李霄冰

摘要：鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑。目前主要以德治、法治、自治的方式治理鄉(xiāng)村，在現(xiàn)行的治理過(guò)程中出現(xiàn)了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風(fēng)氣有不良傾向等問(wèn)題，也暴露出了鄉(xiāng)村治理體系的不足。要明確德治、法治、自治的功能與治理界限，強(qiáng)化“三治融合”，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理體系;“三治融合”;法治化

隨著鄉(xiāng)村社會(huì)日益開(kāi)放、流動(dòng)性增加，變得多元和復(fù)雜化，鄉(xiāng)村的結(jié)構(gòu)也出現(xiàn)了巨大變化。保障鄉(xiāng)村社會(huì)治理有效，社會(huì)和諧有序，使鄉(xiāng)村治理體系和治理能力得到有效提升，是當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題。在現(xiàn)有的治理體系中，法治、德治與自治如何共同治理，如何才能實(shí)現(xiàn)有效治理，如何融合發(fā)揮作用等，都是鄉(xiāng)村治理中面臨的一系列挑戰(zhàn)。

一、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系的重要意義

黨的十九大報(bào)告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)要“健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”。鄉(xiāng)村治理新體系構(gòu)建是國(guó)家治理體和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)向廣大鄉(xiāng)村的歷史性延伸，也是推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實(shí)路徑。

（一）是推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)有序和諧發(fā)展的需要

鄉(xiāng)村治理的好壞直接影響到農(nóng)村基層穩(wěn)定，而鄉(xiāng)村治理體系健全與否直接影響著治理是否能達(dá)到預(yù)期效果。隨著社會(huì)進(jìn)步，鄉(xiāng)村生活方式、人口組成、思想觀念等發(fā)生了變化，農(nóng)村發(fā)展滯后、貧富差距懸殊、農(nóng)業(yè)發(fā)展不充分等問(wèn)題還未解決。當(dāng)前治理體系難以滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的需要，制約了鄉(xiāng)村的發(fā)展。為了緩解新時(shí)代社會(huì)的主要矛盾，首先要著力解決好億萬(wàn)農(nóng)民的發(fā)展和民生問(wèn)題，推進(jìn)“三治融合”鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)是解決鄉(xiāng)村問(wèn)題的有效方式。

（二）是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的必然要求

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是關(guān)系全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的全局性、歷史性任務(wù)，是新時(shí)代“三農(nóng)”工作的總抓手。我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最大的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題就是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)加劇，自治、法治、德治協(xié)同治理體制滯后，鄉(xiāng)村難治理等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題制約著鄉(xiāng)村發(fā)展。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略目的是使鄉(xiāng)村群眾共享建設(shè)成果，使我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康、穩(wěn)定、全面發(fā)展。在這個(gè)大背景下，必須解決鄉(xiāng)村治理體系的不足以及治理效力不夠的問(wèn)題，即治理體系不完善的問(wèn)題。因此，《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第四十一條明確規(guī)定，要建立“自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村社會(huì)治理體系”。

（三）是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要體現(xiàn)

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，即需要國(guó)家層面的政策支持，需要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，更需要保護(hù)和激活鄉(xiāng)村治理的主體協(xié)同能力，增強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理效能。鄉(xiāng)村治理體系滯后限制鄉(xiāng)村發(fā)展，也制約著整個(gè)社會(huì)治理能力的發(fā)展。鄉(xiāng)村治理體系和治理能力關(guān)系著鄉(xiāng)村基層的穩(wěn)定，也影響著國(guó)家總體治理體系的構(gòu)建和發(fā)展。以“三治融合”推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建不僅是推進(jìn)治理能力現(xiàn)代化的基本需求，更是國(guó)家治理體系建設(shè)能力提高的重要體現(xiàn)。

二、構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系面臨諸多難題

目前在我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理過(guò)程中出現(xiàn)了自治組織行政化、信訪不信法、群眾漠視法律、道德風(fēng)氣有不良傾向等問(wèn)題，也暴露出了治理體系的不足。

