周國平

摘 要：內地與港澳合作辦學高校的依法治理工作在推進粵港澳大灣區(qū)高等教育合作發(fā)展中日益重要。此類特殊類型的合作辦學高校章程因法律位階不高、內容規(guī)定欠缺、修訂程序復雜等問題致其在高校法治體系中對內對外功能不彰，為此應按照我國大學章程建設的總體要求并充分考慮港澳高校的法治傳統(tǒng)，探討從立法、執(zhí)法、司法、守法四個法治維度深化合作辦學高校章程建設。在堅持合法性原則、權益保障原則、高校自治原則和因校制宜原則的基礎上，明確章程的法律位階、豐富章程的規(guī)范內容、完善章程的執(zhí)行監(jiān)督機制，建立司法機制與守法機制，推動內地與港澳合作辦學高校依法治校并實現(xiàn)科學發(fā)展。

關鍵詞：粵港澳大灣區(qū);合作辦學;高校章程;法治

《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“支持粵港澳高校合作辦學，創(chuàng)新內地與港澳合作辦學方式”[1]，廣東已有北京師范大學-香港浸會大學聯(lián)合國際學院（以下簡稱“北師港浸大”，英文簡稱“UIC”）和香港中文大學（深圳）（以下簡稱“港中文”（深圳））。為深入推進大灣區(qū)建設，近年多所港澳高校擬赴內地設立合作大學，港科大（廣州）（籌）、香港城市大學（東莞）、香港都會大學（肇慶）的設立已經進入行政許可程序中，香港大學、香港理工大學、澳門科技大學、澳門城市大學赴廣東辦學也在加緊推進，不久后或將有十所左右內地與港澳合作辦學高校（以下簡稱“合作辦學高?！保┰O在內地，對這批特殊類型的高校依法治理工作越來越成為社會關注的焦點。從法治運行的邏輯來看，內地與港澳合作辦學高校的治理工作不僅會涉及到合作辦學高校與政府之間的外部權利義務關系，還會影響合作辦學高校內部的學生、教職工的相關權益。而內地與港澳合作辦學高校章程是合作辦學過程中具有特殊地位和作用的文件，既涉及外部法律關系，又涉及高校內部法律關系。因此，合作辦學高校章程在高校治理過程中發(fā)揮著重要的作用。[2]一方面，章程使得合作辦學高校切實擁有法人地位，落實大學的辦學自主權，促進高校依法自治，另一方面對學校的內部各項規(guī)章制度作出規(guī)劃。因此，對內地與港澳合作辦學章程的法治化建設現(xiàn)況及其問題進行檢視，以期尋找合理的路徑規(guī)范合作辦學高校的權力運行，并調適教育行政監(jiān)督權與辦學自主權的內在張力，更好地保障高校相關利益主體的權益。

一、合作辦學高校章程建設的法制現(xiàn)況

（一）內地、香港、澳門高校章程建設的規(guī)范基礎

高校章程，亦稱“大學憲章”，在香港地區(qū)則稱之為“大學條例”，是高校的“憲法”，是高校辦學最根本的規(guī)范性文件。完善的高校章程是保障高校辦學自主權、實現(xiàn)高校依法自主辦學的重要制度保障。內地與港澳都在法律體系中對高校章程的相關問題進行規(guī)范，形成了高校章程的法律規(guī)范體系。第一，新中國成立以來，內地高校章程的建設，經歷了逐步淡出到復出及立法再到重建，形成了層次分明、銜接有序的法律體系。現(xiàn)行有效的《教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》等教育法律都對高校章程有所規(guī)制，《高等教育法》更是詳細規(guī)定了章程的內容。行政法規(guī)層面比較典型的是《民辦教育促進實施條例》?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）是規(guī)章層面的一部專門立法，對章程的性質、內容、程序等都作了規(guī)定。第二，《香港基本法》作為香港教育法律法規(guī)的憲制基礎，與《專上學院條例》《香港法例第0279章教育條例》《職業(yè)訓練局條例》以及各大學專門條例共同構成了香港高校的章程法制框架。條例在性質上屬于香港法例，是香港正式的法律。香港高校均制定了符合自身特色的條例，并依據條例訂立大學規(guī)程進行管理。如香港中文大學校董會根據特別決議制訂《香港中文大學規(guī)程》。第三，澳門高校受到國際影響在當地被賦予較大的辦學自主權，《澳門基本法》與《高等教育法》《高等教育規(guī)章》構成了澳門高校章程建設的規(guī)范基礎。澳門《高等教育法》規(guī)定其所有高等教育機構均須遵照本法令和其他適用法規(guī)，制定各高校章程，并以行政法規(guī)的形式賦予章程法律效力。比如，行政長官以《第14/2006號行政命令》核準新《澳門大學章程》。

