作者簡介：余濤，（1991.8-），男，湖北黃岡，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，技術經(jīng)濟及管理專業(yè)，本科，初級工程師，農(nóng)村土地與產(chǎn)業(yè)振興。

摘要：三權分置是農(nóng)村深化改革中土地要素改革的關鍵一環(huán)，這種獨特的三權分置，為農(nóng)村土地高效利用和鄉(xiāng)村振興起到了一定的促進作用。農(nóng)村土地制度伴隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷改革，先后經(jīng)歷了“單一產(chǎn)權”、“兩權分離”，直至當下的“三權分置”，在當前經(jīng)濟發(fā)展背景下，三權分置為工商資本下鄉(xiāng)和個體農(nóng)戶經(jīng)營土地起到了一定的積極作用，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。但三權分置落地執(zhí)行中仍存在土地碎片化、基層組織不完善、制度模糊性、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等問題，導致真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興仍存在一定困境，仍需要不斷試點和摸索。

關鍵詞：土地改革;農(nóng)村;三權分置;鄉(xiāng)村振興

我國是農(nóng)業(yè)大國，土地制度直接影響著農(nóng)民的生活和利益，也對社會的穩(wěn)定安定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展帶來影響。中華人民共和國成立后社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，農(nóng)村土地先后經(jīng)歷了“單一產(chǎn)權”、“兩權分離”、“三權分置”的發(fā)展過程。2018年12月，全國人大第七次會議通過了修改農(nóng)村土地承包法的決議，為農(nóng)村地區(qū)土地的三權分置的施行提供了法律政策支持，本文所指農(nóng)村土地是指農(nóng)民使用的用于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)的土地。

在土地改革的推動下，農(nóng)村土地的經(jīng)營權得到了釋放，農(nóng)村閑置撂荒地問題有所改善，農(nóng)民經(jīng)營的意識也在逐漸提高，隨之而來，農(nóng)民收益有所增加。然而，由于一些客觀原因，諸如土地碎片化、基層組織不完善、制度模糊性、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等原因，使得三權分置的政策目標實現(xiàn)必然存在一定阻礙。本文著力于分析農(nóng)村土地變革歷史以及農(nóng)村土地三權分置對鄉(xiāng)村振興的影響和改進建議。

1農(nóng)村土地變革歷史

土地資源，作為經(jīng)濟發(fā)展的生產(chǎn)要素資源，土地制度也伴隨經(jīng)濟發(fā)展不斷變遷。中國農(nóng)村土地改革也是順應國家經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而不斷變革。

新中國成立前夕，1949年9月29日頒布的《共同綱領》指出，“農(nóng)民已經(jīng)取得的土地的所有權必須得到保護”，由此說明此時推行的是“農(nóng)村土地私有制”，為新中國成立的穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展奠定了基礎。1951年起，中共中央公布系列文件，鼓勵生產(chǎn)互助提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，通過教育和啟示，不斷發(fā)展推動個體經(jīng)濟逐漸走向集體經(jīng)濟，也是為了從小生產(chǎn)的個體經(jīng)濟到大規(guī)模機械化的集體經(jīng)濟的發(fā)展，以迅速恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟。1951年，中共中央發(fā)文提出了“土地合作社”的概念。隨著生產(chǎn)互助模式的發(fā)展和完善，1958年，黨中央明確要求在農(nóng)村建立人民公社，這是時代經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢。人民公社的建立完成了農(nóng)村土地私有制向農(nóng)村土地集體所有制的轉變，這種轉變確立了農(nóng)村土地“單一產(chǎn)權”的產(chǎn)權制度，為一定時期內(nèi)經(jīng)濟的快速發(fā)展做出了貢獻。

土地集體所有制的轉變在一定時期內(nèi)為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展奠定了基礎，也為工業(yè)化的大發(fā)展做出了奉獻。由于整體工業(yè)化程度不高，我國又面臨人多地少的現(xiàn)實窘境，人民公社領導下的集體組織發(fā)展經(jīng)濟效益較差;土地集體所有制消滅了私有產(chǎn)權，也意味著中國農(nóng)民喪失了獨立自主經(jīng)營權，在“大鍋飯”的現(xiàn)實背景下，社員自主勞動積極性不高，繼而反向妨礙了集體經(jīng)濟的發(fā)展。新中國成立后，近三十年的傳統(tǒng)經(jīng)濟體制在保證我國工業(yè)化低水平資本原始積累的同時，也讓農(nóng)民付出了慘重的代價，農(nóng)業(yè)反哺工業(yè)的政策，使得生產(chǎn)力極其有限的集體經(jīng)濟更是捉襟見肘。