（一）治理體制滯后，基層治理存在行政化

當(dāng)前我國(guó)一些地區(qū)呈現(xiàn)基層干部難以為繼的現(xiàn)象。一是由于歷史原因，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部結(jié)構(gòu)處于即將退休和年輕干部較多的情況，中間的骨干力量比較薄弱;二是由于受體制原因、編制數(shù)量等條件影響，基層每年新招錄的人員屈指可數(shù)，還有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)無(wú)編可用、不能增加招考計(jì)劃的情況。三是少部分基層干部缺乏法治意識(shí)，學(xué)習(xí)法律、運(yùn)用法律、遵守法律的風(fēng)氣不強(qiáng)。四是鄉(xiāng)村治理比較偏向于行政化，法治力量不足影響治理主體行為的規(guī)范性，村民自治化、民主化也被相應(yīng)較弱，自主參與性不高，使得鄉(xiāng)村在治理過(guò)程中存在一定難度，導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理體系在治理過(guò)程中的效力難以發(fā)揮。

（二）法律保障體系不夠完善，干群法治觀念不強(qiáng)

我國(guó)基本公共法律服務(wù)包括司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的法律宣傳、公證、法律援助、安置幫扶等傳統(tǒng)法律服務(wù)，也包含其他行政領(lǐng)域?yàn)槿嗣袢罕娞峁┑姆蓭椭头芍С帧５趯?shí)施過(guò)程中主要以司法部門(mén)提供法律服務(wù)為主，缺少其他方面的參與。公共法律保障體系能夠提供的法律服務(wù)有限，導(dǎo)致法律保障不完善，直接影響鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建與治理效果。

（三）鄉(xiāng)土文化流失嚴(yán)重，農(nóng)村教育存在缺失

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)村發(fā)展相對(duì)落后，許多鄉(xiāng)土文化原本應(yīng)當(dāng)傳承和保護(hù)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展而開(kāi)始沒(méi)落。由于鄉(xiāng)村發(fā)展有限，大量村落里僅留下了年邁、弱小人群，不少村落成為 “空心村”。家庭在法治和教育上的缺失，導(dǎo)致青少年在成長(zhǎng)中形成不正確的世界觀和價(jià)值觀，對(duì)社會(huì)發(fā)展造成一定影響。另外，雖然國(guó)家出臺(tái)了一系列有利于人民、保障義務(wù)教育實(shí)施的政策，但是依然有輟學(xué)現(xiàn)象，遏制輟學(xué)行為大多依靠政府、教育部門(mén)、村委去做思想動(dòng)員的方式勸返輟學(xué)學(xué)生返校，效果不明顯。

（四）自治組織作用發(fā)揮不明顯，內(nèi)生動(dòng)力不足

鄉(xiāng)村空心化使鄉(xiāng)村發(fā)展較城市滯后、人才流失嚴(yán)重，鄉(xiāng)村自治組織人員存在年齡老化、文化水平不高、法治意識(shí)不強(qiáng)等問(wèn)題，未能根本上改變民主管理和依法治理的現(xiàn)狀，導(dǎo)致鄉(xiāng)村主體自治缺位，使農(nóng)村基層自治工作難以有序開(kāi)展、鄉(xiāng)村集體事務(wù)管理監(jiān)督時(shí)常流于形式，難以真正實(shí)現(xiàn)自治。村民政治文化水平偏低、參與制度不夠完善、小農(nóng)思想的存在等因素，也制約了村民自治參與的主動(dòng)性和積極性。同時(shí)，各職能部門(mén)業(yè)務(wù)缺乏協(xié)同、聯(lián)動(dòng)性不足、信息不共享等問(wèn)題導(dǎo)致政出多門(mén)，影響了鄉(xiāng)村治理的全面發(fā)展。比如有些地方存在黑惡勢(shì)力、宗族惡勢(shì)力、“村霸”等現(xiàn)象，其中一個(gè)重要原因就是治理主體協(xié)調(diào)不夠，沒(méi)能形成合力導(dǎo)致的結(jié)果。

三、加快構(gòu)建“三治融合”鄉(xiāng)村治理新體系的對(duì)策建議0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系仍面臨諸多難題，需要下大力氣加以解決。“三治融合”著重于提升鄉(xiāng)村治理成效，為構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系奠定扎實(shí)基礎(chǔ)。在“三治融合”推進(jìn)鄉(xiāng)村治理體系中要明確“三治”的功能與治理界限，立足本崗共同發(fā)揮作用，才能使鄉(xiāng)村治理效果更顯著，也更好地推動(dòng)鄉(xiāng)村治理體系的構(gòu)建。

