王 佳

（河南財經政法大學，鄭州 450000）

內容提要:協(xié)同理論是有序推進全面預算績效管理的重要理論支撐。為加強全面預算績效管理，從協(xié)同視角出發(fā)歸納了我國全面預算績效管理中存在的現(xiàn)實問題。研究發(fā)現(xiàn)，我國全面預算績效管理協(xié)同性中存在著績效理念缺失、激勵相容機制不完善、制度安排不合理等問題。將協(xié)同理論應用于全面預算績效管理契合性分析的基礎上，構建了“序參量—控制參量”分析框架，提出為提升全面預算績效管理協(xié)同性，應從完善政府績效的價值建構、完善激勵相容機制、構建高效的預算績效管理制度安排、完善法律法規(guī)等方面加以優(yōu)化。

一、引言

近年來，我國預算管理領域的改革持續(xù)推進，預算管理制度在不斷完善，預算資金使用的合規(guī)性不斷提高。在此基礎上，中央政府也日益認識到提高財政資金使用績效的重要性，相繼出臺了財政支出績效評價和預算績效管理等改革措施。績效理念的引入，是對傳統(tǒng)的預算管理方式的重大變革，在預算資金分配上改變了“人為分錢”方式，實現(xiàn)了向“制度分錢”模式的轉變。但與現(xiàn)代預算制度的要求相比，當前預算績效管理中各主體對績效理念的認識還不到位、實施動力不足、績效管理的深入和廣度不夠、績效管理激勵相容機制不強，總體上尚未達到“結果導向”的預算模式[1]。某種程度上來說，這些問題的存在已經成為影響和制約預算績效管理作用發(fā)揮的重要因素。2017年10月，黨的十九大報告提出全面實施績效管理，2018年9月，中共中央、國務院下發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，由中央頂層設計、自上而下推動。無論是績效改革的內生動力、理論邏輯，還是外部環(huán)境都發(fā)生了深刻變化，對預算績效管理工作提出了新的要求。

協(xié)同論是一門關于“合作的科學”[2]，以系統(tǒng)論、信息論、控制論、突變論等現(xiàn)代科學的成果為基礎，重點研究系統(tǒng)從無序向有序演變的作用機理和發(fā)展變化規(guī)律。協(xié)同論的思想具有普遍性，也具有明顯的方法論意義，目前已經得到了廣泛的應用。全面預算績效管理與協(xié)同理論具有很強的契合性。目前的文獻中，更多的是圍繞著績效和績效管理的概念及內涵（OECD，1994；普雷姆詹德，1995；叢樹海，2005）、績效評價指標體系設計（美國政府生產力研究中心，1997；叢樹海、周煒、于寧，2005；羅斌元、馬玉玲，2006；謝福泉、任浩、張軍果，2006；吳建南、劉佳，2007；張仿松，2010；李紅燕，2011；安徽省財政廳課題組，2011；吳彩虹，2013；薛文艷，2013；王娟娟，2014；高波、王善平，2014）、績效信息運用（Megan M.Jordan，1999；Melkers、Katherine G.Willoughby，2004）等方面展開研究，基于協(xié)同理論視角對預算績效管理問題進行研究的文獻還較少（徐相鋒、鮑春雷，2010；曹堂哲、羅海元，2019；李紅霞、劉天琦，2019）?？傮w上對“為何要協(xié)同”“如何協(xié)同”，特別是如何構建協(xié)同實現(xiàn)機制來保障全面預算績效管理規(guī)范發(fā)展的研究還不夠深入，尚未提出具體改革方案或制度性建議。本文引入?yún)f(xié)同理論，構建全面預算績效管理的“序參量—控制參量”理論分析框架，圍繞全面預算績效管理協(xié)同的實現(xiàn)機制進行深入探討，力求對全面預算績效管理的深入有序推進提供有益理論參考。

二、全面預算績效管理協(xié)同性的現(xiàn)實問題

全面預算績效管理在評價目的上，從強化財政管理執(zhí)行力轉向追求財政公信力；在評價重點上，從強調過程控制到結果導向[3]。全面預算績效管理的順利推進有賴于關聯(lián)部門關聯(lián)領域，提供支持、創(chuàng)造條件，但客觀上在實施過程中仍面臨不少單靠財政部門一家難以有效解決的“難點問題”。突出的表現(xiàn)是：

