喻紅玲 湯華嫻 黃婉婷 管其坤

2021 年上半年，全國一般公共預(yù)算收入117，116 億元，一般公共預(yù)算支出121，676 億元，財政收支平衡壓力明顯增大。在政府“錢袋子”越來越重、財政收支矛盾日益突出的情況下，如何把錢花在刀刃上，為社會提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)，讓財政資金的使用更有效率，就顯得尤為重要。中共中央、國務(wù)院于2018 年9 月1 日印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（中發(fā)〔2018〕34 號）（以下簡稱《意見》），明確提出“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，推動提高部門和單位整體績效水平”。要早日實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府執(zhí)政效率和能力，就必須加強部門整體預(yù)算績效管理，在預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)牢固樹立績效意識，注重結(jié)果導(dǎo)向，強調(diào)成本效益，硬化責(zé)任約束。

基于全面實施預(yù)算績效管理的工作要求，在部門整體預(yù)算績效評價工作全面展開的背景下，廣東省作為改革開放的前沿陣地，理應(yīng)帶頭響應(yīng)。廣東省科學(xué)院（以下簡稱省科學(xué)院）作為省直機關(guān)事業(yè)單位的一員，深刻認識到部門預(yù)算績效管理對提高科研財政資金使用效益具有重要的作用。在廣東省財政廳（以下簡稱省財政廳）積極貫徹與落實預(yù)算績效管理改革的工作部署下，省科學(xué)院不斷完善工作機制，努力提高部門整體預(yù)算績效管理水平。然而，通過對近三年預(yù)算績效評價工作及部門預(yù)算績效一體化管理機制構(gòu)建的實際情況進行分析，發(fā)現(xiàn)科研事業(yè)單位的預(yù)算績效管理機制還存在大量急需解決、改進和完善的地方，需要進一步探索與研究。

一、研究背景與分析框架

（一）我國部門整體預(yù)算績效管理的歷程

我國預(yù)算績效管理經(jīng)過近20 年發(fā)展，從2001年的“項目支出預(yù)算管理”向2002 年的“基本支出預(yù)算管理”延伸，再從2009 年的“財政支出績效評價管理”到2018 年的“全面實施預(yù)算績效管理”拓展，目前處于改革創(chuàng)新的深化階段。自2001 年以來，預(yù)算績效管理的指導(dǎo)性文件相繼出臺，不僅解決了不同時期改革面臨的實際問題（詳見圖1），而且形成了支撐部門整體預(yù)算績效管理的理論依據(jù)。

圖1 部門整體預(yù)算績效管理的政策演變

部門整體預(yù)算績效管理是從財政預(yù)算項目的預(yù)算支出績效評價開始的，但是，“部門績效具有整體性，項目評價是舉例說明，即使評價了部門的100 個項目，還是無法得知部門整體績效是好是壞。”《意見》明確提出了建立管理格局全方位、管理工作全過程、管理范圍全覆蓋的預(yù)算績效管理體系的工作目標(biāo)，推動了項目預(yù)算績效管理向部門整體預(yù)算績效管理的拓展。

部門整體預(yù)算績效管理實現(xiàn)了我國預(yù)算績效管理的前瞻性、宏觀性、完整性，在全面預(yù)算績效管理中發(fā)揮著承上啟下的連接作用。承上是政府績效，啟下是部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)和下級單位績效（內(nèi)部履職績效、業(yè)務(wù)活動績效和政策或重點項目績效）。這充分說明，提高部門整體預(yù)算績效管理水平是改進政府部門績效，實現(xiàn)政府透明、高效治理的要求，也是提升財政資金公共服務(wù)質(zhì)量的有效途徑。

（二）廣東省推進部門整體預(yù)算績效管理的探索

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長楊志勇在《南方日報》上公開表示：“廣東財政歷來是全國財政的探路者、先行者。財政改革看廣東，現(xiàn)代財政看廣東，早就深入人心?！痹趶V東省財政管理改革中，實施預(yù)算績效管理和預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督管理改革是兩大抓手。

2003 年開始，省財政廳大力推進部門整體預(yù)算績效管理改革，并對廣州民營科技園4.2 億元補助資金開展績效考評，開啟了廣東省預(yù)算績效管理改革的新篇章。2016 年，廣東省選取了省國土資源廳、省林業(yè)廳、省質(zhì)監(jiān)局等六個政府部門作為部門整體預(yù)算績效管理試點，通過以部門整體為抓手，構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局。預(yù)算績效管理通過逐步深化、層層遞進，由事后績效評價逐漸延伸到預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、管理全過程，將一般公共預(yù)算擴展至“四本預(yù)算”，實現(xiàn)了所有資金全覆蓋，同時加快區(qū)域協(xié)同發(fā)展，向市、區(qū)、鎮(zhèn)的預(yù)算部門推廣，在全國率先構(gòu)建起了部門整體全過程預(yù)算績效管理機制。自廣東省開展財政預(yù)算改革以來，各項措施扎實推進并有效落實，取得了顯著的階段性成效，廣東省的財政預(yù)算績效管理走在了全國前列，在2017-2020 年財政部預(yù)算績效管理工作考評中連續(xù)獲得優(yōu)秀名次。

