郝宇彪 張繼萍

一、引言

國有企業(yè)是推進國家現(xiàn)代化、保障人民共同利益的重要力量，是中國特色社會主義事業(yè)建設的重要物質(zhì)基礎。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》明確指出，黨毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展，支持國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大，建立中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，增強國有經(jīng)濟競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風險能力；構建親清政商關系，促進非公有制經(jīng)濟健康發(fā)展和非公有制經(jīng)濟人士健康成長。①黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視國有經(jīng)濟改革發(fā)展，習近平總書記站在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局的高度，多次發(fā)表重要講話，形成關于國企國資改革發(fā)展系列重要論述，其內(nèi)涵豐富、思想深邃，涵蓋了國有企業(yè)地位作用、國有企業(yè)改革、國有企業(yè)發(fā)展、國有資產(chǎn)監(jiān)管和國有企業(yè)黨的建設五個方面。②黨的十九大報告指出，要完善各類國有資產(chǎn)管理體制，改革國有資本授權經(jīng)營體制，加快國有經(jīng)濟布局優(yōu)化、結構調(diào)整、戰(zhàn)略性重組，促進國有資產(chǎn)保值增值，推動國有資本做強做優(yōu)做大，有效防止國有資產(chǎn)流失。深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。③黨的十九屆六中全會強調(diào)指出，必須堅持黨的基本理論、基本路線、基本方略，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，全面深化改革開放，促進共同富裕。④然而，國際社會一些學者認為中國的國有企業(yè)附屬于國內(nèi)的政治與經(jīng)濟體制，一些國際人士甚至認為中國的國有企業(yè)是中國政府的代理者，或者是中國國家戰(zhàn)略的指定執(zhí)行者。⑤如何回應國際社會中的這些偏見，堅定做強做優(yōu)國有資本的信心，要求我們科學地回答市場經(jīng)濟條件下國有企業(yè)存在的依據(jù)這個根本性問題。

現(xiàn)有的文獻注重從國有企業(yè)的作用和意義角度論證其存在依據(jù)，缺乏對中西方國家國有企業(yè)的比較分析和基于典型行業(yè)的國有企業(yè)存在的必要性分析。本文的研究述評框架設計如下：首先，對當前學術界關于國有企業(yè)存在必要性的理論研究進行述評；其次，通過OECD 公布的《經(jīng)合組織國家國有企業(yè)部門規(guī)模和部門構成數(shù)據(jù)集》以及其他資料，比較分析中國與OECD 國家國有企業(yè)在行業(yè)分布方面的異同；最后，從自然壟斷行業(yè)的角度，為國有企業(yè)存在的必要性提供一般性的解釋。

二、國有企業(yè)的功能評述

當前，學術界主要從以下四個方面解釋國有企業(yè)存在的必要性及其動能。

第一，化解生產(chǎn)資料私有制與生產(chǎn)社會化之間的矛盾。經(jīng)典的馬克思主義政治經(jīng)濟學認為，資本主義的基本矛盾導致經(jīng)濟危機周期性發(fā)生，收入分配差距不斷擴大，社會公正無法得到體現(xiàn)。社會主義國家建立公有制的目的就是要克服社會化大生產(chǎn)與生產(chǎn)資料資本主義私人占有制之間的基本矛盾，按照社會的需要組織生產(chǎn)，滿足社會成員的共同需求，實現(xiàn)人的全面發(fā)展和社會的共同富裕。⑥國有企業(yè)的存在是社會主義制度的基本要求。國有企業(yè)的存在也是中國特色社會主義市場經(jīng)濟的核心特征，一定程度上決定著中國社會制度的基本性質(zhì)。⑦公有制企業(yè)的生產(chǎn)和交換也是商品生產(chǎn)和交換，公有制經(jīng)濟也是商品經(jīng)濟或者市場經(jīng)濟，中國把公有制與市場經(jīng)濟相結合的必要性在于中國處于社會主義初級階段，必須以公有制為基礎，發(fā)展公有制經(jīng)濟。⑧而且，公有制與非公有制并非完全排斥，可以并存于市場經(jīng)濟體制，全社會所有制結構的決定因素是多元的，并非僅僅取決于企業(yè)的微觀經(jīng)濟效率。⑨

第二，國家對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要工具。第二次世界大戰(zhàn)之后，基于戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復的需要，凱恩斯提出的需求管理型宏觀經(jīng)濟政策得到世界各國的支持，政府干預被中西方學者廣泛認為是解決市場有效需求不足問題的有效手段，這為國有企業(yè)存在提供了一定的理論依據(jù)。凱恩斯認為，新古典經(jīng)濟學中充分信心預期的假設不符合現(xiàn)實，由于市場經(jīng)濟的不完全競爭性、信息不對稱性以及市場的價格調(diào)整通常是黏性的等因素，資本主義市場經(jīng)濟的常態(tài)是失業(yè)和非均衡。⑩僅有微觀經(jīng)濟效率的市場經(jīng)濟，并不能建立起一種公平的社會。從長期趨勢看，基于私有制的自由市場內(nèi)在機制，使資本回報率大于經(jīng)濟增長率，結果必然是收入和財富分配的兩極分化。?市場配置資源有效率，但也存在缺陷，各國政府實施的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管以及對公平分配的促進等，正是對市場缺陷的重要補缺。?市場經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展需要政府扮演積極有為的角色，而國有企業(yè)作為政府履行職責的工具?，并不局限于某種類型的技術或行政功能。?

