沈海泳

（1.遼寧大學(xué)，沈陽 110036；2.沈陽建筑大學(xué)，沈陽 110168）

內(nèi)容提要:清代四川井鹽產(chǎn)業(yè)不僅關(guān)系民生大計(jì)，也是重要的支柱產(chǎn)業(yè)和稅收來源。清代初期受戰(zhàn)爭的影響，四川井鹽生產(chǎn)百廢待興，清政府通過直接和間接的財(cái)政政策，有效地激發(fā)了四川井鹽私人投資與生產(chǎn)，鼓勵(lì)各地移民四川，且政策具有連續(xù)性和組合性，優(yōu)化了營商環(huán)境，恢復(fù)和發(fā)展了四川井鹽生產(chǎn)。合理的稅收優(yōu)惠政策擴(kuò)大了稅源，從清乾隆到清宣統(tǒng)期間，四川鹽稅收入一直保持在四川財(cái)政稅收的三分之一以上，成為政府重要的穩(wěn)定稅源。本文分析清代四川井鹽產(chǎn)業(yè)恢復(fù)和發(fā)展的財(cái)政政策，并對(duì)其中的借鑒啟示進(jìn)行了總結(jié)。

井鹽業(yè)，被視為“蜀利之大者”[1]，既是重要的民生消費(fèi)和支柱產(chǎn)業(yè)，也是四川重要的稅收來源。在早期歷史中，四川就有天然咸水泉，秦朝四川境內(nèi)有三個(gè)產(chǎn)鹽縣，隋唐時(shí)期增至十余個(gè)。在宋朝（960-1279），卓筒井開鑿技術(shù)的普遍推廣，促進(jìn)了四川的井鹽生產(chǎn)。[2]鹽稅從唐代以來就成為了四川重要的財(cái)政來源，據(jù)杜佑《通典·食貨》記載，唐代蜀道陵綿等十州，“每年課鹽都當(dāng)錢八千五十八貫”。此后各個(gè)朝代也高度重視四川鹽業(yè)生產(chǎn)和稅收。明末清初因?yàn)檫B年戰(zhàn)亂，四川井鹽生產(chǎn)遭到破壞，食鹽產(chǎn)量銳減。康熙十年（公元1671年）全川鹽稅收入僅為10513.446兩白銀。根據(jù)1660年四川監(jiān)察使張所志上報(bào)的奏折，四川富義廠原有鹽井四百九十二眼，自明末天啟年間以來先后坍塌四百五十八眼，只剩鹽井三十四眼，煎鍋九十九口，幾乎98%的鹽井生產(chǎn)遭到了破壞。

清政府當(dāng)時(shí)面臨“井圮灶廢，百不存一”[3]的局面。陳然（1991）認(rèn)為清初政府接手的四川，是一個(gè)經(jīng)長期戰(zhàn)亂后的財(cái)力、物力、勞力奇缺的爛攤子，百孔千瘡，百業(yè)俱廢。[4]面對(duì)四川井鹽生產(chǎn)亟待恢復(fù)的局面，清政府通過鹽稅政策鼓勵(lì)私人投資井鹽開鑿與生產(chǎn)，同時(shí)，移民四川的政策也間接促進(jìn)了井鹽生產(chǎn)的恢復(fù)。

一、恢復(fù)和促進(jìn)井鹽生產(chǎn)的直接財(cái)稅政策

（一）征稅調(diào)整促成鹽井產(chǎn)權(quán)私有化

鹽業(yè)生產(chǎn)歷來是國家嚴(yán)格掌握的重要領(lǐng)域，清代中央政府為了迅速恢復(fù)井鹽生產(chǎn)獲得鹽稅收入，默許了四川地方政府實(shí)施鹽井產(chǎn)權(quán)私有化政策。清政府對(duì)四川鹽井政策的特殊性既表現(xiàn)在歷史時(shí)間上又表現(xiàn)在地理空間上的差別對(duì)待。