由于內地與港澳高校教育制度不同，高校章程也有所區(qū)別。第一，在內部治理結構上，內地高校的領導體制是中國共產黨領導的校長負責制，而港澳高校的最高權力機關是校董會。同樣地，在修改主體及程序方面，內地高校章程修改的最終決定主體是黨委會，而港澳高校章程修訂的最終決定主體是校董會。第二，內地高校章程具體規(guī)定了教師/學生的權利義務，而港澳高校章程并沒有對這兩類主體的權利義務進行具體規(guī)定。第三，內地高校章程會明確規(guī)定舉辦者與高校的權利義務，以此界定政府的管理范圍，而港澳高校章程詳細列明大學權利及內部組織基本規(guī)范，在高校與政府的關系上則規(guī)定不多。

（二）內地與港澳合作辦學高校章程的規(guī)范構造

內地與港澳合作辦學高校章程建設并沒有專門的法律規(guī)范，而是參照普通高校以及中外合作辦學的相關規(guī)定。通過梳理中外合作辦學高校章程的法律規(guī)范，發(fā)現(xiàn)有關規(guī)定分布在各個層級的法律規(guī)范中。第一，法律層面，《高等教育法》第27條規(guī)定了章程是設立中外合作辦學高校的條件，第28條對章程應當規(guī)定的內容進行了規(guī)范。但是第28條第10項規(guī)定的“必須由章程規(guī)定的其他事項”需要由其他法律規(guī)范進行細化。第二，行政法規(guī)層面，《中外合作辦學條例》（以下簡稱《條例》）規(guī)定高校章程是申請設立學校應當提交的文件。第三，部門規(guī)章層面，《中外合作辦學條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）對中外合作辦學高校章程應當規(guī)定的內容進行了規(guī)范。

實踐中，北師港浸大、港中文（深圳）、港科大（廣州）（籌）三所合作辦學高校根據法律法規(guī)的規(guī)定以及簽訂的合作辦學協(xié)議，較多參照香港母體學校模式制定了章程。以下將圍繞三所高校的章程體例、章程的基本內容以及章程的變動進行比較分析。

首先，從形式上看，合作辦學高校的章程并沒有統(tǒng)一的格式，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）更多體現(xiàn)當前政策法規(guī)要求，規(guī)定更為具體。具體而言，三所高校都對高校的辦學宗旨及其業(yè)務范圍進行了說明，對于高校的內部管理體制規(guī)定也都較為完備（見表1）?！侗睅煾劢笳鲁獭逢P于該內容占到了10條，《港中文（深圳）章程》用12條的內容規(guī)定內部治理結構，《港科大（廣州）（籌）章程》關于該內容占到了18條。其中，《港科大（廣州）（籌）章程》（草案）在內部治理結構部分還專門用一章規(guī)定了“學校黨委”，體現(xiàn)了黨的領導和依法治校的有機統(tǒng)一。但是，關于教師和學生權益保護問題，三所高校章程存在明顯不同?！侗睅煾劢笳鲁獭凡]有采取專章的方式規(guī)定高校教師與學生內容;《港中文（深圳）章程》（草案）采用專章的方式規(guī)定了學生內容;港科大（廣州）（籌）對學生和教師內容都進行了具體規(guī)定。