第三，克服壟斷、外部性、公共物品等市場失靈問題的需要。市場并非總是有效的，當市場失靈時，需要政府這只看不見的手來進行必要的調(diào)控。因此，當市場存在壟斷問題、公共產(chǎn)品問題等無法由市場這只“無形之手”解決的問題時，以政府干預的“有形之手”為表現(xiàn)形式的國家就會發(fā)揮作用。?要想創(chuàng)造一個完全自發(fā)調(diào)節(jié)的市場經(jīng)濟，就必須把人類與自然環(huán)境轉(zhuǎn)變成純粹的商品，而這必然會造成社會和自然環(huán)境的毀滅，因此需要政府對市場進行干預。?國有企業(yè)干預經(jīng)濟及其存在的必要性在克服信息不對稱和外部性問題方面尤為重要。?

第四，國家經(jīng)濟安全治理的需要。無論是資本主義國家還是社會主義國家，都強調(diào)確保政府控制國民經(jīng)濟的戰(zhàn)略部門。列寧在共產(chǎn)國際第四次大會上發(fā)表講話，實行新經(jīng)濟政策，允許恢復小規(guī)模的貿(mào)易和私人農(nóng)業(yè)，但是國家將控制“制高點”——經(jīng)濟最重要的要素。在中國飽受外國資本和官僚資本壓迫的背景下，孫中山提出了“節(jié)制資本”原則。孫中山認為，如果不用國家的力量來經(jīng)營，任由中國私人或外國商人來經(jīng)營，將來的結果也不過是私人的資本發(fā)達，也要生出大富階級的不平均。?“節(jié)制資本”的目的一方面是節(jié)制私人大資本和外國資本壟斷國家經(jīng)濟命脈，避免當時在發(fā)達資本主義國家中因私人壟斷資本出現(xiàn)而引發(fā)的諸如貧富懸殊、兩極分化、階級斗爭等社會問題，從而預防中國將來向私人壟斷資本主義發(fā)展；另一方面是防止私人資本過分膨脹產(chǎn)生壟斷資本而操縱國計民生。?新民主主義革命時期，中共中央提出，應大力發(fā)展國營經(jīng)濟以限制外國資本，并采取相應的措施，改善人民的實際生活水平。?反觀美國，盡管政府不是通過所有制控制國家經(jīng)濟命脈，但也通過嚴格的經(jīng)濟管制對制高點實施控制，從而形成了一種特殊的美國式的管制資本主義。?

綜合以上理論，無論是資本主義還是社會主義市場經(jīng)濟體制都需要國有企業(yè)的存在。薩繆爾森認為，“市場主體的最基本特征是自負盈虧，只要分清了企業(yè)的所有權和管理權，實現(xiàn)真正的自負盈虧，就可以形成一個正常的市場主體，而與其所有制性質(zhì)并無直接關系，公有與私有都是沒有區(qū)別的?？扑挂渤姓J：“我們現(xiàn)在能看到的市場經(jīng)濟的制度基礎也只有私有制一種，但歷史并沒有對公有制基礎上的市場經(jīng)濟做出證偽”。從當前的理論研究來看，具體從自然壟斷的角度分析國有經(jīng)濟存在的必要性的相關文獻較少，因此本文將在對國有企業(yè)進行國際比較的基礎上，進一步從自然壟斷的角度剖析國有經(jīng)濟存在的必要性。

三、國有企業(yè)改革與發(fā)展的國際比較

在第二次世界大戰(zhàn)結束之后的一段時間，世界各國曾經(jīng)掀起國有企業(yè)發(fā)展的浪潮，國有企業(yè)對戰(zhàn)后經(jīng)濟恢復起到關鍵性的推動作用。20 世紀80 年代以后，國有企業(yè)發(fā)展的效率問題成為世界性的難題，由此國有企業(yè)私有化改革成為一些國家的政策選擇，此后私有化與國有化交替出現(xiàn)?？v觀國有企業(yè)的發(fā)展歷史，國有企業(yè)在不同時期發(fā)揮著不同的重要作用，即使在私有化改革盛行時期，國有企業(yè)從未退出歷史舞臺。從世界范圍內(nèi)看，無論是社會主義國家還是資本主義國家，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達國家，都不同程度地存在國有企業(yè)。由于各個國家的意識形態(tài)、經(jīng)濟狀況等的差異，各個國家的國有企業(yè)的數(shù)量、規(guī)模以及其所屬的行業(yè)性質(zhì)都有一定的差異性。筆者認為，國有企業(yè)在國際范圍內(nèi)普遍存在的事實說明，國有經(jīng)濟發(fā)展并非特殊經(jīng)濟與社會體制的產(chǎn)物，而是當代經(jīng)濟發(fā)展的普遍需要。

