陳若曦

摘 要：在我國人口老齡化的背景下，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)是解決我國多樣化養(yǎng)老需求和應對養(yǎng)老問題的有效措施。政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有利于實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變、維護社會穩(wěn)定和推動社會機構(gòu)發(fā)展等。當前我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢條件有政策制度提供了一定的法律支持、發(fā)達地區(qū)積累了一定的工作經(jīng)驗、社會工作逐步興起提供了專業(yè)支撐。受地區(qū)經(jīng)濟、地域影響和管理制度的影響，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)地區(qū)發(fā)展不平衡，差異大，最后通過分析這些制約因素來得出推廣政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)化策略。

關(guān)鍵詞：政府購買；居家養(yǎng)老；可行性；優(yōu)化策略

政府購買服務(wù)中的采購對象包括服務(wù)，政府購買服務(wù)指的是政府將屬于自身職責范疇內(nèi)適合市場化的服務(wù)事項，按照法律法規(guī)要求交由符合條件的第三方承擔，并根據(jù)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量等支付費用。政府購買服務(wù)是在遵循市場運作規(guī)律的條件下提供滿足社會公共需求的服務(wù)的重要途徑[1]。西方發(fā)達國家于上世紀70年代開始陸續(xù)實行政府購買服務(wù)，以美國為例，將服務(wù)分為硬服務(wù)和軟服務(wù)，采用合同外包的形式開展[2]。

居家養(yǎng)老是結(jié)合家庭養(yǎng)老和社區(qū)養(yǎng)老模式，為老人提供“一站式”服務(wù)，包括日間托管、醫(yī)療保健、康復護理、文化娛樂等服務(wù)；“到戶式”居家養(yǎng)老服務(wù)，開展上門生活照料、上門醫(yī)療、康復理療、助餐配餐、精神慰藉、安全援助、臨終關(guān)懷等服務(wù)；提供全托服務(wù)，為輕度和中度失能老人家庭提供“喘息”服務(wù)，開展短期托養(yǎng)服務(wù)。

隨著我國政府職能的轉(zhuǎn)變和老齡化的加速發(fā)展，積極構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)作為一種社會管理創(chuàng)新體制，目前在我國部分地區(qū)試點先行，如上海市靜安區(qū)、寧波市海曙區(qū)、南京鼓樓區(qū)以及廣州市、天津市等[3]?？梢酝ㄟ^總結(jié)經(jīng)驗進而推廣該模式，最大效度發(fā)揮政府和市場關(guān)系，為群眾提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)供給。

一、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的重要意義

（一）政府：實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)推動了政府職能的轉(zhuǎn)變。政府根據(jù)轄區(qū)內(nèi)老人數(shù)量提出購買服務(wù)要求，包括服務(wù)范圍、內(nèi)容、對象、目標、人員要求、服務(wù)方式及預計成效等，以以合同形式達成協(xié)作，政府向社會組織提供服務(wù)經(jīng)費，經(jīng)費涵蓋人員工資、服務(wù)和日常辦公經(jīng)費以及機構(gòu)管理費用。同時政府還承擔著對社工組織的培育、提供示范和指導服務(wù)、督導、評估與監(jiān)管等職責。在這一過程中，政府主管部門借助市場力量實現(xiàn)了由行政管理到治理者和監(jiān)督者的轉(zhuǎn)換；向社會公開的形式實施項目外包，提高了財政資金的使用效率；推動政府績效管理形式變革，減少行政成本，提高行政效率。