（一）堅(jiān)持“三治融合”整體論，明確關(guān)系定位

在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三治融合”為一個(gè)整體，協(xié)同發(fā)力，發(fā)揮各“治”優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)政府、社會(huì)和村民在治理體系中的良性互動(dòng)，使鄉(xiāng)村得到有效治理。堅(jiān)持自治為核心，在治理行為上體現(xiàn)依法治理，用法治和德治滲透到鄉(xiāng)村自治管理的各個(gè)過(guò)程中，使德治、自治在法治的保障下形成有效合力共治，推進(jìn)治理體系的構(gòu)建，最終實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理中的“善治”。

一是政府各部門(mén)要聯(lián)合協(xié)作，共同處理好涉及領(lǐng)域較廣的問(wèn)題。解決各自為政，無(wú)人管理或單方面管理權(quán)限有限、管理不到位的情況發(fā)生。比如在輟學(xué)事件上，各級(jí)政府部門(mén)積極聯(lián)動(dòng)司法、教育等部門(mén)依據(jù)相關(guān)的法律條款，探索依法控輟保學(xué)的多種舉措，用法律手段督促家長(zhǎng)將輟學(xué)孩子送回學(xué)校，確保義務(wù)教育得到有效實(shí)施，解決鄉(xiāng)村的可持續(xù)發(fā)展中需要的文化教育問(wèn)題，也為鄉(xiāng)村治理體系的治理政策推行提供良好的基礎(chǔ)。

二是發(fā)揮黨的農(nóng)村基層組織和群眾自治組織作用。他們是黨和人民群眾之間的連心橋，也是發(fā)展和變革成本的主要承擔(dān)者，決定著鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)的效果。要避免“單干”的思路方法，施展出基層黨組織的整合和協(xié)調(diào)作用，充分發(fā)揮好各方組織的力量，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成資源互通的運(yùn)行體系，使資源得到合理利用。

三是創(chuàng)造條件搭建各類(lèi)平臺(tái)主體，為社會(huì)組織參與鄉(xiāng)村治理建設(shè)提供保障，推動(dòng)治理體系的完善。特別是在民主監(jiān)督、脫貧攻堅(jiān)、民生事業(yè)發(fā)展等方面，發(fā)揮出聚合眾力、集中智慧的優(yōu)勢(shì)。可以先發(fā)展具有優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村，再輻射到周邊。

四是要充分發(fā)揮積極發(fā)揮新鄉(xiāng)賢作用。新鄉(xiāng)賢是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化的守望者、新時(shí)代的道德模范和一批具有正能量的人物。有的具備一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也具有很好的經(jīng)濟(jì)頭腦和經(jīng)濟(jì)思維，市場(chǎng)意識(shí)強(qiáng)，視野開(kāi)闊。有的是宗族里最年長(zhǎng)的族老或者德高望重之人，可以幫助基層鄉(xiāng)村組織建立和完善各類(lèi)規(guī)章制度，利用鄉(xiāng)規(guī)民約和個(gè)人威望有效改善鄉(xiāng)村治理，調(diào)節(jié)和化解各類(lèi)社會(huì)矛盾，樹(shù)立文明鄉(xiāng)風(fēng)，在促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)方面發(fā)揮重要作用。

（二）堅(jiān)持制度頂層設(shè)計(jì)，做好統(tǒng)籌兼顧

一是在制度上堅(jiān)持頂層統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。頂層設(shè)計(jì)是方向塔，是治理中的關(guān)鍵、核心、難點(diǎn)問(wèn)題，能為基層治理和創(chuàng)新提供制度支撐和治理方向;基層創(chuàng)新要在頂層設(shè)計(jì)內(nèi)分析具體問(wèn)題、因地制宜，要抓到點(diǎn)子上。不僅抓大方向、大方面，也抓小問(wèn)題、小細(xì)節(jié)，才能從治理整體上取得效果。同時(shí)，在鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)架過(guò)程中要充分發(fā)揚(yáng)民主，通過(guò)機(jī)制設(shè)計(jì)，推動(dòng)其他治理主體充分參與到鄉(xiāng)村治理的多重環(huán)節(jié)中。