根據(jù)2015 年OECD 公布的《經(jīng)合組織國家國有企業(yè)部門規(guī)模和部門構成數(shù)據(jù)集》，經(jīng)合組織國家國有企業(yè)分布有以下三個特征：

第一，各國國有企業(yè)的行業(yè)分布特點相似。經(jīng)合組織國家的國有企業(yè)普遍分布在第一產(chǎn)業(yè)、制造業(yè)、金融業(yè)、電信、電力和天然氣、運輸業(yè)、其他公用事業(yè)和房地產(chǎn)中。中國的國有企業(yè)與經(jīng)合組織國家在國有企業(yè)的行業(yè)占比十分接近。中國在制造業(yè)中國有企業(yè)占比為20.38%，接近于經(jīng)合組織國家國有企業(yè)所占比例19.88%。中國在電力與天然氣行業(yè)中國有企業(yè)的占比為8.39%，接近于經(jīng)合組織國家國有企業(yè)所占比例8.41%。從表1 中可以看出中國的國有企業(yè)占比和經(jīng)合組織國家的國有企業(yè)的平均占比分布情況趨于相同。通過兩配對樣本t 檢驗多次對不同國家之間進行配對檢驗，發(fā)現(xiàn)不同國家之間國有企業(yè)的行業(yè)數(shù)量占比的分布特征的相關性相對較高，如智利和加拿大的國有企業(yè)的行業(yè)分布特征的相關性達到0.866，希臘和匈牙利的國有企業(yè)的行業(yè)分布特征的相關性高達0.964。

表1 中國與經(jīng)合組織國家國有企業(yè)在行業(yè)中所占比例的比較

第二，經(jīng)合組織國家在電力與天然氣行業(yè)的國有企業(yè)數(shù)量較多。經(jīng)合組織國家在制造業(yè)中平均國有企業(yè)數(shù)量最多——274 個，在電力與天然氣行業(yè)中平均國有企業(yè)數(shù)量為116 個，位居第二。在經(jīng)合組織國家中，僅有阿根廷、加拿大、智利、日本和瑞士五個國家在電力與天然氣行業(yè)中沒有國有企業(yè)。因此，大部分國家的電力行業(yè)都有國有資本的介入。雖然經(jīng)合組織國家的政治制度、行政體制、國有經(jīng)濟的表現(xiàn)形式有較大差異，但國有企業(yè)在電力行業(yè)中普遍存在這一共性超越了意識形態(tài)與體制的差異。筆者認為這一共性是由行業(yè)特點所導致的。

第三，不同國家的國有企業(yè)數(shù)量有較大差異。經(jīng)合組織國家中均有國有企業(yè)，但是其國有企業(yè)的總數(shù)在不同國家有較大差異。例如，澳大利亞僅有8 個國有企業(yè)，奧地利僅有10 個國有企業(yè)，而匈牙利有370 個國有企業(yè)，巴西有134 個國有企業(yè)。國有企業(yè)在同一行業(yè)以及不同行業(yè)中數(shù)量差距均較大。中國國有企業(yè)數(shù)量較多的分布特征是由中國的經(jīng)濟體制以及國有企業(yè)兼具營利性和公益性等多種因素綜合影響的結果。

表2 經(jīng)合組織國家不同行業(yè)平均國有企業(yè)數(shù)量

表3 經(jīng)合組織國家國有企業(yè)數(shù)量統(tǒng)計

四、自然壟斷與國有企業(yè)的存在的必要性

通過上述國際比較可以得知，電力行業(yè)是自然壟斷行業(yè)中的一個典型代表，大多數(shù)國家在電力行業(yè)的國有企業(yè)數(shù)量以及規(guī)模都較大。因此，本文擬從電力行業(yè)的本身的特性——自然壟斷來考察不同國家國有企業(yè)存在的必要性。

（一） 國有企業(yè)介入電力行業(yè)的必要性

1.自然壟斷與國有企業(yè)

學術界關于自然壟斷的理論是一個逐漸演進的過程。首先，從規(guī)模經(jīng)濟角度研究自然壟斷。自然壟斷行業(yè)的基本特點是生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模報酬遞增狀態(tài)，也就是平均成本隨著產(chǎn)量的增加而不斷遞減，在這種情況下，只由一家企業(yè)來提供產(chǎn)品會比兩家或多家生產(chǎn)的成本更低，效率更高。?鐵路、電力等公共設施就屬于依靠規(guī)模報酬遞增而形成的自然壟斷，并且壟斷是更穩(wěn)定、效率更高的狀態(tài)。在市場可以容納的產(chǎn)量范圍內(nèi)，當一個企業(yè)的平均成本持續(xù)下降的時候，就出現(xiàn)了自然壟斷。?自然壟斷產(chǎn)業(yè)可分為三類：規(guī)模效益上升、規(guī)模效益不變和規(guī)模效益下降，通過政府對自然壟斷行業(yè)的管制有利于實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。?