（一）績效理念缺失導致協(xié)同意識不足

20世紀80年代初期，西方發(fā)達國家廣泛實施了新公共管理運動，其核心內容是引入市場機制和企業(yè)管理精神以“重塑政府”。在此背景下“以顧客為中心”“公共責任”為理念的績效管理開始普遍實施，強調政府的產出效果，最終體現(xiàn)的是“資金價值”的理念，得到了社會的普遍認可。但目前我國預算管理過程中“以收定支”的財政思想根深蒂固，“重支出、輕績效”的思想認識還未根本扭轉，各政府部門績效改革的主動性和積極性尚未充分發(fā)揮出來，實施預算績效管理的意愿不強，甚至還存在著抵觸和厭惡情緒。“財政支出績效”“預算績效管理”等概念作為關鍵詞出現(xiàn)在政府重要政策和文件里的頻率不高，績效管理工作提上政府重要日程的也不常見。與此同時，社會公眾對政府財政收支的關注度和參與意識也比較淡薄，獲取績效信息的渠道也較少，總體上對績效理念呼應是不足的。

（二）激勵相容機制不完善導致協(xié)同動力不足

合理的激勵相容機制，是全面預算績效管理協(xié)同實施的內在動力。目前，我國現(xiàn)行預算績效管理激勵相容機制設計存在缺陷，正向激勵機制相對缺乏，負向激勵機制處于不完善的階段，尚未構建完善的績效責任框架[4]。首先，目前的績效評價結果應用機制存在問題，不利于良好預期的形成。一般來說，不同的績效評價結果應得到不同的反饋，從而體現(xiàn)激勵作用。但現(xiàn)實情況是，績效評價結果和預算安排的因果聯(lián)系還不緊密。一些重點項目支出因為有政策保障而對獎懲激勵不敏感，即使績效評價結果不理想，預算資金也很難削減。一般項目由于績效管理的嚴格而對預算調整消極應對，績效激勵的效果大打折扣。其次，績效評價指標體系設計存在缺陷，難以保障激勵預期的有效實現(xiàn)。一些績效評價方案的指標設計更多的是在評價“績效管理的落實情況”而非真正的資金績效。評價體系的高分，并不意味著預算產出的效果是好的?；诔杀臼找娴目紤]，預算部門可能會通過“文字功夫”回應財政部門的工作要求，而不會真正加強績效管理，自然無法激勵預算部門。預算績效管理中激勵不相容問題的存在，導致利益相關者之間的非合作博弈反復進行，使得全面預算績效管理陷入“囚徒困境”的境地。

（三）制度安排不完善導致協(xié)同合力不足

從現(xiàn)有的制度安排來看，預算績效管理涉及人大、財政部門、預算部門（主管部門）、獨立第三方等多個主體。構建完善的組織模式，明確各主體間的權責關系，是全面預算績效管理順利推進的制度保障。但現(xiàn)實情況是各主體間圍繞績效管理溝通不足，財政部門處于唱獨角戲的狀態(tài)，預算部門主動參與的積極性差，處于割裂狀態(tài)，協(xié)調成本較高，未形成協(xié)同合力，造成的結果是整個預算績效管理工作的客觀公正性和可靠性受到較大影響，預算和績效管理難以實現(xiàn)真正融合。

從現(xiàn)有的評價框架上看，存在著多個評價體系[5]。我國當前的績效管理有三套體系，分別是各級編辦推行的“政府績效管理”、財政部門推行的“預算績效管理”和組織部門推行的“地方黨政領導班子和領導干部綜合考核評價體系”（如圖1所示）。不同評價主體實施的評價有不同的評價指標和標準，導致被評價部門疲于應付和難以適從，一定程度上造成了人力、物力、財力的浪費。

圖1 績效管理的三套體系

三、全面預算績效管理協(xié)同的理論分析框架

管理協(xié)同即管理領域要素關系的有序促進，體現(xiàn)在全面預算績效管理領域，就是使全面預算績效管理各子系統(tǒng)相互配合，協(xié)調一致，促使全面預算績效管理發(fā)揮最大功效。

（一）協(xié)同理論與全面預算績效管理的契合性分析

按照協(xié)同學原理，其對象必須滿足以下要求：系統(tǒng)具有復雜性、開放性、非線性作用、遠離平衡態(tài)、具有漲落特征[6]。通過對全面預算績效管理進行分析，認為其與協(xié)同理論具有良好的契合性。