2021 年6 月，省財政廳以省教育廳、省生態(tài)環(huán)境廳、省交通運輸廳等十個政府部門作為試點單位，構(gòu)建部門整體支出核心績效指標(biāo)體系，旨在建立“一個部門一套核心指標(biāo)”的政府績效管理機制，開始了以績效為導(dǎo)向的部門整體預(yù)算管理方式的實踐探索。

（三）部門整體預(yù)算績效管理分析框架

部門整體預(yù)算績效管理是以預(yù)算資金管理為主線，以預(yù)算項目為載體，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)的實施效果。部門整體預(yù)算績效管理是一套閉環(huán)的預(yù)算與績效一體化管理機制（見圖2），實現(xiàn)了預(yù)算績效管理與預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)管的有機融合。

圖2 預(yù)算績效一體化機制

實施部門整體預(yù)算績效管理，即在預(yù)算編制環(huán)節(jié)設(shè)立須實現(xiàn)的成果目標(biāo)；在預(yù)算執(zhí)行中進行運營跟蹤和監(jiān)控管理；在決算環(huán)節(jié)檢驗預(yù)算的執(zhí)行進度以及預(yù)算編制是否科學(xué)合理；最后通過績效評價對績效目標(biāo)完成情況進行全面檢查，并將評價結(jié)果向預(yù)算績效管理的各個環(huán)節(jié)進行反饋。因此，預(yù)算績效管理一體化機制是一個由績效目標(biāo)、績效監(jiān)管、績效評價和結(jié)果應(yīng)用四個方面共同組成的循環(huán)系統(tǒng)。此外，部門整體預(yù)算績效管理也可應(yīng)用于優(yōu)化單位預(yù)算編制、財政資金安排等方面。

1．績效目標(biāo)管理

績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果，但在實際績效目標(biāo)管理中不僅包含財政性資金，而且納入了各部門預(yù)算管理的全部資金。概括地說，績效目標(biāo)是部門預(yù)算的編制依據(jù)，是預(yù)算運行監(jiān)控的執(zhí)行條件，也是績效評價的考核標(biāo)準(zhǔn)。由此可見，部門預(yù)算整體績效目標(biāo)是部門開展預(yù)算整體績效管理工作的先導(dǎo)，也是重要的基礎(chǔ)工作。為了細化和量化整體績效目標(biāo)，需要進一步設(shè)計預(yù)算績效指標(biāo)，以便衡量總體績效目標(biāo)的實現(xiàn)情況。在設(shè)計部門整體預(yù)算績效指標(biāo)體系時，應(yīng)覆蓋與部門職能相關(guān)的整體效能、專項效能的績效目標(biāo)，反映部門職能的重要任務(wù)，以確?？冃е笜?biāo)的質(zhì)量。

此外，績效目標(biāo)管理的一項重要內(nèi)容是事前績效評估。事前績效評估是新增專項立項審批、項目延續(xù)、調(diào)整和預(yù)算安排的重要依據(jù)。2011 年7 月，財政部在《關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)〔2011〕416 號）中明確指出，全過程預(yù)算績效管理的完整內(nèi)容為“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”?！兑庖姟肥状螌⒔⑹虑翱冃гu估列入全過程預(yù)算績效管理機制中。通過事前績效評估，對不符合要求的項目予以退回，或者修改完善，甚至取締，解決了決策層面和預(yù)算資金安排的正確性問題，因此這一環(huán)節(jié)是非常必要的。

2．績效運行監(jiān)控管理

《意見》提出，各部門要對資金的使用進度和績效目標(biāo)的實現(xiàn)效果進行“雙監(jiān)控”，精準(zhǔn)跟蹤，及時監(jiān)控，以進一步落實預(yù)算績效監(jiān)管，提高資金支出效率，并防止績效目標(biāo)與預(yù)期目標(biāo)偏離。例如，在財政資金項目實施過程中，可利用信息化手段定期開展項目檢查，落實監(jiān)控工作，跟蹤經(jīng)費支出進度情況，分析項目績效目標(biāo)是否偏離年度工作任務(wù)等。對于存在的問題，應(yīng)督促單位或項目負責(zé)人及時分析原因并加以整改，以確?？冃繕?biāo)按合同任務(wù)書順利完成。

3．績效評價管理

績效評價是預(yù)算績效管理過程中的一個核心環(huán)節(jié)，是對部門整體和財政項目預(yù)算資金的執(zhí)行情況、投入成本的產(chǎn)出成績等開展評價，通過績效評價指標(biāo)來衡量財政資金的使用效益，檢驗預(yù)算績效目標(biāo)是否達到預(yù)期。