實踐經(jīng)驗表明，發(fā)展中國家需要實現(xiàn)工業(yè)化和城市化，農(nóng)業(yè)部門健康發(fā)展是基礎，農(nóng)村經(jīng)濟體制的改革創(chuàng)新促進了農(nóng)業(yè)的高速增長，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制這一制度創(chuàng)新起了至關重要的作用。聯(lián)產(chǎn)承包制改革遵循比較優(yōu)勢原則，通過增加微觀主體的自主權，激勵其積極性，從而提高經(jīng)濟績效。

1978年召開的十一屆三中全會標志著改革開放成為國家發(fā)展的重心，經(jīng)濟發(fā)展成為國家發(fā)展第一要務。安徽鳳陽小崗村率先開展了土地承包到戶經(jīng)營，為農(nóng)村土地改革做出了示范。1983年1月2日，中央政府對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的政策方向明確提出，聯(lián)產(chǎn)承包制成為農(nóng)村生產(chǎn)組織的主要形式。聯(lián)產(chǎn)承包制的政策落地，標志著我國農(nóng)村地區(qū)土地的集體所有權與農(nóng)民承包經(jīng)營權的分離，極大地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展和城市化建設奠定了基礎。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的推廣和實施，廣大勞動人民激情大漲，糧食產(chǎn)量也不段攀升。具體數(shù)據(jù)見表1。

1984年農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值比1978年相比增長147.57%，遠高于工農(nóng)業(yè)生長總值48.65%的增長率，說明家庭聯(lián)產(chǎn)承包制極大的調(diào)動的勞動人民的熱情，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到較快增長，同時也佐證了在人民公社領導下的集體經(jīng)濟中，農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活力被極大程度壓制。同期，糧食產(chǎn)量增長比例達到33.59%，生豬產(chǎn)量增長1.6%，說明這一時期內(nèi)，農(nóng)民集中力量全力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最終全國糧食產(chǎn)量大幅攀升。反觀生豬產(chǎn)量增長僅為1.6%，說明解決溫飽問題是當期人民群眾第一要務。同期在人口增加6.24%的基礎上，人均糧增加25.76%，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為糧食增產(chǎn)、解決溫飽問題奠定了基礎。

西奧多·舒爾茨曾評價我國農(nóng)村經(jīng)濟改革，聯(lián)產(chǎn)承包制帶來了中國經(jīng)濟的高速增長，但是改革開放以來農(nóng)業(yè)經(jīng)濟組織一直沒有改變家庭經(jīng)營的形式。

隨著改革開放的不斷深入和城市化的不斷發(fā)展，經(jīng)濟的飛速增長，由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟價值低，農(nóng)民收益較低，致使許多農(nóng)村選擇進城務工，以增加收入。2020年全國農(nóng)民工數(shù)量達到28650萬人，城鎮(zhèn)化率達到60%。大量農(nóng)民進城引發(fā)了“農(nóng)村空心化”、“農(nóng)地撂荒”、“農(nóng)民老齡化”等社會問題。

農(nóng)村出現(xiàn)了“地無人耕”和“人無地耕”的問題，為了深入挖掘農(nóng)村土地資源的生產(chǎn)要素價值，保證農(nóng)民穩(wěn)步增收、糧食安全以及社會穩(wěn)定的大局，2014年中央提出“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權“;2016年國家發(fā)布政策文件，把土地所有權、土地承包權和土地經(jīng)營權分開。“三權分置”相關政策辦法的頒布施行，是農(nóng)村深化改革的內(nèi)在需求，生產(chǎn)關系與生產(chǎn)力發(fā)展相適應是符合經(jīng)濟規(guī)律的，奠定了鄉(xiāng)村振興的資源基礎。2018年12月，全國人民代表大會第七次會議通過了修改農(nóng)村土地承包法的決議，為農(nóng)村土地的三權分置的施行提供了法律支持。至此，農(nóng)村土地三權分置的改革發(fā)展正式鋪開。