首先，全面預算績效管理具有高度的復雜性，體現(xiàn)在管理范圍大、覆蓋面廣、管理環(huán)節(jié)多、層次結構復雜。從管理范圍上看，縱向上涵蓋從中央到地方共五級政府，橫向上包括涉及財政撥款的所有政府機關、事業(yè)單位和社會團體等各類公共部門。從預算資金覆蓋面來看，是涵蓋四本預算的全口徑預算績效管理。從管理環(huán)節(jié)來看，體現(xiàn)在預算資金運動的各個環(huán)節(jié)，形成事前、事中、事后的閉環(huán)管理。全面預算績效管理具有多層次結構，存在多重的委托代理關系且各層級利益有一定差別，需要一定的機制實現(xiàn)協(xié)調。全面預算績效管理中預算管理過程、績效管理過程、業(yè)務管理過程等各要素相互聯(lián)系、相互影響、相互作用，在動態(tài)的相互作用下，具有自組織性、自適應性和動態(tài)性。全面預算績效管理涵義的廣泛性、管理過程的復雜性，在客觀上需要預算績效管理必須加強多方主體、多種力量之間的協(xié)同配合。

其次，全面預算績效管理是一個開放的系統(tǒng)。一個系統(tǒng)只有和外界持續(xù)保持信息、物質、能量的交換，才能促使系統(tǒng)朝有序的方向發(fā)展。全面預算績效管理的開放性體現(xiàn)在通過各種渠道不斷地同外界進行交流與溝通，以此來實現(xiàn)預算績效管理方式的不斷優(yōu)化和管理效果的不斷提升。定期向社會公布績效信息，滿足社會各界的需求和知情權，實現(xiàn)信息輸出。

再次，全面預算績效管理系統(tǒng)內部存在非線性關系。按照協(xié)同學的觀點，系統(tǒng)按照某種規(guī)則，借助于系統(tǒng)自身內部的力量，通過各子系統(tǒng)非線性相互作用，能自動地形成一種穩(wěn)定且有序的結構。全面預算績效管理涉及財政管理、績效管理、行政管理、業(yè)務管理等各個方面的子系統(tǒng)，其內部更是有著大量的因素或變量。這些因素之間的關系是錯綜復雜的，很難有主次和輕重之分，作用機制也不是簡單的因果規(guī)定，表現(xiàn)出復雜的交互性和交叉因果性?？偟膩砜?，全面預算績效管理各子系統(tǒng)之間的相互影響和制約的非線性關系是非常顯著的。

最后，全面預算績效管理具有隨機漲落特征。自組織原理認為孤立和封閉的系統(tǒng)是難以產生自組織現(xiàn)象的，在遠離平衡態(tài)的情形下，開放的系統(tǒng)在非線性作用下出現(xiàn)隨機漲落。當系統(tǒng)處于臨界狀態(tài)時，微弱的漲落一旦獲得多數(shù)系統(tǒng)的響應，其作用就會不斷地加強和放大，系統(tǒng)就會發(fā)生突變，形成新的有序狀態(tài)?？梢哉J為，漲落是形成有序結構的動力。在全面預算績效管理中，各子系統(tǒng)以及部門業(yè)務、財務、資源、資產等要素相互影響和作用下，整個預算績效管理系統(tǒng)處于一種不平衡和波動的狀態(tài)。對照建立現(xiàn)代預算制度的目標定位，過去的預算績效管理模式已經不適應新時代的要求，必須要通過結構改造和機制優(yōu)化實現(xiàn)系統(tǒng)“升級”，才能更加有效地提升財政資源配置效率，在新的有序結構下形成新的遠離平衡態(tài)。

（二）全面預算績效管理的“序參量—控制參量”框架

1.序參量和控制參量的概念。協(xié)同理論中有兩個重要概念：序參量和控制參量。按照協(xié)同論的觀點，序參量是推動各子系統(tǒng)協(xié)同運動產生并決定系統(tǒng)由無序演化為有序起關鍵作用的變量，也是系統(tǒng)的根本屬性。序參量支配和主導系統(tǒng)的演化進程，使系統(tǒng)相變前后發(fā)生質的飛躍?？刂茀⒘渴且l(fā)系統(tǒng)由無序狀態(tài)演化為有序狀態(tài)外部因素，表示的是系統(tǒng)與外部環(huán)境之間的關系，這也意味著系統(tǒng)的演化趨勢并非完全不可控。系統(tǒng)內部協(xié)同作用的發(fā)生并實現(xiàn)從無序到有序狀態(tài)的演化，序參量的推動發(fā)揮著決定性作用，當然也離不開控制參量的外部干預作用。按照唯物辯證法的思想，序參量作為系統(tǒng)內部關鍵因素是推動系統(tǒng)演化的內在因素；控制參量是引導系統(tǒng)演化的外在因素，系統(tǒng)演化是兩者共同作用的結果（如圖2所示）。