績效評價可采取多種形式，應(yīng)對照績效目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)不同評價內(nèi)容的得分和等級進行綜合評定?？茖W(xué)的部門整體績效評價指標(biāo)體系將對評價結(jié)果的科學(xué)性產(chǎn)生重大影響，因此，構(gòu)建的部門整體績效評價指標(biāo)體系應(yīng)確保預(yù)算評價的客觀性、完整性和公正性。一方面，建立的績效評價指標(biāo)體系要科學(xué)、客觀、合理；另一方面，設(shè)置的績效評價體系內(nèi)容要全面，應(yīng)與財政部績效評價的要求相銜接。

4．績效評價結(jié)果反饋與應(yīng)用管理

財政部門和預(yù)算單位應(yīng)及時對績效評價結(jié)果進行總結(jié)與歸納，認真分析取得的成效和存在的問題，并將其作為安排以后年度預(yù)算資金和改進預(yù)算績效管理的重要參考依據(jù)。這主要體現(xiàn)在四個方面：一是應(yīng)將績效評價結(jié)果反饋到新一輪預(yù)算績效管理工作中，為單位后續(xù)改進預(yù)算績效管理指明方向，也為進一步完善相關(guān)政策制度提供科學(xué)依據(jù)；二是為部門預(yù)算資金的合理分配提供參考；三是要推進績效評價結(jié)果信息依法公開，接受社會公眾的監(jiān)督；四是應(yīng)將預(yù)算績效管理工作的考核結(jié)果作為領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考評的重要內(nèi)容，并建立獎懲和追責(zé)問責(zé)機制。

二、廣東省科學(xué)院部門整體預(yù)算績效管理概況

廣東省科學(xué)院（以下簡稱省科學(xué)院）成立于1978 年，2015 年重組。重組后的新省科學(xué)院形成了涵蓋生物與健康、材料與化工、資源與環(huán)境、裝備與制造、電子與信息、智庫與服務(wù)六大創(chuàng)新板塊的17個科研機構(gòu)。本部門整體支出績效目標(biāo)主要是圍繞“聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)用技術(shù)研究，兼顧重大技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，更好地滿足廣東經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要”的發(fā)展定位，成為廣東省聚焦產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的一支地方戰(zhàn)略科技力量，其工作效率與效能主要通過科研績效得以體現(xiàn)。筆者通過調(diào)查與研究，探討性提出：科研績效是科研單位從事科研活動所產(chǎn)生的業(yè)績和效率的統(tǒng)稱，即內(nèi)部組織在一定時期內(nèi)運用資源或能力為實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)進行投入所產(chǎn)生的效能。省科學(xué)院的科研績效包括人才隊伍建設(shè)、支撐性戰(zhàn)略性研究能力提升、高端創(chuàng)新平臺建設(shè)、科技成果轉(zhuǎn)化加速、科技合作水平提升、科技服務(wù)能力提升等，內(nèi)部組織分為職能（業(yè)務(wù)）部門、科研院所、項目團隊、研究中心、實驗室等。廣東省科學(xué)院的科研績效目標(biāo)體系及組織結(jié)構(gòu)如圖3 所示。

圖3 廣東省科學(xué)院科研績效目標(biāo)體系及組織結(jié)構(gòu)圖

由上圖可見，為實現(xiàn)部門整體的科研績效，省科學(xué)院對科研績效進行了院所兩級頂層設(shè)計，并按照院屬科研單位的不同學(xué)科領(lǐng)域和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)進行分配。各院屬科研單位再根據(jù)自身特點，將職責(zé)和任務(wù)目標(biāo)分解為各項科研績效并落實到具體崗位。通過匯總各崗位完成的科研績效，最終體現(xiàn)省科學(xué)院的整體績效。目前，省科學(xué)院建成了一支規(guī)模逾4000 人的創(chuàng)新人才隊伍，近五年累計承擔(dān)各類縱向項目1741 項，獲縱向經(jīng)費27.29 億元，獲國家級獎勵8 項、省部級獎勵85 項、社會力量獎勵150 項，發(fā)表論文6205 篇，獲授權(quán)專利1862 件。

（一）部門整體預(yù)算績效管理的調(diào)研情況

筆者采用調(diào)查問卷法，對省科學(xué)院及院屬科研單位的不同管理部門、不同崗位人員進行調(diào)查，收集預(yù)算績效管理的意見及建議。

本次收集到的《科研院所全面實施預(yù)算績效管理的機制建設(shè)研究調(diào)查問卷》共115 份，均為有效問卷。問卷來自應(yīng)用基礎(chǔ)、應(yīng)用技術(shù)、創(chuàng)新服務(wù)等三類共12 家院屬科研單位，調(diào)查的對象主要為科研業(yè)務(wù)人員和職能管理部門人員。通過分析問卷發(fā)現(xiàn)，85%以上的被調(diào)查對象已樹立了績效理念，其所在單位為了做好全面預(yù)算績效管理工作，在制度建設(shè)、預(yù)算績效一體化閉環(huán)管理等環(huán)節(jié)都有相應(yīng)的措施，并且93.2%的調(diào)查對象認為相應(yīng)的工作促進了單位預(yù)算績效管理的改善。