在歷史時(shí)間上，北宋時(shí)期鹽井多屬國家所有，稱“官井”，鹽井勞動(dòng)者被稱為“灶戶”“役夫”，是作為“力役”攤派民戶充任的。南宋時(shí)期四川的井戶雖然可以從政府購買鹽井，但要交納很重的稅賦，經(jīng)常是“月額不敷”“無力交納鹽稅”。[5]明代前期國家對(duì)于四川鹽井實(shí)施政府經(jīng)營管理，明代后期鼓勵(lì)四川灶民開鑿卓筒小井，嘉靖朝時(shí)期潘鑒：“民戶私井者，微報(bào)常課”[6]，實(shí)際上是在一定程度上對(duì)私人開鑿鹽井的認(rèn)可。在地理空間上，清朝各級(jí)政府對(duì)于鹽業(yè)生產(chǎn)的控制是十分嚴(yán)格的。清代營口海鹽由盛京內(nèi)務(wù)府壟斷，按八旗駐防的轄境劃分。所有鹽灘均歸屬盛京內(nèi)務(wù)府正黃旗、鑲黃旗、正白旗三旗所設(shè)的旗莊管理。各旗莊有莊頭和鹽丁，莊頭是由盛京派來。[7]山東鹽場嚴(yán)格控制鹽場的生產(chǎn)。各鹽場的鹽灘形制，均有定制，不許違禁超越；各鹽場的鹽灘數(shù)額，均有定量，嚴(yán)禁私開；灘池的正常修整，也得奏報(bào)朝廷批準(zhǔn)。[8]

清代中央政府允許四川鹽井私有化，是根據(jù)四川鹽業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際情況做出的稅收政策調(diào)整，體現(xiàn)了清代官吏對(duì)待政策的靈活性和變通能力。張所志在順治十七年受中央政府委派巡查四川，針對(duì)四川井鹽生產(chǎn)的實(shí)際情況提出了具體的意見：（四川鹽井）開鑿艱難，每井常費(fèi)中人數(shù)家之產(chǎn)，應(yīng)照開荒事例，三年起課，以廣招徠。[9]他認(rèn)為恢復(fù)四川井鹽生產(chǎn)的有效手段是推遲征稅的時(shí)間，按照開墾荒地給予土地產(chǎn)權(quán)的政策，讓更多的“井戶”投資鹽井生產(chǎn)，這在一定程度上認(rèn)可了鹽井產(chǎn)權(quán)的私人所有。乾隆四十九年，四川鹽茶道林儁在張所志的基礎(chǔ)上，提出了“幫井”之法，允許井戶新開鹽井，頂補(bǔ)枯廢老井的稅賦。從而形成了四川鹽井開鑿“聽民穿井，永不加課”的靈活政策。這一政策等于從政府的角度進(jìn)一步承認(rèn)了鹽井產(chǎn)權(quán)私有化。清政府對(duì)四川鹽井的私有化，是稅收層面的一種形式轉(zhuǎn)化，老的鹽井停止生產(chǎn)無法征稅，由新開鑿的鹽井頂替老鹽井繳納鹽稅。鹽井產(chǎn)權(quán)私有化，使得井主主動(dòng)向政府“報(bào)課”納稅以得到官方產(chǎn)權(quán)認(rèn)可，同時(shí)政府高效率地完成了對(duì)鹽井的征稅。該政策一方面激發(fā)了四川私人投資開鑿鹽井的意愿，四川的地主紛紛投資開鑿鹽井，希望獲得鹽鹵資源收益，一時(shí)間“蜀鹽始蹶而復(fù)振興”。[10]另一方面有效促進(jìn)了四川鹽稅的快速恢復(fù)和增長。

（二）在生產(chǎn)領(lǐng)域根據(jù)產(chǎn)量動(dòng)態(tài)調(diào)整稅率

對(duì)于開鑿的新鹽井，清代中央政府在四川實(shí)施鹽井見鹵三年后開始征鹽稅的政策。同時(shí)，四川地方政府還根據(jù)鹽井具體的生產(chǎn)情況制定相應(yīng)的稅率。清代前期，在生產(chǎn)領(lǐng)域按其征稅的方式分為：對(duì)鹽井根據(jù)產(chǎn)量征稅，稱為“井課”；對(duì)煎制井鹽的鍋征稅，稱為“鍋課”；對(duì)生產(chǎn)和使用天然氣的灶征稅，稱為“灶課”。在生產(chǎn)領(lǐng)域，三種方式取其中一種方式進(jìn)行征稅，不同時(shí)征稅。井課按年征稅，其納稅的稅率主要是按照鹽井的生產(chǎn)情況進(jìn)行分級(jí)定額。根據(jù)產(chǎn)鹽量分為上、中、下三等，為了進(jìn)一步細(xì)分，又增加了上中、中下、下下，形成了六個(gè)級(jí)別的差異征稅。從清前期四川主要鹽場的征稅情況可以看出，四川的鹽政官員只是象征性的將12個(gè)鹽鍋劃定為高產(chǎn)的上等鹽鍋，其余3850個(gè)鹽鍋都定為了中等和下等產(chǎn)量的鹽鍋，高產(chǎn)鹽鍋僅占總數(shù)的千分之三（見表1）。征收高稅率的鹽鍋只是象征性的，實(shí)際上大部分鹽鍋都以中、下等的產(chǎn)量進(jìn)行征稅。