圖2 協(xié)同學的分析框架

2.全面預算績效管理的自組織原理。自組織在人類社會普遍存在。自組織原理關于系統(tǒng)演進機制和途徑的觀點是：各子系統(tǒng)的非線性作用是實現(xiàn)自組織的內驅力；系統(tǒng)與外界的信息和物質的各種交換是實現(xiàn)自組織的外部環(huán)境因素；隨機漲落的出現(xiàn)是實現(xiàn)自組織的最直接誘因[7]。全面預算績效管理的自組織力量主要源于各主體基于自身利益去理解和執(zhí)行績效管理工作，通過序參量的指引各司其職、協(xié)調配合，共同實現(xiàn)提升績效水平的目標。自組織驅動是預算績效管理系統(tǒng)最根本的內生動力。與此同時，通過控制參量外在調節(jié)作用系統(tǒng)內的自組織行為可以得到進一步增強。

3.全面預算績效管理序參量和控制參量的識別。全面預算績效管理的序參量是描述該系統(tǒng)整體行為的宏觀參量，是全面預算績效管理發(fā)生質的飛躍的最突出標志，表征全面預算績效管理的有序結構和類型，對協(xié)同行動起主導作用。準確識別序參量，就可以剔除影響全面預算績效管理的非關鍵因素，對復雜系統(tǒng)的認識就能得以簡化。主要可以概括為：

（1）公共價值為基礎的政府績效管理理念。價值理念是政府公共政策的內在構成要素，內構于公共管理系統(tǒng)的各個基本環(huán)節(jié)，影響著公共政策的制定和執(zhí)行。公共價值是關于權利、義務和規(guī)范形成的共識[8]，用來引導一種“善治”，體現(xiàn)的是一種公共利益，是政府運行的基本準則。按照價值建構的觀點，政府績效管理的過程是認知協(xié)同的過程。政府績效管理的各個環(huán)節(jié)均存在著不同主體間的價值沖突，公共價值起著協(xié)調和平衡這些價值沖突的作用。公共價值的形成不僅是民主過程的重要體現(xiàn)，同時也是各方利益協(xié)調和平衡的結果。一旦脫離了公共價值，政府績效是沒有任何意義的。只有體現(xiàn)基本公共價值的全面預算績效管理才具有正當性并能夠贏得各方支持，具有可持續(xù)提升的動力。樹立以公共價值為基礎的績效理念，有利于使利益相關者超越狹隘的部門利益來進行合作和決策，因而是預算績效管理重要的序參量。

（2）激勵相容的機制設計。激勵相容是通過機制設計使得個體在追求自身利益的同時與所在組織整體利益最大化的目標是相耦合的。政府預算績效管理領域激勵相容的機制設計有助于形成公共利益和相關管理主體自身利益之間更多的交叉利益，促進預算績效管理從混沌到有序的協(xié)同演化。利益關系是政府間最根本、最實質的關系[9]。實現(xiàn)社會利益最大化理應是政府的核心追求，但從理性人的視角分析，追求部門利益最大化卻是政府部門最基本的行為特征。假定預算績效管理所有的利益相關者都是理性人，如果各利益相關者積極配合預算績效管理所獲得的期望收益大于消極執(zhí)行所獲得的期望收益時，各利益相關者就會積極主動地推行預算績效管理，實現(xiàn)雙方利益最大化。各利益相關者由于不同的利益訴求、評價目的及動機，在評價對象與評價重點的選擇上有較大區(qū)別[10]。財政部門側重于事前的績效目標管理和事后的績效評價，既確保從源頭上能夠提升預算編制科學性和資金分配合理性，又能夠根據(jù)本年度績效評價結果信息作為下一年度預算決策的參考，目的是為了解決財政壓力問題。預算部門和資金使用單位更傾向于事中監(jiān)控和事后評價，從而糾正預算執(zhí)行中的偏差并努力實現(xiàn)較高的績效結果，目的是為了爭取更多的財政資金。立法機構和審計部門等傾向于預算管理全過程的績效監(jiān)控，檢驗財政資金使用的效率性和有效性，強化監(jiān)督問責。全面預算績效管理協(xié)同的動力來自于各預算績效管理主體追求自身利益與實現(xiàn)公共利益的重復博弈，即交叉利益支配預算績效管理主體的行為激勵。