其次，章程是高校內部最高層級的文件，是其他規(guī)章制度的基礎，對于合作辦學高校的內部治理至關重要。章程的內容關系到高校內部管理的各個方面，具體包括治理結構部分、與內部主體的關系、與外部主體主要是政府之間的關系。（1）三所高校的管理體制均是校董會領導下的校長負責制，校董會是最高的決策機構，校長是首席教務和行政主管人員，下設財務委員會、校務委員會等（如表2）?？梢?，合作辦學高校的執(zhí)行機制屬于強權型的校長責任制，校長可以依法在學校章程授權下處置高校所有行政事務，包括教育教學事務。因此需要對校長的權力進行監(jiān)督與制約。《港科大（廣州）（籌）章程》第29條規(guī)定了“學校黨委”，這有利于依法治校和科學發(fā)展，而另外兩所高校均未作出規(guī)定。（2）教師和學生是高校的基本主體，高校章程應當對其權益保障作出具體規(guī)定。但是《北師港浸大章程》僅僅只規(guī)定了教師享有法律規(guī)定的權利;《港中文（深圳）章程》僅僅規(guī)定學生有遵守紀律的義務以及設立學生會的條件;《港科大（廣州）（籌）章程》雖然同時規(guī)定了教師和學生的權利義務，但是并未對法律規(guī)定進行具體化（見表3）。（3）三校章程關于高校與外部主體關系尤其是政府的關系有所不同（見表4）?！侗睅煾劢笳鲁獭逢P于高校與政府的內容規(guī)定表現(xiàn)在招生等要符合國家法律法規(guī)的規(guī)定，政府僅發(fā)揮宏觀調控的作用;而另外兩所高校則規(guī)定政府提供財務支持，相應清算時政府投入資產不納入清算資產等。但是無論是宏觀調控還是提供財務支持，政府都沒有直接參與高校的管理，因此政府只能通過監(jiān)督高校章程的實施狀況對高校進行管理，章程建設是政府監(jiān)管合作辦學高校的重要途徑。

最后，通過章程內容的對比可以發(fā)現(xiàn)，章程對舉辦者與高校的關系包括政府對高校的監(jiān)管等內容涉及較少（如表5），需要對章程進行修訂并不斷補充完善。章程修改實質上是賦予章程新的生命力，因此修改章程是必要的。北師港浸大和港科大（廣州）（籌）的章程修改主體是校董會，港中文（深圳）的修改主體是理事會。章程的修改程序較為復雜，比如《港中文（深圳）章程》規(guī)定理事會以其當時組成成員的三分之二以上票數才能通過決議。港科大（廣州）（籌）明確規(guī)定了修改章程的提出主體是合作辦學高校雙方或者理事會，其余兩所高校并沒有明確規(guī)定。

通過綜合分析三所高校章程可以發(fā)現(xiàn)，治理結構部分與相關者權益保護部分是合作辦學高校章程應當規(guī)定的內容。治理結構部分應當規(guī)定決策機構、校長與黨建等內容。高校章程作為內部的“憲法”，規(guī)定教師和學生的權益保護是章程的應有之義，要從權利的規(guī)定形式、權利規(guī)定的內容以及權利的救濟方面進行具體規(guī)定。

二、合作辦學高校章程的法律定位

（一）法律性質

合作辦學高校章程從不同的研究維度進行審視則表現(xiàn)出不同的性質。第一，高校章程是高校內部治理的基本規(guī)范。高校章程對高校治理過程的各個方面進行規(guī)定，包括治理主體、治理組織、組織人員的權利義務。在高校內部，章程具有憲法的地位，其余規(guī)章制度根據章程制定，并不得與章程相抵觸。[3]第二，高校章程是內部治理的直接依據。盡管高校章程要受到法律法規(guī)的約束，但是法律規(guī)范并不能直接調整高校的事務，因此高校應根據學校的特色、社會的發(fā)展變化制定章程，依法自治。第三，有學者認為章程是舉辦者之間訂立的契約。[4]高校章程的目的在于規(guī)制高校權力的運行，因此高校章程可以納入行政法的范疇。一方面，與處理具體事件的具體行政行為不同，高校章程具有針對不特定對象反復使用的特征，具有抽象性。章程規(guī)定的高校治理權力具有一定的命令與服從的特征，高校在章程授權的范圍內可以對教師和員工命令、處罰和給付;章程在一般情況下空間范圍及于整個高校，事件范圍既及于現(xiàn)在的高校及內部人員，也規(guī)范未來的人員。另一方面，與只具有內部效果的行政規(guī)則不同，高校章程可以產生外部效果，不僅可以規(guī)范高校的辦學行為，維護教師、學生的合法權益，還約束大學舉辦者、高等教育管理者。

（二）基本特征

合作辦學高校章程不僅要約束高校嚴格依章辦學，也要約束所有與高校打交道的法律主體，[5]是高校自主權存在的規(guī)范基礎。因此，章程具有以下幾個主要特點。

第一，性質和功能上的綜合性。章程是落實法律法規(guī)、連接法律規(guī)范與內部規(guī)章制度的重要規(guī)范。章程不僅僅約束內部人員，還會對行政部門等高校外部主體產生效力。因此，章程不僅是內部自主辦學、自主管理的依據，還承擔著社會承諾的對外功能，提供了一種處理大學與社會關系的制度路徑，是社會廣泛參與的重要保障。