其次，從范圍經(jīng)濟角度研究自然壟斷。隨著Baumol、Panzar、Sharkey 和Willig 等提出成本次可加性概念，學術界重新修正以規(guī)模經(jīng)濟為基礎的自然壟斷理論。自然壟斷行業(yè)的共同特征是成本的次可加性，它意味著在這一行業(yè)中由一個廠商向市場提供全部產(chǎn)出的單位成本比由兩個或兩個以上的廠商分別向市場提供產(chǎn)出的成本更低。?具體來說，這些行業(yè)都面臨著相對高的固定成本，即使生產(chǎn)很小數(shù)量的產(chǎn)品也需要很高的固定成本，因為它們一般都需要一個傳輸產(chǎn)品的物理網(wǎng)絡（如電話網(wǎng)、輸電網(wǎng)、自來水輸水管道系統(tǒng)），對這些物理網(wǎng)絡的重復投資一般被認為是典型的浪費行為。?

自然壟斷行業(yè)中國有企業(yè)存在的必要性主要有以下三個方面：

第一，從反壟斷與管制經(jīng)濟學角度來看，政府治理自然壟斷的重要措施之一就是建立國有企業(yè)，這為國有企業(yè)在自然壟斷行業(yè)存在的必要性提供了一定的理論依據(jù)。分配效率和生產(chǎn)效率的矛盾是自然壟斷的主要問題。自然壟斷行業(yè)中一般由一個企業(yè)生產(chǎn)時效率最高，但此時產(chǎn)品的價格往往高于邊際成本，這會造成無謂損失，使得分配效率較低。?為提高分配效率，必須在自然壟斷行業(yè)中引入競爭機制以促使價格降至邊際成本，但這又會降低生產(chǎn)效率。因此，需要政府對自然壟斷行業(yè)進行管制。?政府對自然壟斷行業(yè)的管制手段主要有：政府管制、特許經(jīng)營權競標、公共企業(yè)。政府管制和特許經(jīng)營權競標主要是為了限制私人企業(yè)的較高的壟斷權力，建立公共企業(yè)則是為了實現(xiàn)社會福利最大化。公共企業(yè)作為政府重要的管制工具己經(jīng)被廣泛地用于配電、供水等公共事業(yè)。?

第二，從公共企業(yè)的效率角度來看，由于公共企業(yè)通常兼具營利性與公益性的雙重目標，很難將其與私有企業(yè)的效率進行比較，兩者效率的實證分析的結果也有所不同。但是，一些公共企業(yè)的單位生產(chǎn)成本低于同類私有企業(yè)，而且企業(yè)的生產(chǎn)條件、市場的競爭環(huán)境等因素，比所有制對效率的影響更大。?

第三，從自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)作為政策工具的角度來看，壟斷企業(yè)是政府干預宏觀經(jīng)濟的重要工具。一方面，為促進宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展以及保障微觀主體的經(jīng)濟利益，政府對涉及民生領域、提供公共物品的自然壟斷企業(yè)采取直接調(diào)控方式。另一方面，通過在自然壟斷的基礎上實行國有企業(yè)的組織形式能夠?qū)崿F(xiàn)政府計劃的有效落實和完成。?

2.電力行業(yè)的自然壟斷性

電力行業(yè)的技術特征被認為是決定電力行業(yè)的自然壟斷特性的主要因素，一般認為電力行業(yè)具有以下三個特征：第一，網(wǎng)絡依賴性。電力的發(fā)、輸、配、用等環(huán)節(jié)都需要電網(wǎng)來連接與支撐(按電壓等級分為輸電網(wǎng)、配電網(wǎng))。一方面，電力交易及電力消費必須以電網(wǎng)為基礎。另一方面，如果電力傳輸負荷超出電網(wǎng)最大容量，電力將無法傳送。第二，電力的不可大量貯存性。該特性要求發(fā)電、輸電、配電和用戶端的居民用電要保持同步性。第三，電力的高度協(xié)調(diào)性。電力交易需要整個電力系統(tǒng)高度協(xié)調(diào)，一旦電力系統(tǒng)的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，很可能導致整個電力系統(tǒng)的癱瘓，進而影響居民的正常生活以及企業(yè)的正常運轉(zhuǎn)，甚至會對經(jīng)濟造成不利的沖擊。?

基于電力行業(yè)的技術特征，電力行業(yè)產(chǎn)品的單位成本隨電力生產(chǎn)規(guī)模的增大而遞減，因此，在電力行業(yè)采用壟斷經(jīng)營是有利于降低成本的。?在電網(wǎng)最大輸電能力既定的情況下，當電力用戶數(shù)量少、電量使用較低時，就遠離輸電網(wǎng)能力的極大值，形成較大的單位成本。趨近于管網(wǎng)的輸電極大值時，有顯著的非競爭特點，即便電力負荷增加，卻不發(fā)生原用戶額外的單位成本增加的情況。?