（3）科學合理的制度安排。管理權、組織權和實施權構成了全面預算績效管理各主體的權力結構。管理權明確了管理的目標與路徑，居于核心地位；組織權是對管理的規(guī)劃、統(tǒng)籌和協(xié)調的權力，直接關系到管理活動的落實；實施權通常由組織權派生或授權，是對管理活動的具體執(zhí)行。預算績效管理職權的分散性以及不同的評價主體承擔的角色定位不同決定了全面預算績效管理工作必須多方協(xié)同。財政部門主導的預算績效管理，是對各預算部門和資金使用單位實施績效評價。人大作為事后監(jiān)管者，主要依靠審議各部門績效評價報告的方式介入。預算部門主導的預算績效管理，評價對象是所屬的資金使用單位。預算部門定位于資金監(jiān)督者、管理者、評價組織協(xié)調者的身份，通過評價來強化部門內部的監(jiān)控管理。人大主導的預算績效管理，是各級人大常委會作為管理主體對包括財政部門在內的各個政府部門實施績效評價，評價涉及面廣、層次高是人大主導和其他主體主導的最大區(qū)別。良好的制度安排可以為各預算績效管理的主體之間的協(xié)同互動提供博弈規(guī)則和框架，協(xié)調利益沖突和各種矛盾，降低交易費用，因此是全面預算績效管理一個重要的序參量。

全面預算績效管理的控制參量是引導系統(tǒng)由無序到有序狀態(tài)的外部干預條件，主要是法律規(guī)范。從以往的做法來看，我國預算管理改革的重點是在政府內部加強控制，通過立法機構對預算過程的政治控制是相對忽略和弱化的?；谌骖A算績效管理協(xié)同的視角，目前缺乏一部權威的、系統(tǒng)的成文法律法律，僅僅靠頒布的行政規(guī)章采取“文件驅動”的方式實施，中央和地方、地方之間、各部門之間出臺的相關績效管理辦法存在著規(guī)定不一致的地方，無法做到相互協(xié)調，難以為全面預算績效管理提供最佳約束和引導[11]。全面預算績效管理是政府財政治理方式的根本性變革，涉及多主體、多環(huán)節(jié)、多層面，參與主體對各自利益的追逐導致系統(tǒng)運行無序或低效甚至失衡，必須通過完善立法，對其進行規(guī)范引導，保障系統(tǒng)有序運行。

四、全面預算績效管理協(xié)同推進的實現(xiàn)機制

（一）完善政府績效的價值建構

不同部門和社會公眾對績效內涵的認識和理解存在較大的偏差，根本原因就在于沒有實現(xiàn)政府績效的價值建構。首先是完善價值選擇機制。基本公共價值的形成，是一個價值選擇的過程。暢通公共政策的形成和表達渠道，在相關參與主體間圍繞績效理念進行識別、判斷，在此基礎上達成共識從而選擇出具體的、可管理的公共價值。政府作為執(zhí)行社會公共管理的主體，是社會公眾需求的服務者和利益的保障者，要突出以人民為中心的價值取向。全面預算績效管理最終體現(xiàn)的是“以人為本”的民生財政理念，應將該理念貫徹落實到整個預算績效管理工作的實踐中去，這也是凝聚各方全面實施預算績效管理共識的前提條件和關鍵環(huán)節(jié)。其次是強化領導機制，引導特定公共價值的形成。在領導機制的價值層面，政策制定者應全面關注預算績效管理領域的社會偏好，引導公眾積極進行偏好表達，凝聚成公共價值，作為預算績效管理的基礎和依據(jù)；在領導機制的戰(zhàn)略層面，需要理順政府和市場的關系，明確政府的角色定位，在此基礎上制定與政府愿景、使命相匹配的全面預算績效管理戰(zhàn)略目標，實現(xiàn)符合公共價值取向的產出和效果。