第二，內容和結構上的完整性。《暫行辦法》第28條較為詳盡地規(guī)定了章程的內容，是內地與港澳合作辦學高校章程建設的參考依據。在當前政策法規(guī)的基本框架下，高校章程對學校的各項制度與管理機構的權限做出了明確的規(guī)定，特別是辦學的宗旨定位、內部治理結構、教學和財務制度、與高校內外部主體之間的關系等，從而保證大學的健康運行和科學決策。

第三，制訂和修改上的漸進性。與當前眾多運行多年的公立大學章程建設相比，合作辦學高校的章程建設體現(xiàn)出明顯的階段性、漸進性。根據《條例》和《實施辦法》的規(guī)定，內地與港澳合作辦學高校應當在去籌審批階段由舉辦者提供章程，實際操作中在籌備設立審批階段就要求舉辦者提供章程初始文本作為審批要件。設立審批階段提交的章程如果不合法，告知后不予修改的，不予設立。合作辦學高校設立后，學校辦學模式逐漸成熟，教師和學生兩類主體按照辦學規(guī)劃也呈階段性增長，而章程也要求相應不斷修訂。辦學高校的理事會、董事會或者聯(lián)合管理委員會具有修改章程的權力，章程的修訂應報原核準機關核準。[6]

三、合作辦學高校章程建設的現(xiàn)實問題

從國內教育法律法規(guī)建設上看，章程在高校治理中的重要地位、作用日益突出，而當前合作辦學高校章程的特殊法律地位、作用重視不夠，高校章程對內對外功能不彰，影響此類高校的依法治理和科學發(fā)展。筆者在課題調研和工作實踐中發(fā)現(xiàn)，相關合作辦學高校的章程仍有許多不足，達不到政策法規(guī)的要求和辦學各方的期待。

（一） 章程地位不明確

港澳辦學者的利益和關切在合作辦學章程中體現(xiàn)得比較明顯，比如香港中文大學享有學位授予權，理事會的理事長為香港中文大學校長，開辦何種課程由香港中文大學審批。但是合作辦學高校章程并不屬于現(xiàn)有法律規(guī)范體系中任何一種法律淵源，無法對港澳合作辦學者的利益進行有效保障，與港澳辦學者的期待不符。規(guī)范性文件處于何種法律地位，不僅取決于規(guī)范性文件的內容，更重要的是取決于規(guī)范性文件的制定主體。而合作辦學高校章程的制定主體是高校自身。雖然高校屬于法律法規(guī)授權的組織，但是并沒有制定規(guī)范性文件的資格。有學者認為，核準可以使得高校章程獲得法律效力[6]，但是審核核準不是我國規(guī)范性文件獲得法律效力的程序。

（二） 章程規(guī)定內容不完整

一方面，合作辦學要體現(xiàn)社會主義的辦學特色。根據《暫行辦法》規(guī)定，高校章程應當依法健全中國共產黨領導下的校長負責制的具體實施意見。之后，《廣東省教育廳關于推進高等學校章程修改、核準與實施工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求把“黨的領導”寫入章程，堅持黨的全面領導。但是相關高校在章程中并沒有對高校的黨建工作以及思想政治教育作出具體規(guī)定或修訂。另一方面，章程作為重要的內部治理文件，相關方權益的保護應當是高校章程的重要組成部分。但是，相關高校并沒有對相關方權益保護作出規(guī)定，沒有根據實際情況規(guī)定教師和學生的權利，會導致教師和學生的身份地位不明、權利保障不充分。章程缺乏對教師和學生程序性權利的保障，不僅難以保障學生的利益，還會難以獲得學生的認同而得以實施。

