局從檔案館調(diào)入大量人員，檔案館人手緊張，因此委托既無必要也不可行。二是檔案館單位性質(zhì)認(rèn)定角度。機(jī)構(gòu)改革后，檔案館“三定方案”中單位性質(zhì)明確為“事業(yè)單位”，單位的參公性質(zhì)需要重新認(rèn)定。2020年中共中央組織部發(fā)布的《參照〈中華人民共和國公務(wù)員法〉管理的單位審批辦法》第三條明確，“事業(yè)單位列入?yún)⒄展芾矸秶瑧?yīng)當(dāng)同時具備以下兩個條件：第一，具有法律、法規(guī)授權(quán)的公共事務(wù)管理職能；第二，使用事業(yè)編制，并由國家財政負(fù)擔(dān)工資福利?！盵6]《檔案法》賦予檔案館公共事務(wù)管理職能，檔案館均為財政全額撥款事業(yè)單位，符合上述兩個條件，可以申請參公。參公人員編制數(shù)有限，檔案館受委托行使行政職能，更加有利于被列為參公單位。

2.3 檔案局、檔案館在行政委托關(guān)系中的基本界定

既然檔案局與檔案館在規(guī)范性文件上明確為行政委托關(guān)系，那么二者關(guān)系可以概括為三點：第一，檔案事業(yè)的行政管理權(quán)力仍然在檔案局，檔案館未取得行政職權(quán)；第二，檔案館不具有行政主體資格，只能以檔案局名義實施行政行為；第三，如果行政行為中產(chǎn)生訴訟，被告只能是檔案局。

3 目前檔案行政委托存在的問題

3.1 檔案行政委托缺乏法律和政策依據(jù)

對照《行政處罰法》第二十一條[7]、《江蘇省行政程序規(guī)定》第二十條[8]和2020年中共中央辦公廳發(fā)布的《“三定”規(guī)定制定和實施辦法》第二十六條第三款要求[9]，問題如下：一是檔案行政委托不屬于法定委托。目前黨內(nèi)法規(guī)、法律法規(guī)規(guī)章、機(jī)構(gòu)改革方案均未提及檔案行政委托事宜。一些檔案館“三定方案”中明確的受委托事項包括業(yè)務(wù)指導(dǎo)與行政處罰，顯然“三定方案”中的檔案行政委托缺乏法律依據(jù)。二是檔案法律法規(guī)供給不充分。[10]2018年機(jī)構(gòu)改革至今，不少地區(qū)開展檔案行政委托超過3年，2020年修訂的《檔案法》未加入檔案行政委托條款，一些開展了檔案行政委托的地區(qū)，還未修訂地方性檔案法規(guī)。三是國家層面統(tǒng)籌不夠。機(jī)構(gòu)改革后，國家層面還未對檔案行政委托提出明確、具體的要求，各地檔案行政委托實踐和效果不一。

3.2 大部分地區(qū)未簽訂書面委托協(xié)議

程序正當(dāng)是履行行政職能的要義。但中國的行政程序法至今尚未出臺，對行政委托的程序和形式要件缺乏明確規(guī)定[11]，本文以江蘇省制定的規(guī)章作為參考?！督K省行政程序規(guī)定》第二十一條要求，一方面，“委托行政機(jī)關(guān)與受委托的機(jī)關(guān)或者組織之間應(yīng)當(dāng)簽訂書面委托協(xié)議”。[12]雖然“三定方案”屬于具有法律效應(yīng)的規(guī)范性文件，但不是授予受委托雙方的書面合同，檔案局、檔案館之間缺乏委托協(xié)議。另一方面，“委托協(xié)議應(yīng)當(dāng)載明委托依據(jù)、委托事項、權(quán)限、期限、雙方權(quán)利和義務(wù)、法律責(zé)任等”。[13]檔案館“三定方案”中一般在單位“主要職責(zé)”和“內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”的相關(guān)處室職能中體現(xiàn)“受委托”。處室職能不能涵蓋所有真正委托的檔案行政事項，僅籠統(tǒng)概括了工作的主要職能且有的事項表達(dá)不明確。