2三權分置的現(xiàn)實意義

農(nóng)村土地的“三權”為土地的所有權、承包權及經(jīng)營權。農(nóng)村土地的所有權屬于集體，農(nóng)民對土地享有承包權和經(jīng)營權?！叭龣喾种谩钡暮诵氖峭恋氐某邪鼨嗪徒?jīng)營權分離，并且確保在集體所有制和農(nóng)民承包經(jīng)營權不變的基礎上，進行經(jīng)營權流轉。承包經(jīng)營權的再次分離是對我國農(nóng)村土地制度的完善和創(chuàng)新，“三權分置”促使更多資本投資于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，滿足不同階層農(nóng)民生產(chǎn)生活與發(fā)展的多層次需求，農(nóng)民可以在土地上自主經(jīng)營種植符合國家政策規(guī)定的農(nóng)作物，也可將土地流轉給生產(chǎn)大戶或企業(yè)進行規(guī)模種植生產(chǎn)。三權分置它們既有整合的效用，又各自賦有各自的功能。農(nóng)村土地的集體所有制，不僅可以抑制不合理的征地行為，而且可以維護農(nóng)戶的合法權益;又可以對土地資源進行集約利用，避免出現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地作非農(nóng)業(yè)行為使用，以保障國家耕地不遭到不法侵害。

土地三權分置的制度順應了農(nóng)民想要自主經(jīng)營土地的意愿，也適應了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化適度規(guī)模發(fā)展的需要，將土地承包經(jīng)營權進行分置，農(nóng)民能夠獲得土地承包權，同時也獲得自主經(jīng)營權。這一舉措最大的突破在于將經(jīng)營權放活，讓農(nóng)民有了土地自己經(jīng)營權，且又讓經(jīng)營權有了合法的地位和依據(jù)，以保障農(nóng)民進行自主生產(chǎn)經(jīng)營土地的合法利益。

農(nóng)村土地三權分置政策的實施，這對我國農(nóng)村土地制度的改革具有重要意義。從制度的角度來說，既落實了農(nóng)民對土地的承包權，又能夠增強農(nóng)民自主經(jīng)營的積極性，同時也保障了我國耕地合理高效集約利用。從經(jīng)濟的角度來說，該制度的施行，促進了農(nóng)戶進行承包地的經(jīng)營積極性，提高了土地資源利用率和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，推動了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的健康快速發(fā)展。

3三權分置的現(xiàn)狀和問題

三權分置的政策和相關法規(guī)的出臺，讓經(jīng)營權有了合法依據(jù)。據(jù)統(tǒng)計，截止2020年11月上旬，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部公布，全國農(nóng)村承包地確權頒證率已經(jīng)達到96%，為進一步放活土地經(jīng)營權打下了基礎。截止2020年底，我國農(nóng)村土地經(jīng)營權的流轉面積達到5.32億畝，占農(nóng)村土地確權頒證面積35.5%，當前土地流轉總量偏低，仍存在大量的撂荒地，究其原因主要有土地碎片化、基層組織不完善、制度模糊性、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡等。

3.1土地碎片化，規(guī)?；?jīng)營較為困難

按照土地確權原則，是按照占地地塊進行劃分，政府向農(nóng)戶辦理土地承包經(jīng)營權證。農(nóng)戶能夠自行選擇承包經(jīng)營或流轉，如農(nóng)戶自行進行經(jīng)營，一般難以形成規(guī)?；a(chǎn);農(nóng)業(yè)企業(yè)一般通過從農(nóng)戶手中獲取地塊的經(jīng)營權，但由于土地劃分到每一農(nóng)戶，無法確保所有農(nóng)戶愿意進行經(jīng)營權流轉，農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營主體難以獲得較大規(guī)模成片土地進行經(jīng)營，規(guī)模效益、現(xiàn)代化技術措施等無法發(fā)揮效用，從而導致土地經(jīng)營價值難以提高，最終，將阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的建設進程。

3.2基層組織不完善，協(xié)調(diào)功能較弱

當前土地流轉大多是農(nóng)戶之間進行流轉、農(nóng)戶流轉給企業(yè)、村委會集體流轉給企業(yè)或個人或以土地入股方式流轉。農(nóng)戶之間流轉、農(nóng)戶流轉給企業(yè)，存在土地碎片化問題。村委會集體流轉給企業(yè)或個人，按照流轉辦法可以采用招標或協(xié)商的方式進行，如僅采用協(xié)商，存在一定的灰色地帶，農(nóng)戶的經(jīng)濟利益無法保障。根據(jù)新修訂的農(nóng)村土地承包法，發(fā)包人在承包期內(nèi)不得調(diào)整承包土地，，針對不愿流轉的農(nóng)戶，村委會的協(xié)調(diào)功能無法有效發(fā)揮。