（三）章程的修改程序復雜

根據《通知》的規(guī)定，要堅持穩(wěn)定性與適應性的原則，對于已經不適應新形勢變化的條款予以修改。從法律規(guī)范層面看，《暫行辦法》要求高校保持章程的穩(wěn)定，只有涉及到學校的辦學宗旨、合并、分立等重大事項變化的情況，才可以依照相關程序對章程進行修訂。但是合作辦學高校是在內地與港澳高校合作的基礎上辦學的，章程應當體現(xiàn)雙方的訴求。比如對港澳方辦學者權益的保障，對社會主義辦學特色的反映，都需要及時修改協(xié)議，從而落實到章程建設上。因此合作辦學高校章程建設參照《暫行辦法》，并不符合內地與港澳合作辦學的實際。實踐中，港澳方辦學者實際影響、主導著合作辦學高校的教育教學和內部管理，其中涉及的重大問題往往由港澳方辦學者決定，而合作辦學的香港母體學校校董會的意見多元化而致決議不易通過。章程的修改需要經過理事會或者校董會的討論決定，導致章程的修改程序比較復雜，往往難以滿足內地高校的訴求與政府監(jiān)管的要求。

四、合作辦學高校章程建設的法治進路

（一）應遵循的基本原則

第一，合法性原則。內地與港澳合作辦學是新時期內地與港澳教育法治合作的重要表現(xiàn)，要遵循“一國兩制”，堅持合法性原則。合法性原則表現(xiàn)在三個方面。第一，法律優(yōu)先原則。章程根據國家法律法規(guī)制定，不得違背上位法的規(guī)定。第二，法律保留原則。根據行政法重要性理論，與學生和教師基本權利相關的內容，應當由立法機關進行規(guī)定，章程不能進行規(guī)定。第三，內地與港澳合作辦學協(xié)議是合作辦學高校的重要依據，因此章程的制定還需要遵守辦學協(xié)議。

第二，權益保障原則。高校章程發(fā)揮著連接國家法律法規(guī)與高校內部規(guī)章制度的作用，因此保障教師和學生的權益也是章程的原則之一。首先，章程制定的過程應當民主、開放、多方參與，建立相應的制度保障教師和學生的參與權。其次，章程要對法律法規(guī)進行細化，明確規(guī)定教師和學生的權利義務。最后，重視正當程序的作用。在針對教師和學生的合法權益作出不利處分的時候，要對程序性的權利提供制度性的保護，從而有效保障其合法權益。

第三，高校自治原則。學術自由、高校自治是內地與港澳合作辦學高校的本質要求，在內地表現(xiàn)為擴大和落實辦學自主權。制定章程既是落實法律法規(guī)的要求，也是規(guī)范高校依法治校、保障辦學自主權的要求。因此在章程法治化建設過程中，要健全學校辦學自主權的行使與監(jiān)督機制，特別是保障高校有效行使享有《中外合作辦學條例》及其實施辦法、相關政策法規(guī)規(guī)定的獨立自主招生、依章程管理、自主教育教學權、法人財產權、獨立學生管理權（學位授予權）、靈活外事活動權等權力。

第四，因校制宜原則。國家法律法規(guī)只能規(guī)定高校共性的部分，無法規(guī)定高校特殊的部分。因此，高校章程的制定需要堅持因校制宜原則，根據高校實際情況，反映高校的辦學特色與教育理念。只有根據實際情況制定出來的高校章程才能有效地實施，對高校的內部治理發(fā)揮指導作用。

（二）體系性法治路徑

高校章程是高校內部治理的最高規(guī)范，也是高校辦學自主的重要體現(xiàn)。因此，為了保障合作辦學高校章程發(fā)揮其應有的作用，應從立法、執(zhí)法、司法、守法等多方面完善高校章程建設。

第一，明確章程的法律位階。高校章程從內部來看是高校自治的內部規(guī)范性文件，但是高校章程還承擔著社會責任，因此高校章程的實施還有賴于社會的認可。為了使高校章程的效力得到社會的認可，可以借鑒港澳地區(qū)的做法。香港高校章程采用的是香港法例的形式，不僅僅是高校內部的規(guī)章制度，更是香港正式的法律。突破既有的法律框架，按照粵港澳大灣區(qū)法制建設的需要，由中央授權省和設區(qū)的市制定地方性法規(guī)，提升章程的法律效力層級，使得章程具有和法律規(guī)范一樣的實施效果。同時，將章程法律化，可以保證章程內容的規(guī)范性與合法性。章程的制定、實施要遵循憲法和法律，接受地方人民代表大會的監(jiān)督。申言之，章程的制定程序也應采納地方性法規(guī)的制定程序。起草和審議是章程制定的兩個重要程序，由高校起草草案，然后提交高校所在地具有地方性法規(guī)制定權的人大及其常委會審議通過，轉化成地方性法規(guī)。