3.3 行政委托的設(shè)立未公布、未備案

“未經(jīng)公布的行政規(guī)范性文件不得作為行政管理依據(jù)?！盵14]“委托行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將受委托的機(jī)關(guān)或者組織和受委托的事項向社會公布，書面委托協(xié)議應(yīng)報本級人民政府法制機(jī)構(gòu)、編制部門備案。”[15]實際工作中往往存在以下問題：第一，一些檔案館的“三定方案”只通過發(fā)文形式傳播，沒有在檔案網(wǎng)站和微信公眾號發(fā)布。同時，機(jī)構(gòu)改革后各單位的“三定方案”集中印發(fā)，其他單位很難注意到檔案館“三定方案”中“受委托”行使行政職能的信息。第二，鑒于各類人員管理利用屬于國家所有的檔案的行為受到監(jiān)管，社會各界有必要知曉檔案行政委托，但是檔案局沒有將委托檔案館行使的職權(quán)向社會各界公告。第三，檔案部門沒有將行政委托協(xié)議副本交本級政府法制機(jī)構(gòu)和編制部門備案，即便存在違反法定要件的委托行為，法制機(jī)構(gòu)也不能及時予以撤銷。如果產(chǎn)生法律訴訟，檔案部門因為行政履職行為缺少必要的法定程序，必將處于劣勢。第四，檔案部門的行政委托相關(guān)材料沒有報送上級檔案行政機(jī)關(guān)，上級檔案部門在工作布置時難以對應(yīng)落實到下級檔案局或檔案館。

3.4 部分檔案館不具備受委托事項的承接能力

“受委托的機(jī)關(guān)或者組織應(yīng)當(dāng)具備履行相應(yīng)職責(zé)的條件。”[16]現(xiàn)實中，大部分檔案館人手充足，具備受委托的專業(yè)力量。但不可否認(rèn)，少數(shù)檔案館專業(yè)人才匱乏，不具備受委托承接行政事項的能力。第一，部分檔案館人員缺乏。機(jī)構(gòu)改革后，部分專業(yè)人才調(diào)至檔案局，即各地黨辦。第二，檔案館人員老齡化嚴(yán)重。第三，檔案館處室人員崗位容易固化，流動慢。有的檔案館只招考新人，不重視培養(yǎng)新人，新進(jìn)人員往往不在業(yè)務(wù)崗位，造成業(yè)務(wù)人才匱乏。

3.5 行政委托效果得不到充分保證

檔案行政委托旨在解決檔案局人手少的困境，以更好推動工作。如果檔案局完全放手，純粹由檔案館行使行政職能，則違背了委托的初衷，這一現(xiàn)象表現(xiàn)在少數(shù)縣區(qū)。第一，機(jī)構(gòu)改革后，黨辦掛檔案局牌子，強(qiáng)化了“黨管檔案”原則，檔案基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到改善，檔案檢查力度得到強(qiáng)化，以黨辦名義印發(fā)檔案工作文件數(shù)量增加，推動工作力度大。第二，行政委托的性質(zhì)決定了檔案館行使行政職能必須以檔案局名義，包括發(fā)文。現(xiàn)實中一些檔案館以自身名義行使行政職能，單獨印發(fā)行政職能文件，行政管理的效果難以顯現(xiàn)。第三，檔案館行使行政職能，對各單位提出要求后，很多單位處于“可做可不做”的狀態(tài)，思想上沒有重視。