（二）社會：維護社會穩(wěn)定運行，形成和諧氛圍

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式對促進我國和諧社會的建設(shè)、促進可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。第一，有助于維護社會和諧穩(wěn)定。養(yǎng)老是民生之重，社會工作組織作為專業(yè)的服務(wù)供應商，在發(fā)揮多種功能服務(wù)的同時，可以建立其他社會主體互動關(guān)系，形成愛老社會氛圍，起到維護社會和諧的作用。第二，有助于推動物質(zhì)與精神層面的社會發(fā)展。以政策支持推動養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅帶動新的經(jīng)濟增長點的發(fā)展，推動就業(yè)。而且作為非營利組織的社會工作組織具有奉獻和利他精神，通過打造志愿服務(wù)點、開設(shè)培養(yǎng)專業(yè)的社區(qū)為老志愿隊伍，形成社區(qū)為老服務(wù)志愿管理體系，弘揚關(guān)愛老人及志愿精神。

（三）機構(gòu)：推動社會組織發(fā)展，打造品牌運營

單靠政府、事業(yè)單位的福利機構(gòu)很難滿足養(yǎng)老人群的需求，政府購買服務(wù)以項目外包的形式為社會工作組織提供經(jīng)濟支持，形成了共贏局面。社會工作組織和機構(gòu)多以非盈利為主，對養(yǎng)老問題和民眾需求把握度高，可以根據(jù)政府服務(wù)重點和民眾需求方向設(shè)計服務(wù)項目，通過合法的市場競爭獲得政府財政資金，從而為社會工作組織發(fā)展提供支持。同時，部分社會工作機構(gòu)也緊緊把握住發(fā)展機遇，細分長者群體，聚焦服務(wù)需求，在實踐中探索品牌效應，形成具有競爭性、示范性的地方性社會組織。廣州市率先開展了社會組織品牌建設(shè)的試點，制定了地方性的規(guī)范，激發(fā)了社會組織的發(fā)展活力。

（四）個人：構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，探索照料模式

承接居家養(yǎng)老服務(wù)的機構(gòu)人員配備完善，包括項目負責人、持證社工、康復治療師、養(yǎng)老護理員等專業(yè)人員，這些專業(yè)人員為長者及其照料者提供各類輔導，包括醫(yī)療保健知識、養(yǎng)老服務(wù)培訓、安全援助等，這些專業(yè)培訓和服務(wù)改變了長者及其照料者錯誤認知，顯著提高了照料水平。此外，社會工作機構(gòu)通過建立社區(qū)互助為老志愿服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，整合社會各界資源，為長者構(gòu)建社會支持網(wǎng)絡(luò)，為照料者增能，探索建立和推廣養(yǎng)老志愿服務(wù)時間儲蓄機制模式，豐富老人晚年生活，提升老年人生活質(zhì)量，實現(xiàn)供需雙贏，最大限度激發(fā)養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)在活力。

二、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢條件

（一）政策制度逐步完善

盡管目前缺少系統(tǒng)的法律法規(guī)來規(guī)范政府購買服務(wù)，但近年來已經(jīng)陸續(xù)出臺了相關(guān)意見、暫行辦法和目錄等政策文件。從省級單位來看，上海市、廣東省等先行城市相繼出臺了關(guān)于政府購買服務(wù)的指導意見、指導目錄或暫行辦法。從市區(qū)級單位來看，地區(qū)也提出了實施辦法，如《南京市政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)實施辦法》、《南京市養(yǎng)老服務(wù)時間銀行實施方案（試行）》等，這些條例為政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)提供了政策依據(jù)。

（二）發(fā)達地區(qū)積累經(jīng)驗

如上文所說，發(fā)達地區(qū)率先出臺法律法規(guī)，在居家養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域也做出了有益探索。以南京市為例，經(jīng)費投入逐年增加，服務(wù)時長延長，服務(wù)人數(shù)和區(qū)域不斷擴大。從這些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)可以學習到的經(jīng)驗有：一、明確政府職責，全面構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務(wù)體系。二、立足老人需求，開展精神慰藉、醫(yī)療保健等專業(yè)化服務(wù)。三、依托信息技術(shù)，建立網(wǎng)格化服務(wù)管理系統(tǒng)，如老人數(shù)據(jù)庫、服務(wù)數(shù)據(jù)庫等。四、建立包括督導制度在內(nèi)的科學評估機制，定期對老人家庭調(diào)查滿意度，確保發(fā)揮資源最大效益。