第二，豐富大學治理的規(guī)范內容。合作辦學高校與其他高校相比的特殊之處在于，合作辦學的參與各方特別是政府在合作辦學過程中扮演著很重要的角色，因此高校章程還關系到權力的配置。章程的內容要體現(xiàn)共性與個性相結合，圍繞規(guī)范權力和保障權利進行展開。內容要點有：一是明確舉辦者與學校之間的權利、義務，包括參與辦學的地方政府在合作辦學過程中所承擔的協(xié)議義務以及相關的協(xié)議權利。二是應當明確政策法規(guī)所強調的教育和管理要求，如高校黨建工作和思政教育工作應在學校章程中給予明確規(guī)定。三是要采用專章的方式將法律規(guī)定的高校內部人員權益的內容具體化，并規(guī)定相應的權利保障機制。

第三，完善章程的執(zhí)行和監(jiān)督機制。合作辦學高校章程在具有法律規(guī)范效力后，還應設置具體的執(zhí)行機制，同時加強對高校行為的有效監(jiān)督，保證高校依法自治。一方面，執(zhí)行機構要依法行政。高校的行政機構在執(zhí)行高校章程的時候，章程有規(guī)定的，必須依法執(zhí)行;章程沒有規(guī)定，但是上位法有原則性規(guī)定的，按照上位法的規(guī)定來行使職權;章程和上位法均沒有明確規(guī)定的，要按照章程的辦學原則行使職權。另一方面，要完善章程監(jiān)督機制。合作辦學具有社會性，因此為了公共利益，政府有必要對高校進行監(jiān)督。而政府無法直接參與高校治理，因此章程是政府對高校進行監(jiān)管的重要法治途徑。章程是法律法規(guī)的具體化，政府可以通過監(jiān)督高校章程的執(zhí)行情況，行使對高校提供的教學質量進行審查的管理權。

第四，完善章程的司法機制。當高校相關主體就高校內部事務產生糾紛時，有內部和外部兩種救濟途徑。學校內部可以組織學校爭議解決仲裁委員會作為高校的爭議解決機構，直接依據高校章程解決糾紛。爭議解決仲裁委員會由管理者、教師、學生各自選出代表組成，管理者、教師、學生對學校內部的事務了解較多，可以保證糾紛公正快速解決。在具體規(guī)則適用過程中，如果高校具體規(guī)章制度有規(guī)定，優(yōu)先適用規(guī)章制度。規(guī)章制度與章程規(guī)定不一致，要先對規(guī)章制度的規(guī)定進行審查，符合章程規(guī)定適用，不符合章程或者無法確定是否符合，要提交相關部門進行處理;在僅有章程的時候，適用章程進行處理。

第五，完善章程的守法機制。內地與港澳合作辦學高校章程作用的發(fā)揮取決于各方主體對章程的遵守。首先，為了保障章程的實施，合作辦學雙方高校作為舉辦者要按照高校章程的規(guī)定行使權利、履行義務，依照章程的規(guī)定參與高校的內部事務。其次，管理者要依照章程的規(guī)定管理學校事務，依照章程規(guī)定行使職權、依法管理。最后，教師和學生是高校內部人數最多的主體，教師和學生要根據章程規(guī)定的權利和依據開展教學、學習活動。

五、結語

高校章程是大學治理的直接依據，相比法律法規(guī)而言，章程對于高校內部的組織機構、權利救濟規(guī)定更加細致，有利于厘清政府與高校的權力邊界。而內地與港澳合作辦學高校章程不僅是高校治理的直接依據，還發(fā)揮著社會承諾的功能，是港澳融入國家發(fā)展大局的一種制度保障。然而當前，一些合作辦學高校的章程不對外公開和法律位階不明確，導致合作辦學高校治理處于一種非規(guī)范化的狀態(tài)。為此，有必要重新檢視內地與港澳合作辦學高校章程的法律定位。具體而言，可從立法、執(zhí)法、司法、守法等途徑推進合作辦學高校章程的法治化建設，實現(xiàn)高校章程法律化的制度重構，確保其發(fā)揮為合作辦學高校治理提供體系化的制度保障，進而促進內地與港澳合作辦學法治化，更好地提升我國高等教育的國際化水平。

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（責任編輯 陳志萍）