從制度機制建立方面分析，約42%的被調(diào)查單位通過與個人績效工資、個人崗位晉升或預(yù)算資金安排掛鉤的途徑推動預(yù)算評價結(jié)果的應(yīng)用，58%屬于“無機制”或“正在建立機制”的階段?？梢钥闯觯瑔挝辉陬A(yù)算績效評價結(jié)果的應(yīng)用方面仍需進一步加強，如圖4 所示。

圖4 單位推動預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用的途徑

此外，在全面預(yù)算績效管理機制建設(shè)方面，有單位提出以下建議：進一步簡化經(jīng)費結(jié)構(gòu)類別；可在后期制度優(yōu)化的過程中考慮不同部門或團隊的性質(zhì)，有針對性地出臺多樣化的績效激勵約束機制；通過大數(shù)據(jù)獲取績效指標(biāo)的完成情況，進一步優(yōu)化雙監(jiān)控管理等。

（二）部門整體預(yù)算績效管理的機制建設(shè)情況

省科學(xué)院始終從國家和地方的戰(zhàn)略需求和國民經(jīng)濟建設(shè)的實際出發(fā)，在推動區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著不可替代的作用，并且緊跟預(yù)算績效管理改革步伐，積極探索部門整體預(yù)算績效管理的機制建設(shè)。

1．建章立制，規(guī)范管理

在省財政廳構(gòu)建的“1+5+N”①以《預(yù)算績效管理辦法》為主體，制定目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用、中介規(guī)范5 個配套管理辦法及績效評價指引等具體操作規(guī)程，形成“1+5+N”體系。預(yù)算績效管理制度體系下，省科學(xué)院按照預(yù)算資金全過程管理的績效目標(biāo)要求，結(jié)合本部門的實際情況，制訂了包括財務(wù)、資產(chǎn)、科研、政府采購以及部門預(yù)算績效等方面的管理制度，如提升科研資金績效管理辦法、引進人才專項資金管理辦法等，明確了責(zé)任主體、預(yù)算調(diào)整事項的條件和范圍、績效目標(biāo)申報、監(jiān)管、評價工作流程等內(nèi)容，以確保預(yù)算績效管理工作規(guī)范有序地開展。此外，省科學(xué)院發(fā)揮院機關(guān)組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，從實際出發(fā)自上而下地推動院屬科研單位同步開展簡政放權(quán)工作，建立完善的職責(zé)分工和激勵約束機制，為研究所預(yù)算績效管理提供有章可循的制度支撐。

2．加強績效目標(biāo)管理

省科學(xué)院按照績效目標(biāo)管理的要求，加強了對績效目標(biāo)編報時效性、規(guī)范性以及預(yù)期成果產(chǎn)出和效果的管理，主要包括部門預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定、事前績效評估管理和部門預(yù)算編制等內(nèi)容，具體做法如下。

在部門預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定方面，省科學(xué)院按照“部門職能-戰(zhàn)略任務(wù)-核心指標(biāo)-預(yù)算項目”的績效目標(biāo)體系進行設(shè)計。首先，根據(jù)國家和省委、省政府的方針政策及任務(wù)部署，聚焦省委省政府賦予省科學(xué)院的“一個定位、三個目標(biāo)”①“聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展的應(yīng)用技術(shù)研究，兼顧重大技術(shù)應(yīng)用的基礎(chǔ)研究，更好地滿足廣東省經(jīng)濟社會發(fā)展實際需要”的發(fā)展定位，“打造廣東高層次人才集聚高地、產(chǎn)學(xué)研合作與科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用的組織載體、創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的樞紐型高端平臺”的三個目標(biāo)。，設(shè)計具體的“部門職能”績效目標(biāo)。其次，根據(jù)部門中長期發(fā)展規(guī)劃和年度宏觀工作計劃，對本年度部門及各院屬科研單位的預(yù)算資金要達到的總體產(chǎn)出和目標(biāo)進行預(yù)估測算，并通過定量和定性的方法對部門整體“戰(zhàn)略任務(wù)”的績效目標(biāo)進行確定。再次，結(jié)合部門年度核心工作任務(wù)和各院屬科研單位的特點，設(shè)計能體現(xiàn)職責(zé)和職能的重要指標(biāo)并作為“核心指標(biāo)”。最后，收集各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)并參照年度部門預(yù)算安排的總體情況，從具體工作任務(wù)中分解出“預(yù)算項目”的績效目標(biāo)，確定財政支出績效指標(biāo)的具體數(shù)值和內(nèi)容。