表1 清代前期四川主要鹽場征稅表

（三）在銷售領(lǐng)域低稅率促進(jìn)鹽業(yè)運(yùn)銷

清代四川井鹽銷售領(lǐng)域分為“鹽民販運(yùn)”和“鹽商販運(yùn)”兩種形式。為了恢復(fù)四川鹽業(yè)生產(chǎn)，清政府采取了“聽民自由販運(yùn)”的措施，并在運(yùn)銷領(lǐng)域?qū)δ切┬〉柠}販給予了緩和寬容的政策：凡販運(yùn)四十斤以下小的運(yùn)鹽商販，免征課稅；四十斤以上者，由政府發(fā)給鹽票，“大商每票五十包，小販填鹽四包，每包額定稅銀六分八厘一毫”。[11]四川鹽場中鹽票的發(fā)行和使用，有利于清代初期井鹽的運(yùn)輸和銷售，為井鹽恢復(fù)生產(chǎn)奠定了前提條件。

“鹽商販運(yùn)”與小規(guī)模的“鹽民販運(yùn)”不同，鹽商去鹽井或鹽場購買食鹽，運(yùn)輸?shù)戒N售地發(fā)售，需要持有官方發(fā)給的“鹽引”。清代“鹽引”根據(jù)運(yùn)輸食鹽的途徑不同，分為“陸引”和“水引”?！瓣懸庇糜邴}商走陸路運(yùn)輸食鹽，由于運(yùn)輸能力有限，一張陸引配額四包食鹽，征稅二錢七分二厘四毫白銀；“水引”用于鹽商走水路運(yùn)輸食鹽，由于水路行船載重量大，因此“水引”配額食鹽的數(shù)量多，為五十包食鹽，征稅三兩四錢三分白銀。清代初期四川的地方官吏，為適應(yīng)井鹽的運(yùn)輸和銷路暢通，通過上報(bào)請(qǐng)示的方式更改食鹽的運(yùn)輸方式，即“陸引”和“水引”的轉(zhuǎn)換。[12]例如，雍正十三年（1735年）十二月五日，四川總督奏請(qǐng)經(jīng)戶部審核復(fù)議后，將部分“陸引”和“水引”互換。這顯示了在清代初期政府對(duì)于四川鹽業(yè)運(yùn)輸和銷售政策的靈活性。同時(shí)，隨著四川鹽業(yè)生產(chǎn)力的提高，清政府給予四川更多鹽引，增加食鹽銷售的配額?？滴跷迨辏?714年），年羹堯奏請(qǐng)戶部同意，增加水、陸鹽引一千一百四十五張。雍正十年（1735）戶部復(fù)議同意四川增加鹽引五千張。增加鹽引，使得四川各地所產(chǎn)的食鹽以合法的方式進(jìn)入鹽業(yè)流通渠道。在這期間，商人獲得食鹽銷售的利潤，政府獲得征收鹽稅的財(cái)政收入。

二、恢復(fù)井鹽生產(chǎn)的間接財(cái)稅政策

（一）財(cái)政補(bǔ)貼促進(jìn)外省移民

林成西（2006）指出清代四川經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，在很大程度上需要從入川移民的特點(diǎn)予以解釋?？疾烨宕氪ㄒ泼袢丝跀?shù)量及其素質(zhì)，為研究清代四川經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個(gè)新視角。根據(jù)乾隆五十六年四川的總?cè)丝跀?shù)量948.9萬減去四川原有本地人數(shù)，認(rèn)為在乾隆末年大規(guī)模移民運(yùn)動(dòng)基本停息時(shí)，移民大約占當(dāng)時(shí)四川人口總數(shù)的88.3%。[13]在順治四年，中央政府就令四川巡撫兼鹽課監(jiān)察使趙班璽“博采利弊，斟酌損益，議定規(guī)劃，便商裕國”[14]。清政府通過對(duì)去四川開墾荒地的移民給予實(shí)物補(bǔ)貼，引導(dǎo)湖南、湖北、廣東、廣西、陜西、山西等地的勞動(dòng)力到四川進(jìn)行耕種。其中，順治和康熙朝財(cái)政補(bǔ)貼政策力度比較大。根據(jù)嘉慶朝《四川通志》卷62，食貨·田賦（上）記載：“順治十年，準(zhǔn)四川荒地官給牛種，聽兵民開墾，酌量補(bǔ)還價(jià)值。”康熙朝依然延續(xù)順治朝給予耕牛、種子等財(cái)政補(bǔ)貼手段，鼓勵(lì)外省的移民來到四川開墾土地。順治、康熙朝年間，由于地多人少，入川移民采取插標(biāo)占田的方式獲得土地?？滴跞晁拇ㄑ矒釓埖碌仡}招徠拯救疏：“若貧乏缺費(fèi)，注明冊(cè)內(nèi)，俟臣捐措口糧，另發(fā)舟車差官搬取?！盵15]康熙二十九年，以四川民少而荒地多，凡流寓愿墾荒居住者，將地畝給為永業(yè)。[16]順治和康熙兩朝都通過給予土地產(chǎn)權(quán)和恩賜耕牛、種子、口糧的財(cái)政補(bǔ)貼的辦法吸引外省勞動(dòng)力來到四川定居。