具體來看，電力行業(yè)中發(fā)電、輸電、售電、配電的自然壟斷程度是有所不同的：

首先，輸電和配電業(yè)務具有較高的自然壟斷性，這主要是為了實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟的目標。電力行業(yè)的自然壟斷特性使得全網(wǎng)的集中調(diào)度系統(tǒng)可以更高效地組織電力資源，同時使得輸電和配電環(huán)節(jié)沒有競爭環(huán)境，有利于發(fā)揮其顯著的網(wǎng)絡性和規(guī)模性特征，并實現(xiàn)輸、配電環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)濟效益。輸、配電環(huán)節(jié)的規(guī)模經(jīng)濟源于網(wǎng)絡系統(tǒng)的存在。一方面，通過擴大網(wǎng)絡覆蓋區(qū)域以提高需求量來實現(xiàn)每單位售電量的固定成本的下降，從而獲得規(guī)模經(jīng)濟效益?；另一方面，是通過擴大使用者數(shù)量使電力消費的需求量不斷增加，此時網(wǎng)絡覆蓋區(qū)域沒有改變，由于擴大使用者數(shù)量所帶來的固定資本投資一般較?。ㄔS多情況下都通過現(xiàn)有設施的備用容量來實現(xiàn)），從而會使人均承擔的電力商品的固定成本下降，使整個系統(tǒng)呈現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。?

其次，發(fā)電、售電業(yè)務被認為是能夠通過市場競爭實現(xiàn)資源有效配置的業(yè)務部門。從自然壟斷的角度來看，由于發(fā)電機組具有自然壟斷屬性（這種自然壟斷性主要來自相對高的沉淀成本與相對低的可變成本），對于單機組的發(fā)電企業(yè)，其一般很少大規(guī)模變動發(fā)電機組；多機組的發(fā)電企業(yè)一般不具有自然壟斷性，在保證發(fā)電機組的完整性的基礎上實現(xiàn)多個發(fā)電企業(yè)的壟斷競爭，從自然壟斷的角度來看是可行的。?售電業(yè)務由于不存在基于網(wǎng)絡的規(guī)模經(jīng)濟以及巨大的沉淀成本等市場進入壁壘，其被視為是在電力行業(yè)中最具有競爭潛力的產(chǎn)業(yè)。在發(fā)電產(chǎn)業(yè)引入競爭機制的基礎上，在售電環(huán)節(jié)完全開放競爭后，社會成本才能在電力行業(yè)內(nèi)顯現(xiàn)出最低值。?

基于電力行業(yè)的自然壟斷特性，電力行業(yè)中需要國有資本的介入。Sally Hunt 認為電力產(chǎn)品是人類生活中不可缺少的必需品，商品需求彈性極小，因此，電力商品的公共利益不能通過私人電力企業(yè)來體現(xiàn)。?

（二） 電力行業(yè)中國有企業(yè)的比較分析

國外電力市場的業(yè)務結構模式主要有以下六種：（l） 發(fā)、輸、配、售電一體化模式；（2） 輸電獨立，發(fā)、配、售電一體化模式； （3） 發(fā)、輸電獨立，配、售電一體化模式； （4） 輸、配電獨立，發(fā)、售電一體化模式； （5） 發(fā)、售電分開，輸、配電一體化模式； （6） 發(fā)、輸、配、售電完全分開模式。?

（1） —（5） 是大多數(shù)國家的電力市場采用的業(yè)務結構模式。采用發(fā)、輸、配、售電一體化模式的主要有：法國電力公司、日本的十大電力公司、意大利電力公司，美國的一些州以及一些發(fā)展中國家；采用輸電獨立，發(fā)、配、售電一體化模式的主要有：英國、美國一些州；采用發(fā)、輸電獨立，配、售電一體化模式的主要有：瑞典、捷克、美國的加州、智利、丹麥、印度、巴西；采用輸、配電獨立，發(fā)、售電一體化模式的主要有：新西蘭；采用發(fā)、售電分開，輸、配電一體化模式的主要有：加拿大。僅有一小部分國家采用發(fā)、輸、配、售電完全分開模式，如阿根廷。

1.發(fā)、輸、配、售一體化結構模式

發(fā)、輸、配、售電一體化模式的基本特點是：

第一，高度縱向一體化。一般由一個國有性質(zhì)的電力企業(yè)負責發(fā)電、輸電、配電、售電的全過程，實行垂直一體化模式。或者實行區(qū)域性的一體化壟斷模式，區(qū)域內(nèi)部實行一體化壟斷模式，而各區(qū)域之間仍保持相對競爭關系。

第二，具有較強的承擔社會義務的能力。一般作為政府指導大型輸電網(wǎng)、發(fā)電廠建設以及實施能源政策的工具。法國、意大利采用了發(fā)、輸、配、售電一體化模式，但是兩者采用該模式的原因以及對電力工業(yè)的管理模式有所不同：