在事前績效評估管理方面，省科學(xué)院實行“先評審后入庫、先入庫后安排預(yù)算”的預(yù)算管理機制。部門的年度預(yù)算，除基本支出以外，全部實行省財政廳項目庫的入庫管理辦法，將績效理念融入預(yù)算編制管理環(huán)節(jié)，對新增專項資金或新增500 萬元及以上部門預(yù)算項目支出，按照省財政廳的有關(guān)要求進行事前評估。對評估不符合要求的予以退回完善或者不予入庫，符合入庫條件的項目要求做好經(jīng)費的精細化編制，從源頭上提高預(yù)算編制的科學(xué)性和后期預(yù)算執(zhí)行的精準(zhǔn)性。

在部門預(yù)算編制方面，省科學(xué)院首先認真部署并動員院屬科研單位做好相關(guān)學(xué)習(xí)及準(zhǔn)備工作，明確部門預(yù)算編制的總體要求、編制資金的范圍和主要內(nèi)容、報送的時間要求等。其次，預(yù)算編制實行“增量編制法”、“零基預(yù)算法”和“變動預(yù)算法”相結(jié)合的方法，以提高資金的使用效率。例如，對于基本事業(yè)費撥款支出，采用固化經(jīng)費增量的編制方法；離退休人員撥款支出按照定員定額的標(biāo)準(zhǔn)，采用變動預(yù)算法；對于項目支出則采用零基預(yù)算和變動預(yù)算法，并以項目任務(wù)書的年度相關(guān)考核指標(biāo)為依據(jù)，對項目研究的工作量和消耗的成本進行衡量及分析，明確項目支出的內(nèi)容，編制相應(yīng)的費用預(yù)算，從而合理保證預(yù)算編制的科學(xué)性與全面性。

3．落實預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控

省科學(xué)院加強預(yù)算績效運行跟蹤監(jiān)控管理，提高項目預(yù)算資金使用效率，確保按時完成各項計劃任務(wù)，主要從以下四個方面開展相應(yīng)的工作。

（1）搞好政策宣傳，提升制度執(zhí)行力，為預(yù)算執(zhí)行提供保障。通過組織院屬科研單位主要領(lǐng)導(dǎo)、項目負責(zé)人及有關(guān)管理人員認真學(xué)習(xí)省政府及省科學(xué)院有關(guān)預(yù)算執(zhí)行文件精神，成立項目資金管理工作群，設(shè)立科研項目資金預(yù)算執(zhí)行管理臺賬，建立科研項目資金預(yù)算執(zhí)行通報制度，加強財政專項一次性驗收等方法，提高資金的使用效率。

（2）明確分工，齊抓共管。為確保項目的年度實施進度和資金使用計劃能認真落實，省科學(xué)院的分管資金按照“部門預(yù)算資金-一般公共預(yù)算資金”和“部門主管資金-專項資金”兩大類進行預(yù)算支出細化，落實院屬科研單位的預(yù)算執(zhí)行主體責(zé)任，院屬科研單位再進一步明確分工，責(zé)任到人，要求項目負責(zé)人作為項目執(zhí)行管理的直接責(zé)任人，管理好財政資金。

（3）實施信息化“雙監(jiān)控”管理。在廣東省“數(shù)字政府”財政綜合管理平臺的支出預(yù)警、情況報告等動態(tài)管理下，省科學(xué)院不斷強化預(yù)算“雙監(jiān)控”的自我監(jiān)管，落實財政資金預(yù)算執(zhí)行及績效目標(biāo)完成情況月呈報制度。自2019 年年初，要求院屬科研單位每月召開專門會議研究預(yù)算資金的執(zhí)行情況，嚴(yán)格按要求完成各項任務(wù)指標(biāo)，預(yù)算支出達到序時進度要求，以減少資金沉淀，保障項目按時按量完成。

（4）建立約談機制。省科學(xué)院每年對院屬科研單位項目目標(biāo)的計劃值和實際值進行匹配比較，按照“誰執(zhí)行、誰負責(zé)”的原則，對偏差較大、實施不好的單位約談領(lǐng)導(dǎo)，要求進行自查，分析原因，并提出加快預(yù)算資金執(zhí)行的有效措施，提交書面整改報告。

4．實施績效評價管理

省科學(xué)院根據(jù)財政預(yù)算管理要求及《部門整體績效評價指標(biāo)體系框架》的評價指標(biāo)，從2017 年開始組織對一般公共預(yù)算項目、省科技發(fā)展專項資金重點項目、部門（單位）整體支出開展績效自評，并以“政策任務(wù)”為單位，對院屬科研單位的資金使用績效情況實施績效評價全覆蓋。

另外，省科學(xué)院依據(jù)制定的績效評價辦法，每年通過年度績效評價和綜合績效評價相結(jié)合的方式組織院屬科研單位開展績效自評工作，并根據(jù)績效評價評分情況，按優(yōu)秀、良好、一般、較差四個等次進行全院排序，評分結(jié)果為院屬科研單位績效激勵、領(lǐng)導(dǎo)班子調(diào)整、內(nèi)部管理等方面提供參考。