3.6 檔案局對委托事項履行監(jiān)督責(zé)任缺位

根據(jù)《江蘇省行政程序規(guī)定》第二十二條規(guī)定精神[17]，檔案局需要對檔案館行使行政職能情況進(jìn)行監(jiān)督。實際工作中往往存在以下問題：第一，機(jī)構(gòu)改革后，部分檔案局沒有從檔案館調(diào)入檔案專業(yè)人員[18]，檔案局成為上級的“二傳手”，對專業(yè)性較強(qiáng)的檔案管理行為進(jìn)行監(jiān)管的能力不足。機(jī)構(gòu)改革后檔案局雖然由黨辦掛牌，但事實上成為黨辦的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，而非獨立的行政機(jī)構(gòu)[19]，影響監(jiān)管的實操性。領(lǐng)導(dǎo)重視、配強(qiáng)檔案局工作力量是加強(qiáng)監(jiān)督的前提條件，否則必然有心無力。第二，部分檔案局礙于情面難以對檔案館工作進(jìn)行監(jiān)督?！稒n案法》明確檔案主管部門對本地區(qū)檔案館進(jìn)行監(jiān)督檢查。檔案館行使行政職能，集“裁判員”與“運動員”雙重角色于一身，自我監(jiān)督難以嚴(yán)格，仍然需要檔案局對檔案館工作進(jìn)行監(jiān)督。[20]但是一些檔案局礙于“局館一家親”認(rèn)識，在法理情的關(guān)系上，將情面擺在第一位，沒有將法律擺在第一位。第三，部分檔案局發(fā)現(xiàn)委托的某些行政職能履職不到位，但難以責(zé)令改正。比如一些立檔單位檔案安全存在嚴(yán)重隱患，檔案門類嚴(yán)重缺乏，甚至大量檔案散失，但其檔案工作仍然通過了較高等級測評。此種情形，檔案局只能責(zé)令該立檔單位整改，卻難以責(zé)令受委托行使測評職能的檔案館整改。

4 發(fā)揮檔案行政委托效用的對策

4.1 優(yōu)化檔案法治環(huán)境

第一，加強(qiáng)檔案法治化建設(shè)，黨委把“黨管檔案”原則落到實處，黨辦發(fā)揮組織優(yōu)勢、政治優(yōu)勢，聯(lián)合本地司法部門，規(guī)范檔案行政委托程序，鞏固機(jī)構(gòu)改革成果。第二，國家加快修訂《檔案法實施辦法》，相關(guān)地區(qū)抓緊修訂地方性檔案法規(guī)，將檔案行政委托納入新修訂的法規(guī)中，提出具體要求，讓行政委托有法可依。第三，檔案局、檔案館根據(jù)各自職能定好位，不缺位、不錯位、不越位。檔案局依法履行檔案工作統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、檢查督促等職能，檔案館受委托依法履行相關(guān)行政職能，共同推進(jìn)檔案工作規(guī)范化、制度化、法治化。

4.2 規(guī)范簽訂行政委托協(xié)議

第一，除了“三定方案”體現(xiàn)檔案館的行政委托外，檔案局與檔案館需要簽訂書面委托協(xié)議，明確行政管理工作的要求、具體工作目標(biāo)、委托的時限等，委托協(xié)議一般一年一簽，到期后根據(jù)行政職能變化重新簽訂。第二，委托協(xié)議需要明確委托事項，以清單形式體現(xiàn)，委托事項不能與檔案局實際行使的職能重復(fù)，也不能有遺漏，做到分工明確。已知的事項盡量列入清單，未知事項可以用“行政職能相關(guān)其他工作”兜底。委托協(xié)議需要涵蓋監(jiān)督指導(dǎo)的具體工作，執(zhí)法檢查具體內(nèi)容，行政審批具體事項。第三，委托協(xié)議需要明晰檔案局、檔案館各自責(zé)任。在行政職能履職過程中產(chǎn)生行政訴訟，盡管檔案局是被告，但是檔案局和檔案館在工作中的責(zé)任分割，哪些行為需要承擔(dān)法律責(zé)任，都需要詳細(xì)闡述。