首先，從原因角度來看，意大利采用垂直一體化模式是為了促進可再生能源發(fā)展，而法國則是為了保護核能安全和發(fā)揮核能優(yōu)勢。

意大利采用垂直一體化模式的原因，是由于意大利可供發(fā)電的能源十分匱乏導致意大利電力公司必須承擔意大利能源政策的執(zhí)行者的角色。意大利在1986 年切爾諾貝利核電站失事后將核電站全部關閉，成為西方工業(yè)化國家中唯一沒有核電站的國家。此后，意大利發(fā)電能源依賴國內(nèi)有限的煤炭資源和進口供應極不穩(wěn)定的天然氣資源，這導致意大利電力成本極高。因此，意大利十分重視可再生能源的開發(fā)以彌補發(fā)電能源的不足，并采取了能源配給制激勵可再生能源的發(fā)展。由于意大利電力成本已處于較高水平，如果給予民營電力公司相應補貼，而民營公司無法從配額制的可再生能源生產(chǎn)電力中獲取相應利潤或獲得的利潤很少時，就會造成政府的大量沉沒成本。而且，如果政府要維持相對廉價的穩(wěn)定的電力供應，就需要對居民進行另外的電價補貼，這會給政府帶來沉重的財政負擔。而采用垂直一體化模式的意大利電力公司作為意大利能源配給制的執(zhí)行者大大降低了交易成本，并且能通過吸收政府集中的投資而促進可再生能源的技術創(chuàng)新和進步，從而直接降低國內(nèi)的電力成本。

法國核能發(fā)電資源豐富，法國采用垂直一體化模式的原因主要是增強對核能的保護以及提高法國電力公司在國際市場上的競爭力。法國注重保護核能安全，采用該模式有助于國家對核能的監(jiān)管以及防控私人資本非法利用核能的風險。該模式有利于提高法國電力公司在核電建設方面的投資效率以及促進法國電力公司在核電領域的技術創(chuàng)新，進而提高法國電力公司在國際市場上的競爭力。這一模式最終使得法國電力公司不僅能夠?qū)崿F(xiàn)本國相對低廉的電力價格和滿足本國對電力的需求，還能從國際市場上獲得較為豐厚的利潤，進而又能反哺于本國的國內(nèi)市場，促進本國的經(jīng)濟發(fā)展和提高國民的生活水平。

其次，從對電力工業(yè)的管理模式來看，意大利采用國家、市場運行者公司、單一購買者公司三方協(xié)調(diào)管理的模式，而法國采用國家層面的宏觀調(diào)控與地方層面的微觀監(jiān)督結合的模式。

意大利電力工業(yè)主要由意大利國家電力調(diào)度中心、市場運行者公司和單一購買者公司協(xié)調(diào)管理。意大利國家電力調(diào)度中心通過管理輸電及根據(jù)電網(wǎng)制定檢修和發(fā)展計劃、與電網(wǎng)擁有者簽訂合同等方式實現(xiàn)對電網(wǎng)的宏觀統(tǒng)一調(diào)控。市場運行者公司通過管理電力市場、建立競爭性的供電市場來確保電力的供需平衡以及電力價格的穩(wěn)定合理。單一購買者公司通過對電力公司、供電公司的監(jiān)督來確保其對代銷用戶的電力供應。

法國政府分兩個層次對電力工業(yè)進行管理。第一個層次是國家對法國電力公司的宏觀調(diào)控；第二個層次是地方政府對配電中心的監(jiān)督。?法國通過國家和電力公司簽訂的“計劃合同”來實現(xiàn)國家對電力的調(diào)控。另外，還對核電安全、服務質(zhì)量、電網(wǎng)建設、環(huán)境保護、國際業(yè)務、商業(yè)政策、社會政策等方面做了規(guī)定。?地方政府通過擬定相關的合同書、明確供電公司的職責來對其進行監(jiān)督。若供電公司未能履行合同書中的要求，地方政府有權收回供電公司在本地區(qū)提供配電業(yè)務的權利，同時，地方政府可以自組公司經(jīng)營，但是其不能轉(zhuǎn)讓給第三者。

2.輸電獨立，發(fā)、配、售電一體化模式

輸電獨立，發(fā)、配、售電一體化模式的基本特點是：輸電服務由輸電公司壟斷經(jīng)營，發(fā)電、配電與售電業(yè)務可由一家企業(yè)所有并由多家企業(yè)經(jīng)營。該模式有利于保護電力企業(yè)的競爭性，英國是主要采取該模式的國家。

英國建立了統(tǒng)一的電力交易和輸電制度（BETTA），以促進整個不列顛地區(qū)的競爭性電力市場進一步發(fā)展以及建立統(tǒng)一的不列顛電力市場。

英國對輸電業(yè)務實行壟斷，在其他業(yè)務中逐步引入競爭機制以加強電力行業(yè)的競爭程度。通過BETTA，某一地區(qū)的電力市場參與者可以便捷地與其他地區(qū)的電力市場參與者進行自由的電力交易。蘇格蘭的供電商將能夠進入一個更大、更具流動性和競爭性的電力批發(fā)市場，并代表他們的用戶購買所需的電力電量。?但是，英國的國家電網(wǎng)公司仍然既是英格蘭和威爾士輸電系統(tǒng)的所有者，又是其電力系統(tǒng)運行的機構，它仍具有較高壟斷程度。

3.發(fā)、輸電獨立，配、售電一體化模式

發(fā)、輸電獨立，配、售電一體化模式的基本特點是：允許獨立發(fā)電廠競爭、輸電網(wǎng)向用戶放開，允許配售電公司進行競爭或區(qū)域性壟斷經(jīng)營。該模式有利于吸引市場投資，但可能會引起電網(wǎng)協(xié)調(diào)運行問題。