二是把“三治融合”與中心工作相結(jié)合。堅(jiān)持把法治納入基層社會(huì)治理全局，制定相應(yīng)的工作方案，對(duì)農(nóng)村法治工作統(tǒng)一安排。同時(shí)，要引導(dǎo)各部門(mén)共同參與管理，充分發(fā)揮其職能作用，充分把鄉(xiāng)村自治、法治、德治建設(shè)融入鄉(xiāng)村的文化、政治和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等各方面，推動(dòng)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生好的效果，以推進(jìn)治理體系構(gòu)建。注重“三治融合”的理念貫穿于鄉(xiāng)村工作，特別是涉及拆遷征地、惠民工程等對(duì)群眾影響較大的工作，“三治”齊下是完成工作的根本保證，也是得到民心的關(guān)鍵。

（三）堅(jiān)持依法治理，落實(shí)法治保障

鄉(xiāng)村治理是國(guó)家治理的重要組成部分，法治建設(shè)也是鄉(xiāng)村治理中不可或缺的組成部分，只有正確運(yùn)用法治的思維和方式進(jìn)行治理，才能不斷提升鄉(xiāng)村治理水平，完善鄉(xiāng)村治理體系構(gòu)建。

一是構(gòu)建法治框架，發(fā)揮法治的強(qiáng)制性和規(guī)范性作用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理法治化，需依法賦予并保障村民自治的需要，明確村民自治的政策和法律界限，規(guī)范自治組織和個(gè)人行為;建立村民依法有序參與的機(jī)制，特別是把村民民主權(quán)利落實(shí)到自治管理、陽(yáng)光選舉、公開(kāi)決策和公眾監(jiān)督等程序中;以法治方式統(tǒng)籌規(guī)范，推進(jìn)黨務(wù)、村務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)，建立依法、規(guī)范的自治機(jī)制運(yùn)行體系。完善法律援助和司法救助方式，努力解決基層司法人員短缺、法律援助有限的問(wèn)題，想方設(shè)法為困難群眾提供法律援助保障，使他們從心底認(rèn)同司法公正。

二是堅(jiān)持依法治理，規(guī)范鄉(xiāng)村治理行為。嚴(yán)守法治底線，維護(hù)公民的合法權(quán)益，增強(qiáng)群眾對(duì)法治社會(huì)的認(rèn)同感。在重點(diǎn)領(lǐng)域矛盾糾紛整治中，特別是農(nóng)村“兩違”建筑、非法占用農(nóng)用地等治理問(wèn)題，要依法依規(guī)處置。自上而下探索建立和實(shí)施依法終結(jié)的工作制度，改進(jìn)法治工作方式，解決“信訪不信法”、以訪謀利等問(wèn)題。通過(guò)法律方式解決鄉(xiāng)村矛盾，減少問(wèn)題積累，消除社會(huì)安全隱患。

三是提高群眾的法治意識(shí)，用法治理念解決問(wèn)題。一方面基層黨組織和黨員要為其他治理主體做出表率，主動(dòng)用法律法規(guī)規(guī)范自己的言行，自覺(jué)接受各方監(jiān)督，引導(dǎo)村民守法;另一方面鄉(xiāng)村自治行為要做到有法可依、有規(guī)可循。由此樹(shù)立起自治組織依法治理的權(quán)威地位，保障國(guó)家法律的實(shí)施，也為自治和德治提供更堅(jiān)實(shí)的保障。干群法治觀念的增強(qiáng)對(duì)依法行使自治權(quán)有著積極作用，也體現(xiàn)了法治在自治領(lǐng)域的作用。

（四）堅(jiān)持文化引領(lǐng)，滋養(yǎng)民族精神

一是以傳統(tǒng)文化滋養(yǎng)民族精神，提高民眾素質(zhì)。傳統(tǒng)思想強(qiáng)調(diào)“天人合一”、注重人文禮教、講究倫理道德等，這些文化對(duì)繼承和弘揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，有著重要意義。結(jié)合傳統(tǒng)美德、道德倫理與時(shí)代精神，形成具有中國(guó)文化、民族色彩的價(jià)值觀和行為規(guī)范。

二是培育良好的鄉(xiāng)風(fēng)，對(duì)民眾的社會(huì)行為進(jìn)行有利引導(dǎo)，增強(qiáng)民眾對(duì)鄉(xiāng)村的歸屬感。