清雍正年間，政府對(duì)來到四川的移民進(jìn)行身份的審查，同時(shí)具體規(guī)定了給予耕地的數(shù)量。雍正六年（1728年），戶部提出了一個(gè)按戶授田的方案，規(guī)定以一對(duì)夫婦為一戶，給水田三十畝，或旱地五十畝，如有兄弟子侄之成丁者，每丁增給水田十五畝，或旱地二十五畝。并每戶給銀12兩，作為移民的生活基金和生產(chǎn)基金。[16]另外，雍正朝時(shí)期開始對(duì)移民的身份進(jìn)行驗(yàn)證，防止游民和無賴之徒遷入影響四川的安定。雍正七年（1729年），四川荒地得到有效開墾，雍正皇帝將其做法在全國進(jìn)行了推廣，各省愿意進(jìn)行土地開墾的人，給予借貸牛種、口糧等物資，等糧食成熟收獲后分三年照數(shù)還清。[15]移民政策的逐漸變化，也從一個(gè)側(cè)面說明了清初四川勞動(dòng)力缺乏的局面得到了緩解。

（二）延長免稅時(shí)間促進(jìn)移民

給予土地的產(chǎn)權(quán)對(duì)于外省的人口確實(shí)是有一定的吸引力，但在政策的實(shí)踐過程中，四川地方政府也發(fā)現(xiàn)其中存在一定的弊端，為此奏請(qǐng)中央政府通過進(jìn)一步延長新開墾土地的免稅年限來完善四川移民的財(cái)政政策。

順治十三年，巡按四川兼管鹽法屯田監(jiān)察御史高民瞻題本：“臣入境（四川）后，即大張條示，諭令軍民人等，凡拋荒田地，無論有主無主，任人盡力開墾，永給為業(yè)……迄今數(shù)月有余，而復(fù)業(yè)墾荒者猶是寥寥然，未有成效可觀?！盵15]根據(jù)該份歷史資料的記載，可以得知盡管給予移民土地產(chǎn)權(quán)，對(duì)于移民的吸引力依然有限。面對(duì)這樣的情況，四川巡按高民瞻給出了自己的分析，他認(rèn)為，目前開墾荒地實(shí)施的是三年升科納稅，新開墾荒地產(chǎn)量低，農(nóng)民的收成往往是無法完成納稅的，因此開墾荒地的動(dòng)力不足。他在給皇帝的奏折中強(qiáng)調(diào)：“是未必食開耕之利，而復(fù)憂差糧之?dāng)_?！睘榇?，他向順治皇帝建議，五年之后開始起科納稅。通過延長免稅的時(shí)間，有效吸引新的移民。對(duì)于入川的定居者，凡流寓愿墾荒者居住者，將地畝給為永業(yè)。移民四川開荒耕種土地，政府承認(rèn)其為私人土地，并且實(shí)行五年免稅的政策?！犊滴跞暾忻裉畲ㄔt》[17]今特下詔，仰戶部飭行川省、湖廣等處文武官員知悉，凡有開墾百姓，任從通往，毋得關(guān)隘阻撓。俟開墾六年外候旨起科?？滴醭M(jìn)一步延長免稅的年限，避免移民開墾荒地者因?yàn)闊o力繳納賦稅而放棄耕地。

隨著政策對(duì)于移民影響的不斷深入，雍正朝對(duì)于四川的土地稅采取更加具體的政策，中央政府批準(zhǔn)四川報(bào)墾田地，采取分別年限起科的政策。對(duì)于入川移民開墾的水田三年后開始征稅，移民開墾的旱田五年后開始征稅。還特別規(guī)定開墾的荒地，十年起科。乾隆朝延續(xù)了這一政策，乾隆五年諭：四川所屬，地處邊徼，山多田少，天賦向分上、中、下三等，按則征糧。如上田、中田丈量不足五分，下田與上地、中地不足一畝，以及山頭地角、間石雜砂之瘠地，不論頃畝，悉聽開墾，均免升科。[15]延長新開墾土地的免稅年限的財(cái)政政策，有效地促進(jìn)了各地勞動(dòng)力移民四川的積極性。