美國的加州和巴西均采用發(fā)、輸電獨立，配、售電一體化的模式，但兩者在輸電和售電上的模式有所不同：

第一，從輸電角度看，美國加州建立獨立的輸電代理機構進行監(jiān)管，而巴西通過特許經(jīng)營權協(xié)議進行管控。加州設立獨立的非贏利機構——獨立電網(wǎng)調(diào)度員（CAISO）。一方面，其是來保證發(fā)電企業(yè)出售的電力都能夠公平地通過高壓輸電網(wǎng)絡輸送，以提高發(fā)電市場的競爭程度；另一方面，其還負責電網(wǎng)運行控制和實時電力市場管理以及輸電系統(tǒng)的規(guī)劃、控制和安全運行等。?巴西則規(guī)定，提供公用事業(yè)服務的輸電特許權公司需要與政府簽訂公用事業(yè)特許經(jīng)營權協(xié)議。這些協(xié)議由國家電力監(jiān)管局代表行業(yè)授權機構來簽訂，并由其監(jiān)管協(xié)議的執(zhí)行情況。依據(jù)行業(yè)授權機構、用戶和國家電力調(diào)度中心的輸電系統(tǒng)管理要求，協(xié)議中規(guī)定了特許權公司的權利和義務。

第二，從售電角度看，美國加州與巴西對售電價格的干預程度不同。美國加州對售電價格的干預程度相對較大。加州取消對躉售價格的限制，實行競價上網(wǎng)，并由加州政府確定零售價格上限，該零售價格上限是電力企業(yè)與政府博弈的結果。而巴西主要根據(jù)不同類型的電力交易主體和交易方式采取不同的干預程度。巴西電力買賣市場以管制性市場和自由交易市場為主。管制性市場主要用于滿足普通居民以及中小企業(yè)的用電需求，以簽訂中長期合同為主，價格受到政府的管制；自由交易市場則主要滿足工業(yè)用戶，需要的電壓等級也較高，合同由大用戶與發(fā)電商進行協(xié)商，價格也比較自由。?

五、結論與政策建議

（一） 研究結論

本文首先采用文本分析法從化解生產(chǎn)資料私有制與生產(chǎn)社會化之間的矛盾、國家宏觀調(diào)控的需要、市場失靈論、節(jié)制資本原則四個方面梳理了國內(nèi)外關于國有企業(yè)存在依據(jù)的理論；接著從國際比較的角度實證分析了OECD 國家國有企業(yè)的分布具有相似性以及在自然壟斷行業(yè)中各國國有企業(yè)的規(guī)模都普遍較高的特點；然后從自然壟斷理論出發(fā)，從管制經(jīng)濟學理論角度、公共企業(yè)的效率角度、自然壟斷行業(yè)中的國有企業(yè)作為政策工具的角度三個方面論述在自然壟斷行業(yè)中國有企業(yè)存在的必要性；接著選取電力行業(yè)作為研究對象，系統(tǒng)地分析了電力行業(yè)的技術特征及其自然壟斷性；最后選取電力行業(yè)中典型國家的國有電力企業(yè)，從其電力市場的業(yè)務結構模式以及形成原因、管理模式等方面進行比較分析。

首先，從世界范圍內(nèi)看，國有企業(yè)并非是社會主義國家所獨有的，資本主義國家也廣泛存在國有企業(yè)，并且不同國家國有企業(yè)的行業(yè)分布特征也具有相似性。即使是崇尚經(jīng)濟自由主義的經(jīng)濟學家，如亞當·斯密也并不否定政府在市場經(jīng)濟中的作用，而強調(diào)政府干預的經(jīng)濟學家凱恩斯也沒有否定市場對配置資源的作用。資本主義國家沒有完全依靠市場來調(diào)節(jié)經(jīng)濟，在一些特殊的時期也會實行政府干預，如利用凱恩斯的需求管理政策來刺激經(jīng)濟增長。社會主義國家則建立了以市場經(jīng)濟為基礎的公有制經(jīng)濟，充分利用政府的有形之手來克服市場經(jīng)濟中存在的市場失靈、分配不公等問題。無論是資本主義國家還是社會主義國家，都需要一定程度的政府干預以保證經(jīng)濟的正常運行，因此，國有企業(yè)作為政府干預的重要的政策工具，其存在是十分必要的。