（三）社會工作組織發(fā)展

秉持利他主義的社會工作在推動居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的過程中起了重大作用。首先，社會工作專業(yè)作為一門學科，逐步培養(yǎng)了一大批專業(yè)的社會工作者，各機構(gòu)鼓勵社工持證上崗，提升隊伍專業(yè)素質(zhì)。其次，社會工作機構(gòu)逐步增多，走上規(guī)范化管理道路，除引入第三方機構(gòu)進行專業(yè)評估外，還引入了督導體系，對服務(wù)進行監(jiān)督和指引。最后，部分發(fā)達地區(qū)以社會工作推動福利體系建設(shè)已取得初步成果，廣東、江蘇、上海等地的嘗試，充分證實了社會工作在居家養(yǎng)老服務(wù)中的貢獻。

三、制約政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域可行性因素

當前我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)也存在著不少制約因素，如社區(qū)發(fā)展水平不高、從業(yè)人員專業(yè)度不高、社會力量參與不足、服務(wù)內(nèi)容單一等問題[4]。從全局范圍來看，可分為以下幾類：

（一）地區(qū)經(jīng)濟不平衡

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的啟動資金屬于財政資金，因此服務(wù)的投入程度、財政預算等與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平掛鉤，當前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)呈現(xiàn)出東部及沿海地區(qū)投入資金多、服務(wù)時間長、服務(wù)數(shù)量多、服務(wù)內(nèi)容細化等特點，而中西部地區(qū)政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)遠落后于東部地區(qū)；從地區(qū)內(nèi)部來看，服務(wù)也與經(jīng)濟呈正相關(guān)，以廣東省為例，珠三角地區(qū)項目投入資金多為百萬級別，而經(jīng)濟欠發(fā)達區(qū)，合同資金多為幾萬元到十幾萬元不等。財政資金作為政府購買服務(wù)的重中之重，不平衡的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極大的制約了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的區(qū)域可行性。

（二）地域資源不協(xié)調(diào)

地域資源的不協(xié)調(diào)主要體現(xiàn)在三個方面：第一，社會組織發(fā)展差距大，廣東省的發(fā)展可以說是全國的縮影，雙百工程下統(tǒng)籌社工站全面覆蓋，既有基礎(chǔ)好、逐漸形成品牌化運營的珠三角地區(qū)，也有亟待發(fā)展的粵東西北地區(qū)。第二、各地政策法規(guī)支持力度不一。我國目前暫無統(tǒng)領(lǐng)性法律規(guī)范政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，而各地對居家養(yǎng)老的政策支持力度直接決定了行業(yè)發(fā)展、規(guī)范程度和區(qū)域可行性。第三，地緣優(yōu)勢和高校教育差距大。東部沿海地區(qū)經(jīng)濟基礎(chǔ)好、教育資源豐富，在高校教育與機構(gòu)的聯(lián)動之下，培養(yǎng)了一大批社會工作專業(yè)人才。以深圳為例，在探索本土社會工作服務(wù)模式時，利用地緣優(yōu)勢從香港引入香港模式和督導指導，大大減少了本土模式探索的周期。

（三）制度管理不規(guī)范

制度管理不規(guī)范體現(xiàn)在兩個方面，一是作為購買者的政府的監(jiān)督和評估機制不完善。各地政府雖然逐漸重視引入第三方社會機構(gòu)評估，但是居家養(yǎng)老服務(wù)涉及服務(wù)內(nèi)容種類繁多，部分服務(wù)成效難以量化，因此當前政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的監(jiān)督和評估機制還有待完善。二是作為供應方的社會組織服務(wù)規(guī)范和管理體系不健全。我國社會工作行業(yè)起步晚，社工服務(wù)體系不健全，人員流動變化大，亟待合理的管理體系解決人力資源和建立居家養(yǎng)老服務(wù)的標準。