（三）人口增長促進(jìn)鹽業(yè)恢復(fù)和發(fā)展

人口的增長一方面為鹽業(yè)生產(chǎn)提供大量的勞動(dòng)力。井鹽的開鑿是勞動(dòng)密集型工作，即使是專業(yè)的鑿井隊(duì)伍在順利的情況下，每天最多能開鑿30厘米左右，如果遇到堅(jiān)固的巖層不順利的話只能開鑿2-3厘米。清代四川鹽井的開采時(shí)間一般都在五年以上，有的甚至超過10余年。開采成功后的鹽井，在汲取鹽鹵、運(yùn)輸鹵水、煎燒食鹽等環(huán)節(jié)也都需要大量的勞動(dòng)力。鹽井生產(chǎn)內(nèi)部又有十分細(xì)致的勞動(dòng)分工。溫瑞柏在《鹽井記》中描述：“其人，有司井、司牛、司篾、司梆、司槽、司澗、司鍋、司火、司飯、司草；又有醫(yī)工、井工、鐵匠、木匠?！绷硗猓}業(yè)生產(chǎn)中還涉及許多管理者，例如：管帳、幫帳、“井口管事”“坐碼頭”等職務(wù)。在一些規(guī)模稍大的鹽場，鹽工的用工數(shù)量甚至達(dá)到上萬人?？滴醵哪辏?685年），整個(gè)四川僅剩一萬八千零九十余丁，每丁折合5人，九萬二千五百四十余人。也有學(xué)者認(rèn)為當(dāng)時(shí)四川的人口比這個(gè)數(shù)字多，認(rèn)為康熙二十年，經(jīng)過戰(zhàn)爭四川人口應(yīng)該在50萬左右。[16]但總體可知，經(jīng)過連年的戰(zhàn)爭，清代初期四川的人口數(shù)量處于歷史低點(diǎn)，損失了大量的青壯年男性勞動(dòng)力。在獲取土地所有權(quán)的政策激勵(lì)下，大量來自湖北、江西、福建、廣西、陜西、山西的移民，賣掉原有的家產(chǎn)后，扶老攜幼舉家遷移到四川，形成了歷史上著名的“湖廣填川”局面。大量移民的涌入使得四川土地開墾得以恢復(fù)。后來到四川的移民已經(jīng)無土地可以分配。這些無地的移民，為四川鹽業(yè)生產(chǎn)提供了充足的勞動(dòng)力。

同時(shí)，人口的大量增加進(jìn)一步擴(kuò)大了鹽業(yè)市場，通過表2可以得出，清朝前期人口數(shù)量的增加直接影響到食鹽的銷售和征稅，人口與以引額為標(biāo)志的食鹽銷量、以課額為標(biāo)志的鹽稅之間正相關(guān)。

表2 順治朝人丁、引額、課額對(duì)照表[15]

清代對(duì)食鹽實(shí)行“計(jì)口授食”的政策，按每人每日食鹽五錢分配鹽引，當(dāng)時(shí)16兩為1斤，因此每人每天的食鹽配額為15.625克，一年的配額大概為11.41斤。在定額不變的條件下，人口增長是促進(jìn)食鹽銷量增加的主要因素。同時(shí)，清代實(shí)行食鹽引岸制度，嚴(yán)格規(guī)定了食鹽銷售的地域范圍。四川產(chǎn)的井鹽，清代初期主要供應(yīng)四川以及云南、貴州部分地區(qū)。在食鹽市場范圍沒有變化的條件下，四川人口的快速增加使得食鹽的需求量迅速增加。四川人口從康熙年間到宣統(tǒng)年間呈現(xiàn)出持續(xù)的增長，尤其是從康熙20年到康熙61年期間，四川人口數(shù)量由不足50萬人增長到230多萬人，到乾隆41年四川人口已經(jīng)達(dá)到了約779萬人。可以說人口增長直接擴(kuò)大了清代初期四川井鹽的市場，刺激了四川井鹽的生產(chǎn)。根據(jù)《明史》記載，明洪武時(shí)期（1368年）四川產(chǎn)鹽量是1012.7萬斤；弘治時(shí)期（1488年）產(chǎn)鹽量是2017.6萬斤。而根據(jù)《清鹽法志》的記載（見圖1），清順治八年（1651年）四川井鹽產(chǎn)量619.2萬斤；康熙二十五年（1686年）5336.58萬斤；雍正九年（1731年）9227.84萬斤；乾隆元年（1736年）22952.02萬斤。[18]在嘉慶25年，四川井鹽產(chǎn)量達(dá)到3.5億斤，到了光緒朝更是達(dá)到了4.5億斤。