其次，由于自然壟斷行業(yè)一般存在較高的沉淀成本、較高的技術要求、較密集的資本投入等，一般民營企業(yè)是很難打破這些進入壁壘的。并且由于其存在規(guī)模經(jīng)濟的特征，在該行業(yè)內(nèi)形成壟斷經(jīng)營是最為有效的。因此，一般在自然壟斷行業(yè)中由國有企業(yè)經(jīng)營，這有利于發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢。從電力行業(yè)的特性——自然壟斷性、網(wǎng)絡依賴性、電力不可大量儲存性、電力的高度協(xié)調(diào)性也要求國有企業(yè)的存在。隨著科學技術的發(fā)展，雖然電力行業(yè)的自然壟斷性逐步減弱——電力行業(yè)中的發(fā)電和售電業(yè)務一般是可以由市場的競爭機制進行資源的有效配置的。而配電和輸電仍具有較強的自然壟斷性。各個國家由于其政治、經(jīng)濟、安全等因素的不同，其在發(fā)電、輸電、配電、輸電實行的壟斷或競爭的機制有所不同，但它們都普遍通過建立國有企業(yè)來實現(xiàn)電力行業(yè)的高效發(fā)展。

最后，從國家能源安全的角度分析，由于民營企業(yè)主要考慮企業(yè)利益，這很可能導致企業(yè)與國家目標不一致，可能不利于國家對能源的有效保護和合理利用，這也需要由國家通過國有企業(yè)來執(zhí)行合理的能源戰(zhàn)略。同時，國有企業(yè)也承擔了一定的社會責任，有利于保護消費者的合理權益，維護社會的和平穩(wěn)定。

（二） 政策建議

中國的國有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大，涉及許多重要的基礎性行業(yè)，國有企業(yè)的發(fā)展對于中國的經(jīng)濟發(fā)展、社會安定、國家安全等諸多方面有重要作用，堅定做大做強做優(yōu)國有企業(yè)的信心，堅持科學合理的國有企業(yè)改革策略對于促進中國特色社會主義的發(fā)展具有重大意義。

第一，對自然壟斷行業(yè)的管制采取放調(diào)結合的原則。從自然壟斷行業(yè)的理論和實踐發(fā)展來看，隨著科學技術的進步，自然壟斷行業(yè)的壟斷強度是不斷減弱的，可以引入合理的競爭機制來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。電力行業(yè)的發(fā)電和售電業(yè)務的壟斷性明顯減弱，已有的理論和實踐都證明在發(fā)電和售電產(chǎn)業(yè)引入競爭機制有利于提高效率，此時，需要政府對這些產(chǎn)業(yè)進行放松管制，由市場進行資源的配置。而對于輸電和配電業(yè)務，由于其仍具有很高的自然壟斷特性，因此，需要政府通過國有企業(yè)來對這些產(chǎn)業(yè)進行合理管制，需要國有企業(yè)發(fā)揮國有資本的優(yōu)勢，需要國有企業(yè)來實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，需要國有企業(yè)來制定行業(yè)標準、規(guī)范行業(yè)競爭行為。中國近年來強調(diào)逐步實現(xiàn)電力市場中的發(fā)電、售電業(yè)務的市場競爭機制，進一步發(fā)揮國有企業(yè)在輸電、配電業(yè)務的主導優(yōu)勢。這也符合政府與市場充分發(fā)揮作用的要求：能夠由市場調(diào)節(jié)的應由市場自發(fā)調(diào)節(jié)實現(xiàn)資源最優(yōu)配置，而無法由市場調(diào)節(jié)的才應該由政府進行有效干預以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

第二，加強國有經(jīng)濟在國家安全領域的主導作用。國家安全包括許多領域，如經(jīng)濟安全、能源安全、信息安全等。由于中國的金融市場的發(fā)達程度仍處于較低的水平，金融市場的風險仍舊很高，而一旦發(fā)生金融風險會對中國的經(jīng)濟發(fā)展、社會生活、國家安定等各方面產(chǎn)生不利的影響。因此，國家需要國有企業(yè)作為政策手段來平衡市場風險，避免經(jīng)濟的劇烈動蕩以實現(xiàn)經(jīng)濟的平穩(wěn)增長。能源安全是保障國家安全的重要基礎。尤其是近年來伴隨世界性的能源短缺，能源問題日益嚴重，如何合理地利用能源成為世界性難題。在能源領域應該加強國有企業(yè)的主導地位，避免因私人企業(yè)為自身利益而損害國家利益的情況出現(xiàn)。意大利主要使用核能發(fā)電，考慮到能源安全問題，意大利采用全國垂直壟斷性經(jīng)營的模式建立了意大利電力公司，以國有企業(yè)的形式保證國家的能源安全。

注釋：

①《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》2021 年11 月17 日。

②國務院國資委黨委：《堅定不移做強做優(yōu)做大國有企業(yè)——黨的十八大以來國有企業(yè)改革發(fā)展的理論與實踐》，《國資報告》2017 年第7 期。

③肖亞慶：《深化國有企業(yè)改革》， 《當代電力文化》2017 年第10 期。

④《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第六次全體會議公報》，《中國紀檢監(jiān)察》2021 年第22 期。

⑤羅來軍： 《國企是否承擔國家對外戰(zhàn)略責任》，《國企管理》2017 年第9 期。

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⑦錢津： 《當前推進國有企業(yè)改革的基本理論問題》，《中國特色社會主義研究》2007 年第3 期。

⑧簡新華、余江：《市場經(jīng)濟只能建立在私有制基礎上嗎？——兼評公有制與市場經(jīng)濟不相容論》，《經(jīng)濟研究》2016 年第12 期。

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