四、政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)區(qū)域可行性的優(yōu)化策略

（一）加大立法，完善體系建設(shè)與管理機制

政府應加強對購買居家養(yǎng)老服務(wù)的管理和引導。首先，需要完善綱領(lǐng)性法律法規(guī)，強化法律支持保障，明確管理責任，規(guī)范行業(yè)服務(wù)標準，使推廣政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)有法可依，為社會工作機構(gòu)提供規(guī)范性引導。其次，建設(shè)多元評估體系，完善監(jiān)督與管理機制，培養(yǎng)社會評估力量，有效的評估機制可以確保服務(wù)對象的權(quán)益和服務(wù)程序的規(guī)范，進而確保財政資金安排合理。最后，逐步建立政府績效管理體制，創(chuàng)新工作方法增強政策精準性和措施有效性，推動政府職能轉(zhuǎn)變，提高行政效率和節(jié)約行政成本，這個過程中可以深化公職人員和民眾對居家養(yǎng)老服務(wù)的思想認知。

（二）強化專業(yè)，探索社工機構(gòu)品牌化運營

社會工作機構(gòu)應做到以下幾點：一，完善內(nèi)部監(jiān)督機制，保證機構(gòu)成員信念一致性，發(fā)揮成員的自我監(jiān)督作用，社會工作機構(gòu)需要高度的透明度來取得政府和公眾的信任。二，保證多元資金渠道，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的財政撥付周期一般為兩期或三期，社工機構(gòu)需要尋求多元化的資金籌措渠道，如社會捐贈、收費等，避免過度依賴政府資金導致財力不足的困境。三，品牌化規(guī)模運營，加強對社會工作者的培訓，探索機構(gòu)核心競爭力，形成有帶動力和影響力的居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，利用針對性的培訓和督導拓展老年社會工作深度，為承接政府居家養(yǎng)老服務(wù)項目形成專業(yè)優(yōu)勢。

（三）夯實人才，提升服務(wù)質(zhì)量與服務(wù)供給

聚焦居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量重點必須放在人才隊伍建設(shè)上，夯實養(yǎng)老領(lǐng)域人才隊伍。非盈利社會組織培育的人才和志愿服務(wù)為居家養(yǎng)老服務(wù)提供了人才保障[5]。一方面，高校社會工作教育在培養(yǎng)學生時強化實務(wù)導向，針對老年等特定人群進行專業(yè)服務(wù)技巧和能力的培訓，專業(yè)教學從實際需求出發(fā)，將理論研究、價值觀念與實務(wù)聯(lián)系起來。另一方面，要逐步提高社會工作行業(yè)知名度、薪資水平和福利待遇，制定激勵制度，確保養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域人才留的住。

除此之外，我國政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展趨勢呈現(xiàn)三大特點：一東部發(fā)達，中西部處于起步階段；二城市重點，農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)處于空白之中；三是范圍較小，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)覆蓋人群有待擴大。因此，未來在探索區(qū)域可行性的優(yōu)化策略時，有必要重點關(guān)注農(nóng)村和欠發(fā)達區(qū)域。

參考文獻：

[1]田玉榮. 社會福利制度中的“政府購買服務(wù)”[J]. 社區(qū)，2005.（7）：1

[2]常江. 美國政府購買服務(wù)制度及其啟示[J]. 政治與法律，2014，（01）：153-160.

[3]吳玉霞. 政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的政策研究——以寧波市海曙區(qū)為例[J]. 中共浙江省委黨校學報，2007，（02）：51-57.

[4]崔樹義，楊素雯，田楊. 供需視角下社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)提質(zhì)增效研究——基于山東省1200名老年人的調(diào)查[J]. 山東社會科學，2020，（09）：127-133.

[5]祁峰. 非營利組織參與居家養(yǎng)老的角色、優(yōu)勢及對策[J]. 中國行政管理，2011，（10）：75-78.

作者簡介：陳若曦（1998-），女，漢族，河南洛陽人，華南理工大學碩士在讀，社會工作專業(yè)。