目前，省科學(xué)院績效評價指標(biāo)體系框架主要有兩級指標(biāo)。一級指標(biāo)是根據(jù)研究所的職責(zé)定位設(shè)計的評價指標(biāo)，分為創(chuàng)新環(huán)境、創(chuàng)新能力、成果轉(zhuǎn)化和科技服務(wù)四個方面；二級指標(biāo)是從人才隊伍建設(shè)、科創(chuàng)平臺建設(shè)、專利/標(biāo)準(zhǔn)/論文、科研課題、技術(shù)性收入、科學(xué)傳播活動等13 個方面設(shè)計的評價指標(biāo)，主要突出院屬科研單位的工作亮點和成績。按照要求，院屬科研單位對各評價指標(biāo)進行自評和計分后提交佐證材料，并形成《研究所年度運行績效自評估報告》。研究所認真開展績效考核工作，為完成省財政廳組織的年度省級財政資金績效自評工作打下了基礎(chǔ)，進一步提高了績效評價的效果。

經(jīng)統(tǒng)計分析，省科學(xué)院近3 年績效自評的項目數(shù)量、涉及的資金不斷增加，自評分?jǐn)?shù)也在不斷提高。圖5-1 至圖5-3 為省科學(xué)院開展績效自評以及委托第三方機構(gòu)進行績效評價的具體情況。

圖5 -1 廣東省科學(xué)院一般公共預(yù)算項目支出開展績效自評情況

圖5 -2 廣東省科學(xué)院部門開展整體支出績效評價情況

圖5 -3 省財政廳委托第三方機構(gòu)對省科學(xué)院開展績效評價情況

5．加強績效評價結(jié)果運用

近幾年，省科學(xué)院通過開展績效自評及引入第三方開展績效評估工作，不斷提高部門資金配置的合理性和使用效益，同時貫徹“花錢必問效、無效必問責(zé)”的要求，不斷強化正向激勵和反向約束的措施。首先，省科學(xué)院組織院屬科研單位認真開展部門整體預(yù)算績效管理工作，調(diào)動全體員工參與績效管理的積極性，并設(shè)立績效管理獎勵專項經(jīng)費用于獎勵績效考核成績優(yōu)秀的科研單位。其次，將新增預(yù)算安排與績效評價及預(yù)算執(zhí)行結(jié)果掛鉤，并且與單位領(lǐng)導(dǎo)考核掛鉤，將所屬科研單位的年度績效目標(biāo)設(shè)定及完成情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子能力評價考核的重要依據(jù)，進一步強化績效評價結(jié)果的應(yīng)用。

院屬科研單位通過開展績效自評，不斷總結(jié)取得的成效，進一步加強項目實施績效和經(jīng)費預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督，將項目實施成效作為績效工資發(fā)放的重要依據(jù)。同時，按照政府信息公開的有關(guān)規(guī)定，省科學(xué)院及院屬科研單位在年度部門決算公開時一并全面公開績效自評報告，讓社會公眾了解部門履職情況、資金使用及任務(wù)完成情況，接受社會公眾的監(jiān)督。

三、省科學(xué)院部門整體預(yù)算績效管理的主要成效與問題剖析

（一）主要成效

1．初步形成了部門整體預(yù)算績效管理的工作機制

近年來，省科學(xué)院認真貫徹落實國務(wù)院及廣東省人民政府部署“推進預(yù)算和績效管理一體化”的工作要求，按時完成省委、省政府交給的工作任務(wù)，產(chǎn)出數(shù)量與目標(biāo)值基本相符，績效管理工作取得了明顯效果，形成了一套部門整體預(yù)算績效管理的工作機制。

省科學(xué)院履行部門預(yù)算績效管理工作的主體責(zé)任，不斷完善部門預(yù)算績效制度。加強目標(biāo)管理，將部門績效管理責(zé)任分解到院屬科研單位和內(nèi)設(shè)職能機構(gòu)，通過整體目標(biāo)與項目目標(biāo)結(jié)合、省科學(xué)院目標(biāo)和院屬科研單位目標(biāo)結(jié)合的“兩級管理”方式，每年與院屬科研單位簽訂《年度工作目標(biāo)任務(wù)書》，細化項目支出結(jié)構(gòu)和內(nèi)容，對標(biāo)提高部門整體工作效能和服務(wù)質(zhì)量；落實預(yù)算資金支出管理責(zé)任，建立健全預(yù)算支出管理工作機制；加快項目預(yù)算資金執(zhí)行，推動省科學(xué)院一體化管理系統(tǒng)和財務(wù)核算系統(tǒng)的建設(shè)，強化預(yù)算執(zhí)行定期分析和預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作；不斷完善預(yù)算執(zhí)行考核激勵方法，實現(xiàn)部門整體績效目標(biāo)管理、運行監(jiān)控、績效評價、結(jié)果應(yīng)用的全過程績效閉環(huán)管理，促進部門預(yù)算績效管理水平的提升。