三是發(fā)揮道德教化約束作用，為自治提供土壤基礎(chǔ)。通過(guò)汲取思想的精髓，挖掘和闡述優(yōu)秀傳統(tǒng)，將道德中的禮、孝、仁等美德融入生活中，將守誠(chéng)信、講仁愛(ài)、崇尚正義的價(jià)值觀滲透到治理過(guò)程中，發(fā)揮出德治在鄉(xiāng)村治理體系中的維護(hù)社會(huì)秩序、調(diào)節(jié)人際關(guān)系等方面的作用。鼓勵(lì)引導(dǎo)制定村規(guī)民約等規(guī)范，為鄉(xiāng)村治理體系提供整體有效的社會(huì)規(guī)范，為群眾自治打下良好基礎(chǔ)。0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88

（五）堅(jiān)持以人為本，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

一是搭建主體自治平臺(tái)，發(fā)揮協(xié)商民主功能。堅(jiān)持“以人為本”，讓農(nóng)民切實(shí)參與到農(nóng)村社會(huì)治理各環(huán)節(jié)，凸顯村民主體地位。健全和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治組織建設(shè)，建立健全村民委員會(huì)、村民合作社等組織管理制度。鼓勵(lì)在各小組或自然村內(nèi)部成立村民監(jiān)事會(huì)、合作社監(jiān)事會(huì)等形式的自治監(jiān)督組織，以自我監(jiān)督機(jī)制增強(qiáng)村民參與自治的主動(dòng)性。增加村民參與決策的機(jī)會(huì)，提供普通民眾群眾參與治理的平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)自我管理。不因?yàn)槿松偈露?、有困難而松懈、退縮，通過(guò)發(fā)揮村民主體的關(guān)鍵性作用，把鄉(xiāng)村治理中的自治元素發(fā)揮好，把村民自治的活力帶動(dòng)起來(lái)。

二是加強(qiáng)自治能力建設(shè)，增強(qiáng)主體的參與性。加強(qiáng)思想建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)政治生活的各類(lèi)規(guī)范，不斷提高村民的政治覺(jué)悟和能力;加強(qiáng)村民的素質(zhì)和法治教育，提高群眾的政治參與能力。在鄉(xiāng)村振興的大環(huán)境下，鄉(xiāng)村發(fā)展將會(huì)從封閉、分散、粗放型的經(jīng)營(yíng)方式轉(zhuǎn)向集約型、組織型方向發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的方式的變革也會(huì)推動(dòng)村民小農(nóng)意識(shí)的轉(zhuǎn)變。自治組織應(yīng)當(dāng)培育村民法治意識(shí)和法治理念，從思想和制度上引導(dǎo)群眾在行為上用法律解決問(wèn)題，共同創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。通過(guò)普法宣傳培育自治文化，提高人民依法守法意識(shí)，培養(yǎng)人民依法解決問(wèn)題的法治思想和行為方式。只有村民的政治參與能力的不斷提升，才能使鄉(xiāng)村自治健康發(fā)展。

三是強(qiáng)化自治規(guī)范建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)督體系作用。積極組織村民依據(jù)法律法規(guī)的內(nèi)容，在法治范圍內(nèi)制定或修訂村規(guī)民約，既要體現(xiàn)或倡導(dǎo)現(xiàn)行法律和法治精神的內(nèi)容，還要注重強(qiáng)化延續(xù)符合現(xiàn)代社會(huì)精神的傳統(tǒng)道德的教化內(nèi)容。在鄉(xiāng)村振興過(guò)程中，村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等載體對(duì)鄉(xiāng)村的發(fā)展有著極為重要的監(jiān)督作用，上級(jí)有關(guān)部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)的指導(dǎo)工作，保障村監(jiān)委會(huì)監(jiān)督行為法治化、規(guī)范化進(jìn)行。這樣，村民在治理中的各項(xiàng)基本權(quán)力得以正常行使，充分調(diào)動(dòng)其參與治理的自覺(jué)，從而發(fā)揮出鄉(xiāng)村治理中的主觀管理、治理和客觀約束作用。通過(guò)整合內(nèi)外監(jiān)督力量，建立起農(nóng)村內(nèi)部自我發(fā)現(xiàn)和解決矛盾的調(diào)解機(jī)制，努力推進(jìn)和保障鄉(xiāng)村治理各項(xiàng)事務(wù)，充分體現(xiàn)基層民主和基層自治。

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（作者單位：中共桂林市委黨校）0BB4BE33-30D3-4BA9-8D35-D7B61076AE88