圖1 清代四川人口與鹽產(chǎn)量增長示意圖

三、清代四川鹽業(yè)恢復(fù)的效果

（一）井灶數(shù)量大幅度上升

在直接和間接財(cái)政政策的雙重作用下，四川井鹽的生產(chǎn)在雍正朝得到了恢復(fù)和發(fā)展。其中一個(gè)重要性指標(biāo)是開鑿鹽井的數(shù)量急劇增長。清順治六年（1649年）四川有鹽井198眼，清順治末年（1662年）四川有鹽井239眼?？滴醵迥辏?686），全四川產(chǎn)鹽區(qū)域達(dá)26州縣，共有鹽井1182眼。雍正九年四川巡撫憲德對(duì)四川的鹽井生產(chǎn)情況作了一次比較準(zhǔn)確的調(diào)查，得出：四川共有產(chǎn)鹽的州縣40個(gè)，鹽井6116眼，每年產(chǎn)鹽9227.84萬斤。乾隆十八年（1753年）四川有鹽井7704眼，到乾隆二十三年（1758），四川有產(chǎn)鹽區(qū)38州縣，鹽井8336眼。[18]

鹽井?dāng)?shù)量的快速增加，充分地證明了四川鹽業(yè)生產(chǎn)得到了恢復(fù)。在多種政策共同作用下，四川具有開鑿鹽井能力的人紛紛投資開鑿地下鹽鹵資源，最為廣泛形式是地主和具有資金的投資者聯(lián)合開鑿鹽井，產(chǎn)生了具有我國特色的契約股份制合作方式。通過契約股份的方式，不同身份的投資人，將其他省份的“外資”、社會(huì)上閑置的“游資”和四川地主擁有的土地結(jié)合起來，一起高效率地開發(fā)地下的鹽鹵資源。1835年，在四川自貢開鑿的燊海井深度已經(jīng)達(dá)到了1001.42米，是當(dāng)時(shí)世界上第一口超千米深井。

（二）清代四川鹽稅的增長

隨著四川井鹽生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，四川鹽稅收入迅速增長。康熙十年（1671）四川鹽稅收入為白銀10513.446兩。雍正八年（1730）四川鹽稅增加到白銀73330余兩。僅59年的時(shí)間，鹽稅收入增加了近 6倍。乾隆和嘉慶朝（1735-1820）以后，更增至30余萬兩。咸豐道光朝時(shí)期（1851-1874），四川每年征收鹽稅約200余萬兩。光緒十一年到二十年（1885-1894）的十年間，鹽稅年收入每年在148-183萬兩之間。至宣統(tǒng)3年（1911）四川鹽稅收入高達(dá)630萬兩，占全省收入的36.42%，是田賦收入的1.46倍。[19]

通過表3對(duì)比鹽稅占四川財(cái)政收入的比例，可以看到，在清乾隆中期鹽稅收入已經(jīng)躍居四川財(cái)政收入的首位。低稅率和保持征稅的靈活性，不僅沒有使四川鹽稅流失反而促進(jìn)了井鹽生產(chǎn)的發(fā)展，擴(kuò)大了征稅的稅基。清代四川鹽稅的收入超過以往任何一個(gè)朝代，為清代四川經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。

表3 清代前后期四川財(cái)政稅收表 單位：萬兩（藩庫平銀①藩庫是清代布政司所屬的糧錢儲(chǔ)庫。庫平銀是清朝國庫收支使用的標(biāo)準(zhǔn)貨幣單位，起于康熙年間。）

四、歷史啟示

清代初期，地處西南的四川戰(zhàn)亂不斷。為了穩(wěn)定四川的政治和經(jīng)濟(jì)，清政府一方面通過減稅和免稅的政策“激活”私人投資，另一方面通過吸引移民不斷增加四川人口的數(shù)量。這些組合政策是在地方政府與中央政府不斷實(shí)踐中摸索而形成的，對(duì)于今天地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著一定的歷史借鑒意義。

（一）“讓利于民”激發(fā)民營投資活力

清代四川井鹽生產(chǎn)的恢復(fù)和發(fā)展，無論是鹽稅政策還是移民政策都體現(xiàn)了“讓利于民”的思想。鹽業(yè)生產(chǎn)一直是國家壟斷的產(chǎn)業(yè)，清代中央政府根據(jù)四川井鹽的實(shí)際情況，通過鹽井開鑿成功后“報(bào)課”的形式，確認(rèn)了開鑿者擁有鹽井的產(chǎn)權(quán)。鹽井私有化后，投資帶來的豐厚的收益極大激發(fā)了鹽業(yè)生產(chǎn)和投資的活力。同時(shí)，四川地方政府采取了差異化的稅收政策，通過降稅的方式扶持井鹽生產(chǎn)企業(yè)。