（二）完善激勵相容機制

通過構建激勵相容機制，使預算部門的“理性”選擇符合政府預算的公共選擇[12]，充分調動各預算部門的積極性和主動性，形成提升績效的內生動力，變“要我有績效”為“我要有績效”。首先，要構建符合部門期望的獎勵辦法，使相關預算績效管理主體得到合作激勵。在預算管理強調規(guī)范性的同時，可以適度擴大預算部門的預算管理權限，允許其對預算資金進行自由調配，以績效責任換取管理自由。在此基礎上，預算部門還可享有年度預算資金結余的支配權利，用于部門人員獎勵，以激勵預算部門節(jié)約財政資金，努力提高部門整體績效水平，實現(xiàn)部門利益與整體社會利益的互利互惠和激勵相容[13]。其次，是建立起績效評價結果應用和問責機制，使相關預算績效管理主體受到強制約束。強調績效評價結果的權威性，對于預算單位在績效評價中存在的問題，要求其限期整改和網(wǎng)上公開，并強化部門績效反饋整改的責任機制，預算單位負責人應承擔起相關責任。再次，是科學設計績效評價指標體系，使績效評價指標增強與項目的產出、效果以及政策目標之間的邏輯相關性，在技術層面確?？冃гu價結果能真實反映部門績效狀況，增強自我激勵。

（三）構建高效的預算績效管理制度安排

1.優(yōu)化全面預算績效管理的組織模式。明確各主體定位，厘清主體權責，加強協(xié)同治理，構建以人大為主導、財政部門和預算部門協(xié)同，第三方實施的預算績效管理組織模式[14]。從評價主體對績效評價過程的影響來看，人大主導的預算績效管理流程設計要求更高，也更加完備，可以對財政部門和預算部門施加更多的問責壓力。從評價重點來看，基于在權力結構中的相對地位、利益的相關性以及組織能力等因素的影響，人大主導的預算績效管理在審查財政資金使用的合規(guī)性和有效性的同時，還會重點審查財政資金分配決策的合理性。從對評價結果的影響來看，人大作為權力機關，相比其他主體，其績效評價結果的權威性和公正性是更高的。相反，財政部門和預算部門主導的預算績效管理由于其既是“裁判員”又是“運動員”導致的身份復雜性，造成績效評價結果的客觀性和認可性是不足的。與此同時，從績效結果應用的層面來看，人大主導的預算績效管理無論是從結果的公開程度、結果被重視程度和結果對政府問責的力度上，其結果應用都更加充分一些。2014年新頒布實施的預算法賦予了人大預算績效監(jiān)督的職能，應抓住這一難得的“機會窗口”，強化人大在權力結構中的重要地位。

2.整合評價框架，協(xié)調績效管理三套體系之間的關系，形成協(xié)同推進的合力。三套體系協(xié)同的內在邏輯在于考評最終應反映在部門整體績效水平的提升上，也由于政府各部門的支出屬于財政支出的性質，預算績效管理也就是對政府部門職能工作整體效果的評價。全面預算績效管理的協(xié)同推進，需要建立跨部門協(xié)同機制，從而對多層次的績效評價體系進行整合。根據(jù)OECD的劃分，跨部門協(xié)同機制分為“結構性協(xié)同機制”和“程序性協(xié)同機制”兩種類型。我國各級政府在全面預算績效管理領域應構建結構性協(xié)同機制，通過建立跨部門績效管理機構在三個層面構建政策協(xié)同機制為績效管理協(xié)同運行提供平臺[15]。在宏觀層面，要協(xié)調各政府部門的組織使命、職能設定和預算配置，形成績效管理的統(tǒng)一框架，確保全面預算績效管理制度安排與構架宏觀戰(zhàn)略保持一致。在中觀層面，對部門績效、預算績效和個人績效進行整合，打通績效管理整個環(huán)節(jié)。在微觀層面，由績效管理機構統(tǒng)一規(guī)劃，具體承擔績效管理制度構建、開展績效管理以及對下級政府考評各項工作[16]。

（四）完善法律法規(guī)

預算績效管理模式的變革是圍繞權力和預算資源的博弈過程，約束和規(guī)范這一博弈過程的重要制度措施就是立法。法律法規(guī)作為控制參量，約束各子系統(tǒng)無規(guī)則的運動，引導各子系統(tǒng)協(xié)同作用，形成全面預算績效管理的有序結構。必須要完善法律法規(guī)，使全面預算績效管理成為政府各部門必須遵守的行為規(guī)范。從國際經驗來看，歐美一些成功實施績效預算的國家，都具備較為完備的法律基礎。建議盡快完善績效管理法律體系，明確各預算管理主體的法律地位和管理權限，對全面預算績效管理的指導思想、基本原則進行明確，對組織模式、指標體系、評價方法、結果運用、監(jiān)督機制等內容進行精細化、可操作化的規(guī)定。