2．建立有特色的部門核心績效指標(biāo)體系

在進一步強化部門預(yù)算績效目標(biāo)管理方面，省科學(xué)院以績效目標(biāo)導(dǎo)向為基礎(chǔ)，把部門總體目標(biāo)向部門整體支出和項目支出績效目標(biāo)逐層分解，不斷探索建設(shè)有特色的部門核心績效評價指標(biāo)體系。一級指標(biāo)包含人才、創(chuàng)新平臺、科技獎勵、專利/標(biāo)準(zhǔn)/論文、科研項目、成果轉(zhuǎn)化、服務(wù)、學(xué)術(shù)交流與科普、扶貧、管理等10 大項；二級指標(biāo)51 項，包括新增高層次人才、申報科技創(chuàng)新平臺、發(fā)表SCI 論文等；三級指標(biāo)為細化與量化的具體指標(biāo)，也就是最終的任務(wù)。任務(wù)目標(biāo)應(yīng)做到定性與定量相結(jié)合，除了“管理”項目的指標(biāo)外，其余各項均為量化指標(biāo)，反映預(yù)算資金的預(yù)期產(chǎn)出和預(yù)期效果，確保績效目標(biāo)與項目的預(yù)算資金相匹配并得以落實。

（二）存在的主要問題

1．預(yù)算績效管理全員參與意識有待提高

預(yù)算績效管理工作需要將單位內(nèi)部各項資源納入到預(yù)算績效管理的監(jiān)管范圍中，進行科學(xué)合理的配置，使各部門高度融合，進而提升各項管理工作的協(xié)調(diào)性、效率性和效益性。但是，有的科研人員沒有績效意識，認為預(yù)算績效管理不是自己的工作，只要認真做好科學(xué)研究本職工作就可以了，有的甚至認為績效管理是額外的工作，給項目開展增加了壓力。產(chǎn)生這些認識的原因主要在于有些科研人員沒有部門整體預(yù)算績效觀念，未認識到全員參與對于完成部門整體績效目標(biāo)的重要性，同時也說明了預(yù)算績效管理中的績效考核、問責(zé)等工作還需進一步加強。

2．科研項目的預(yù)算績效指標(biāo)亟需完善

科研工作的性質(zhì)和內(nèi)容決定了科研人員的績效成果具有滯后的特點，例如具有原創(chuàng)性的基礎(chǔ)科學(xué)研究項目，成果往往不是馬上就能體現(xiàn)或產(chǎn)出的，研究也有可能失敗。而現(xiàn)有的績效評價指標(biāo)體系并未與績效的滯后性充分結(jié)合，沒有相應(yīng)配套的考核機制，不能對科研人員的績效成果進行科學(xué)、正確的評價，從而可能導(dǎo)致績效評價結(jié)果失真。

3．現(xiàn)行財務(wù)核算體系下的成本指標(biāo)可能扭曲績效評價信息

2019 年12 月，財政部印發(fā)了《事業(yè)單位成本核算基本指引》，明確了成本核算的基本原則和方法，但未制定科研事業(yè)單位的成本核算具體指引。而科研事業(yè)單位的成本信息需求存在多樣化，同時科研業(yè)務(wù)具有特殊性，導(dǎo)致科研成本難以識別與歸集?？蒲薪?jīng)費支出的賬務(wù)處理一般以費用化為主，導(dǎo)致成本核算結(jié)果不準(zhǔn)確。以上原因可能扭曲績效評價基礎(chǔ)信息，直接影響科研事業(yè)單位的績效評價結(jié)果。

四、改進與完善部門整體預(yù)算績效管理的措施建議

（一）建立健全制度，推進預(yù)算績效一體化系統(tǒng)建設(shè)

不斷完善預(yù)算績效管理制度和體系，為預(yù)算績效管理工作提供可遵循依據(jù)。如《財政支出績效評價管理暫行辦法》中提出應(yīng)遵循“分級分類原則”開展績效評價，并基于事業(yè)單位的不同類型、業(yè)務(wù)領(lǐng)域、行業(yè)特征等，建議制定事業(yè)單位分行業(yè)、分類別的預(yù)算績效評價辦法，明確具體操作細則和質(zhì)量要求，以便提高績效評價的指導(dǎo)性和可操作性。

此外，應(yīng)依托“數(shù)字財政”平臺，進一步推進財政信息化建設(shè)工作，通過信息化手段實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，形成信息集中、互聯(lián)互通的預(yù)算與績效一體化管理系統(tǒng)，使部門整體預(yù)算績效管理更加科學(xué)、精準(zhǔn)、有效。

（二）加強隊伍建設(shè)，提高績效管理水平

1．組建預(yù)算績效管理隊伍。預(yù)算績效管理具有專業(yè)性強、業(yè)務(wù)領(lǐng)域廣、內(nèi)容豐富龐大等特點，是一項系統(tǒng)性工程。為切實做好預(yù)算績效管理工作，各預(yù)算單位應(yīng)組建和培養(yǎng)相關(guān)專業(yè)隊伍，加強學(xué)習(xí)，深入單位內(nèi)部開展預(yù)算績效管理及宣貫工作，創(chuàng)造“我要共同參與績效管理”的環(huán)境，強化績效導(dǎo)向理念，并將其落實到日常業(yè)務(wù)活動中，進一步提高績效管理水平。