以史為鏡，目前我國的企業(yè)數(shù)量中95%以上是民營企業(yè)，95%以上民營企業(yè)是中小企業(yè)?！白尷诿瘛?，一方面應(yīng)該降低中小企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，幫助中小企業(yè)降低經(jīng)營成本。2019年全國兩會(huì)，李克強(qiáng)總理就明確提出：“減稅降費(fèi)，讓利于企業(yè)，讓利于民，這樣財(cái)政才更可持續(xù)?！绷硪环矫妫瑧?yīng)加快國有、集體企業(yè)資本有序退出競爭領(lǐng)域或者不具備競爭優(yōu)勢(shì)的領(lǐng)域。開放更多的能夠讓民營經(jīng)濟(jì)獲利的領(lǐng)域，從根本上增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。

從區(qū)域分布上看，我國中小企業(yè)數(shù)量越多的地域，其經(jīng)濟(jì)活力水平越高，財(cái)政運(yùn)行狀況越好。以中小企業(yè)注冊(cè)數(shù)據(jù)來分析，截至2020年，我國長江以南地區(qū)聚集了57%的中小企業(yè)，其中廣東、江蘇、浙江占據(jù)前三位，合計(jì)占比達(dá)26%。長三角地區(qū)新增中小企業(yè)注冊(cè)數(shù)量最多，川渝地區(qū)注冊(cè)增速排名第一，東北地區(qū)中小企業(yè)注冊(cè)數(shù)量墊底、衰落跡象較為明顯。為此，地方政府應(yīng)該思考如何進(jìn)一步培育和扶持中小企業(yè)發(fā)展，聚焦化工、汽車、種植、養(yǎng)殖、文化旅游等具有發(fā)展優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)，激發(fā)民營經(jīng)濟(jì)活力，推動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)振興。

（二）注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的連續(xù)性與組合性

清政府自順治初年統(tǒng)治四川以后，就開始堅(jiān)持連續(xù)性“移民”政策，以增加四川人口的數(shù)量，恢復(fù)四川鹽業(yè)。清代順治朝整個(gè)國家都處于明末清初戰(zhàn)后的恢復(fù)階段，加之移民四川政策單一，導(dǎo)致當(dāng)時(shí)的移民效果不是十分明顯。平定“三藩之亂”后，為了西南政治的安定，康熙朝采取了更為堅(jiān)定的移民政策，雍正朝也一直持續(xù)實(shí)施穩(wěn)定的移民四川政策。綜上，清代順治朝、康熙朝、雍正朝移民四川的政策雖然在不同時(shí)期有所調(diào)整，但總的方向是通過財(cái)政補(bǔ)貼的方式，給予移民土地和基本生產(chǎn)生活資料，鼓勵(lì)外省青壯年勞動(dòng)力移民四川，促進(jìn)四川快速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。四川地方政府不斷要求清中央政府減免稅賦。當(dāng)四川地方官員發(fā)現(xiàn)單純的一次性財(cái)政補(bǔ)貼不足以對(duì)移民產(chǎn)生足夠的吸引時(shí)，就通過不斷推遲移民開墾土地升課納稅的時(shí)間，起到減免土地稅賦的目的?？滴醭诳偨Y(jié)和吸取順治朝四川移民的經(jīng)驗(yàn)后，允許四川地方實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼和免稅政策組合共同促進(jìn)移民的政策。財(cái)政補(bǔ)貼和免稅政策的組合作用，移民在得到土地耕種后不再擔(dān)心短期新開墾的土地因糧食產(chǎn)量不足無法完成稅賦的問題，促進(jìn)了移民四川人口數(shù)量的增加。鹽稅政策和人口移民政策組合形成了1+1＞2的鹽業(yè)財(cái)政政策的疊加效應(yīng)。井鹽產(chǎn)業(yè)為移民提供了就業(yè)崗位，移民為食鹽銷售提供了市場。綜上可見，政策的連續(xù)性和組合性為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了有力支撐。

我國中小企業(yè)是經(jīng)濟(jì)最具活力的經(jīng)濟(jì)主體，也是吸收中低收入人群就業(yè)的主要領(lǐng)域。同時(shí)，中小企業(yè)所處的行業(yè)領(lǐng)域往往是競爭激烈、盈利比較薄弱的產(chǎn)業(yè)，中小企業(yè)往往對(duì)政策更敏感。因此，在當(dāng)前新冠疫情防控下，保持對(duì)中小微企業(yè)扶持政策的連續(xù)性和組合性顯得非常必要和迫切。