4.3 行政委托事宜及時公布與備案

行政委托事項可以通過多種平臺發(fā)布，讓各單位檔案人員和群眾知曉委托關(guān)系和具體事項。相關(guān)委托材料及時報本級人民政府法制機(jī)構(gòu)、編制部門備案。當(dāng)委托協(xié)議變更或者廢止時，及時報備。委托協(xié)議可以同時報上級檔案主管部門備案，便于精準(zhǔn)布置工作。

4.4 強(qiáng)化局館專業(yè)人才建設(shè)

第一，檔案局要吸納檔案專業(yè)人才，一部分地區(qū)檔案局已經(jīng)從檔案館調(diào)入專業(yè)人才，還未調(diào)入檔案人才的地區(qū)可以通過選調(diào)、招考等方式培養(yǎng)人才。檔案局要聯(lián)合黨辦內(nèi)設(shè)的黨內(nèi)法規(guī)審核部門專業(yè)力量，開展檔案人才法律知識學(xué)習(xí)交流。第二，檔案館要吸納專業(yè)人才，通過全社會招考、從下級檔案部門調(diào)入、選調(diào)部分單位優(yōu)秀檔案員等方式，充實專業(yè)力量。第三，加大現(xiàn)有人員培訓(xùn)力度。檔案館人員不分年齡層次與工作分工，都需要進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，實現(xiàn)一專多能、多專多能。檔案局更需要主動組織培訓(xùn)，開展業(yè)務(wù)、管理與執(zhí)法培訓(xùn)。

4.5 檔案局統(tǒng)籌行政職能

第一，檔案行政委托涉及的工作以檔案局名義發(fā)文，或者檔案局、檔案館聯(lián)合發(fā)文，必要時以黨辦名義印發(fā)。檔案局統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，檔案館具體負(fù)責(zé)。第二，按法定要求，檔案館受委托處室人員行使行政職能必須以檔案局名義，代表檔案局開展工作，甚至是代表黨辦開展工作，履職效果更加凸顯。檔案館受委托處室人員不僅要從自身出發(fā)，從檔案館出發(fā)，也要從檔案局角度出發(fā)思考問題，加強(qiáng)規(guī)范。第三，檔案局、檔案館要按照聯(lián)席會議制度規(guī)定，常態(tài)化舉行會議，將行政委托職能工作開展的總體情況納入研究范疇，定期梳理，解決工作中遇到的困難和問題，便于形成工作合力。

4.6 檔案局履行委托事項的監(jiān)督責(zé)任

第一，檔案局對委托的行政職能事項負(fù)有法律責(zé)任，必須常態(tài)化過問，經(jīng)常性調(diào)研，定期開展綜合檢查和專項檢查，尤其是行政執(zhí)法檢查，了解各立檔單位執(zhí)行檔案行政要求的情況，及時督促工作落實。第二，檔案局要加強(qiáng)對檔案館履行委托職能情況的監(jiān)督，形成制度，明確監(jiān)督事項、監(jiān)督方法、監(jiān)督形式、監(jiān)督頻率、監(jiān)督責(zé)任、監(jiān)督結(jié)果應(yīng)用。第三，檔案局要根據(jù)《檔案法》內(nèi)容，對檔案館相關(guān)工作情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，共同做好檔案工作。必要時，可以發(fā)出整改通知書[21]，嚴(yán)格遵照法定程序，避免因行政訴訟被動規(guī)范法律行為，主動推動檔案法治進(jìn)程。

目前檔案行政委托的問題主要是檔案法治環(huán)境不完善下法律程序不規(guī)范導(dǎo)致的，其中有多種因素需要深入研究和探討，如有的領(lǐng)導(dǎo)干部思想認(rèn)識不到位，有的甚至帶有個人情緒；局小館大的現(xiàn)狀，實際運作過程中一定程度存在“小馬拉大車”的現(xiàn)象等。要認(rèn)識檔案行政委托不同于行政授權(quán)，根據(jù)實際，確定本地區(qū)是否有委托的必要，不能一托了之。要明確檔案局、檔案館在行政委托中各自的職責(zé)，履職盡責(zé)到位才能彰顯“黨管檔案”效果。

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