2．建立高端績效評價人才數(shù)據(jù)庫。為了切實提高預(yù)算績效管理主體責(zé)任、專業(yè)隊伍的業(yè)務(wù)能力和水平，穩(wěn)步推進全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理工作，建議省財政廳建立高端績效評價人才數(shù)據(jù)庫（包括黨政機關(guān)、各預(yù)算單位以及第三方機構(gòu)的相關(guān)人員），為預(yù)算績效管理落地生效提供專業(yè)的行動指引，聯(lián)合推動預(yù)算績效管理工作向縱深開展。

（三）建立投入型與產(chǎn)出型相結(jié)合的預(yù)算績效管理機制

根據(jù)政府管控重點的不同，我國現(xiàn)行的預(yù)算模式可劃分為投入型預(yù)算和產(chǎn)出型預(yù)算。投入型預(yù)算的審批重點是資金使用的合規(guī)程度，以支出為預(yù)算基礎(chǔ)，不關(guān)注預(yù)算投入取得的結(jié)果；產(chǎn)出型預(yù)算的審批重點是政府部門的產(chǎn)出效率，以成本為預(yù)算基礎(chǔ)，加強支出控制以取得成效?；诟骺蒲惺聵I(yè)單位的研究內(nèi)容和經(jīng)費來源的不同，探索投入與產(chǎn)出相結(jié)合的預(yù)算績效管理機制，也是提高科研經(jīng)費使用效率和政策實施效果的有效手段。

首先，科研事業(yè)單位應(yīng)與單位內(nèi)部管理機制相結(jié)合，區(qū)分不同研究類型的項目建立不同的預(yù)算績效管理模式。其次，應(yīng)按照加快構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系的要求，遵循“一個單位一套指標(biāo)體系”的原則，逐步完善和建全個性化的績效評價指標(biāo)體系，如設(shè)置各部門（科室）人員的具體崗位職責(zé)、工作業(yè)績指標(biāo)等。最后，應(yīng)加強考核實施和結(jié)果的應(yīng)用。年終根據(jù)綜合評分的辦法開展個人績效考評，單位通過全成本核算和成本效益分析計算個人“投入”與“產(chǎn)出”的數(shù)據(jù)指標(biāo)，再結(jié)合員工設(shè)定的預(yù)計績效目標(biāo)進行“過程”和“效益”考核，形成最終的員工個人績效評分，并將結(jié)果應(yīng)用到薪資體系，作為以后年度績效工資、晉升的依據(jù)，真正做到將員工的選拔、任用及績效工資發(fā)放等與績效評價結(jié)果有效銜接。

（四）引入成本會計概念，全面準(zhǔn)確反映績效評價信息

在省財政廳開展2021 年度省級財政資金績效自評的指標(biāo)評分表中，單位整體自評“管理效率”下的“運行成本”考核指標(biāo)反映部門經(jīng)濟支出分類核算情況，包括對運轉(zhuǎn)成本控制的努力程度和效果、核算精準(zhǔn)度和合理性等。專項自評下的“成本指標(biāo)”考核的是項目實施的成本是否按照預(yù)算完成，并且與同類項目或市場價格進行對比，判斷成本是否在合理范圍內(nèi)。由此可見，預(yù)算績效自評在對成本指標(biāo)進行考核的同時，也對成本核算提出了更高的要求。基于現(xiàn)行財務(wù)核算體系，科研事業(yè)單位的“科研成本”往往不能準(zhǔn)確反映全部科研活動成本，如辦公用房及實驗室的使用費、儀器設(shè)備的占用費以及水電費等不能正確分?jǐn)偂Ｒ虼?，需要選擇適合科研事業(yè)單位管理的成本核算方法，劃分成本核算對象，確定科研費用歸集與分?jǐn)偟姆椒?，?zhǔn)確分析科研事業(yè)單位整體成本的構(gòu)成及科研項目、科研部門的成本耗費，從而加強科研事業(yè)單位的成本管理，有效提升預(yù)算績效管理水平。

五、結(jié) 語

每一項預(yù)算、每一筆資金的背后，都是政策的落實和工作任務(wù)的體現(xiàn)，實施部門整體預(yù)算績效管理，助力財力統(tǒng)籌，促進部門破除體制與機制的阻礙，將有助于提高財政預(yù)算資金的使用效益，增強預(yù)算績效管理水平和整體工作能力。本文通過對廣東省科學(xué)院整體預(yù)算績效管理的研究，提出應(yīng)建立投入型與產(chǎn)出型相結(jié)合的預(yù)算績效管理機制，加強全成本核算，更好地發(fā)揮預(yù)算績效管理的積極作用，可為政府部門及其他預(yù)算單位的預(yù)算績效管理改革提供借鑒。