（三）優(yōu)化營商環(huán)境，因地制宜吸引投資

在銷售領(lǐng)域，為鹽商配引辦課是清政府招商措施的開端。如何消除商人疑慮，解決鹽引滯銷的問題，是清政府恢復(fù)鹽業(yè)在銷售環(huán)節(jié)的先決條件。給予讓利于商、優(yōu)化營商環(huán)境，吸引商人投資成為了清代初期鹽政的中心思想。相對(duì)寬容的政策，對(duì)四川井鹽銷售的快速恢復(fù)提供極大的扶持。在生產(chǎn)領(lǐng)域，中央政府放松對(duì)私人投資的管制，對(duì)人口戶籍的流動(dòng)、資金的流動(dòng)等都采取了非常寬松的政策。在鹽井投資中，市場起到了資源配置的作用。來自不同地域、渠道的外資、游資，源源不斷匯入開鑿鹽井的生產(chǎn)中。在商人取得投資利益回報(bào)的同時(shí)，其示范效應(yīng)進(jìn)一步帶動(dòng)了其他人員的投資。清政府通過政策的調(diào)整，盡可能地激發(fā)民間開鑿鹽井的積極性，把人力、物力、財(cái)力集中起來恢復(fù)和發(fā)展井鹽，為振興四川地方經(jīng)濟(jì)服務(wù)。四川地方官員一直想方設(shè)法降低食鹽的稅率，保持政策的連續(xù)性。通過靈活變通的方法，實(shí)現(xiàn)了“任民穿井，永不加課”的產(chǎn)業(yè)政策。

優(yōu)化營商環(huán)境，有助于打造良好有序的競爭生態(tài)，充分激發(fā)內(nèi)生創(chuàng)新活力，起到助推經(jīng)濟(jì)增長的作用。以東北營商環(huán)境為例，地方政府往往是重視招商引資，但對(duì)企業(yè)困難的解決和幫扶還需加強(qiáng)，個(gè)別基層不作為、亂作為問題時(shí)有發(fā)生。東北營商環(huán)境橫向?qū)Ρ冉?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份仍存在較大的差距。習(xí)近平總書記明確指出，只有建設(shè)好投資、營商等軟環(huán)境，才能有效遏制東北資本、人才流失狀況，打破所謂“投資不過山海關(guān)”的說法，使資本、人才成為東北振興發(fā)展的重要助力。未來，在東北全面振興、全方位振興過程中，打造市場化、法治化、國際化營商環(huán)境對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展有著重要意義。

（四）通過合理的稅收制度穩(wěn)定就業(yè)、擴(kuò)大稅源

清代初期四川井鹽采取的低稅率政策，不僅沒有減少四川鹽稅的總量，反而促進(jìn)生產(chǎn)，擴(kuò)大了納稅的基礎(chǔ)，增加了鹽稅總額。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟·拉弗提出的拉弗曲線形象地描述了政府制定的稅率與稅收之間的關(guān)系，隨著政府設(shè)定的稅率在合理的范圍內(nèi)增加，稅收收入也增加，但是如果稅率提高超過了企業(yè)的承受能力，將會(huì)打消企業(yè)經(jīng)營的積極性，減少收入使稅基減小，從而減少政府的稅收。[20]

清中央政府根據(jù)井鹽生產(chǎn)的特殊性，對(duì)四川鹽區(qū)采取了不同于其他產(chǎn)區(qū)的鹽稅政策，以較低的稅率扶持小型和微型鹽業(yè)生產(chǎn)的商家。一方面，通過考察鹽井的實(shí)際生產(chǎn)情況，制定不同的鹽稅稅率，有效的保護(hù)了中小投資者的積極性，一些處于低產(chǎn)的鹽井也可以進(jìn)行生產(chǎn)，使得四川井鹽邊生產(chǎn)邊開鑿成為了可能。另一方面，通過“井課”“鍋課”“灶課”三種方式取其中一種進(jìn)行征稅，每年征稅一次，避免重復(fù)征稅。對(duì)于停產(chǎn)修理階段的鹽井還采取了免稅的政策，有利于鹽井的生產(chǎn)。通過靈活的鹽稅形式，清代初期四川鹽業(yè)吸納了大量的勞動(dòng)人口就業(yè)，為移民提供了工作崗位，移民帶來的生產(chǎn)技術(shù)、資金和食鹽消費(fèi)市場使得四川鹽業(yè)生產(chǎn)得到了快速恢復(fù)，進(jìn)而形成了穩(wěn)定的稅源，為清代中期四川井鹽的繁榮發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，做到了財(cái)政和經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)互動(dòng)，值得學(xué)習(xí)借鑒。