3.3制度模糊性，配套管理制度不全

結合中國《民法通則》及新《土地管理法》關于農(nóng)村集體土地所有權相關規(guī)定，現(xiàn)階段，集體土地所有權包括村內(nèi)農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)多重農(nóng)民集體（如村民小組等）。在城市化進程中，許多農(nóng)民集體經(jīng)濟組織已經(jīng)不復存在或名義上存在，這就極大影響了農(nóng)民集體行使所有權。此外，農(nóng)村土地的所有權和用益物權并未有相關法規(guī)、制度或規(guī)定對此作出明確的解釋，這就導致了產(chǎn)權關系存在模糊和不確定性。如果土地承包經(jīng)營權屬于“用益物權”，則土地經(jīng)營權的法律權限不明確。土地流轉而進行規(guī)?；?jīng)營往往前期需要投入大量資金，擔?；虻盅和恋亟?jīng)營權用于申請貸款或融資時，金融機構往往難以受理，資金不足往往又會影響土地生產(chǎn)率，從而導致企業(yè)參與程度不高。另外對土地經(jīng)營權的定價機制、交易規(guī)則等還未完全建立起來，三權分置所帶來的經(jīng)濟效益如何分配，部分農(nóng)戶的過高期望，都將直接影響著三權分置政策最終的落地效果。

3.4城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡導致了農(nóng)村發(fā)展的局限性

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化優(yōu)先經(jīng)濟發(fā)展的安排下，人口和土地等主要生產(chǎn)要素從農(nóng)村單向過度流向城市。鄉(xiāng)村振興的最終歸宿是農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧，而這一切都需要建立在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎上。農(nóng)村土地三權分置的目標是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，以實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。由于制度安排，過多的人口、土地、資源以及政策均傾向城市建設發(fā)展，從而出現(xiàn)當前城鄉(xiāng)發(fā)展在經(jīng)濟水平、人居環(huán)境、保障制度等方面差距較大。城市生活成本高居不下、大中城市房價令人無法觸及，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身收益性較低，進城農(nóng)民務工的不確定性，政府規(guī)劃及政策缺位等問題的存在，導致農(nóng)村的發(fā)展局限。土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)戶個人或家庭的最后保障，一些農(nóng)民不愿意轉讓土地經(jīng)營權。

4建議和改進措施

4.1完善相關法律制度和程序，明晰土地權屬相關制度

在法律層面上，土地所有權、經(jīng)營權、承包權的權屬關系需要明確。針對不同權屬方頒發(fā)相應證書，并明確其權屬類型。一方面要讓基層集體組織能合法合理行使土地所有權的權限，避免土地碎片化而導致的規(guī)?；?jīng)營阻礙;另一方面，也要讓農(nóng)戶合理行使土地承包權的收益或使用權;最后，也需要賦予土地經(jīng)營權獲得者對應的自主經(jīng)營、市場化運營的權限。同時，對土地經(jīng)營流轉程序需進一步明確規(guī)范，要避免暴力流轉、違規(guī)流轉等問題的發(fā)生，確保農(nóng)戶取得合理化的最大價值。

4.2明確基層黨組織權責，加強基層經(jīng)濟合作社建設

農(nóng)村采用的是民主自治的方針，基層黨組織要充分貫徹黨中央的惠農(nóng)便農(nóng)利農(nóng)政策，承擔起助農(nóng)扶農(nóng)興農(nóng)的重擔，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮作用。同時，要在基層黨組織的領導下，成立相應的基層經(jīng)濟合作社建設，提高基層經(jīng)濟組織的自我造血能力，不斷提高基層經(jīng)濟組織的經(jīng)濟效應，與基層黨組織一同完善農(nóng)村的基礎設施、社會保障的建設。

4.3規(guī)范農(nóng)村土地規(guī)劃，適當傾斜資源

農(nóng)村土地的高效集約利用，鄉(xiāng)村振興的優(yōu)先實施，必須建立在規(guī)范的農(nóng)村土地資源規(guī)劃的基礎上。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，要充分結合村鎮(zhèn)實際，合理編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，在確保不減少基本農(nóng)田的同時統(tǒng)籌村鎮(zhèn)建設用地、宅基地、農(nóng)地指標，確保在鄉(xiāng)村振興的道路上不過度開發(fā);在市縣級政府層面，要充分給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃指導和資源鏈接，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際，進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)合理定位，避免千篇一律;在省級政府層面，要統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，有效控制基本農(nóng)田總量，扶持和支持特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)、資源貧瘠小鎮(zhèn)的發(fā)展;在國家層面，要統(tǒng)籌基本農(nóng)田指標總量，立法層面為三權分置各主體提供律法保證，同時要適當提高農(nóng)產(chǎn)品價格，為鄉(xiāng)村振興注入更多經(jīng)濟活力。

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