廖鈺 張玉婷

摘 ? 要：文章采用定量文本分析和質(zhì)性文本分析相結(jié)合的方式，對(duì)2000年以來(lái)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的學(xué)前教育政策進(jìn)行研究。研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策在文本形式方面體現(xiàn)三個(gè)特征，即基于專題的導(dǎo)向性政策、基于國(guó)別的反饋性政策和基于國(guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策。在主題方面，“質(zhì)量”貫穿始終，在結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過(guò)程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量中，政策分別最關(guān)注政府部門相關(guān)法律法規(guī)、教師專業(yè)發(fā)展、園所管理、兒童早期發(fā)展等主題。在政策立場(chǎng)方面，以2011年為界，早期政策更強(qiáng)調(diào)不同成員國(guó)之間的多樣性和差異性，后期政策逐漸強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性。在價(jià)值取向方面，政策體現(xiàn)明顯的新自由主義思想，著力推動(dòng)托幼教育一體化和保教一體化，積極倡導(dǎo)廣泛的國(guó)際合作。參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織學(xué)前教育政策，我國(guó)學(xué)前教育可重點(diǎn)完善學(xué)前教育政策，多方位提升學(xué)前教育質(zhì)量，做好本土課程開(kāi)發(fā)。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 質(zhì)量 政策分析

一、問(wèn)題提出

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開(kāi)端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分。[1]1990年，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布《世界全民教育宣言》;2000年發(fā)布《達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》，其中首要目標(biāo)就是“擴(kuò)大和改善幼兒，尤其是最脆弱和條件最差的幼兒的全民保育與教育”。2015年通過(guò)的《仁川宣言》提出“確保全納平等優(yōu)質(zhì)的教育，促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)”。隨后通過(guò)的《教育2030行動(dòng)框架》中有關(guān)優(yōu)質(zhì)教育的第二個(gè)目標(biāo)是“到2030年確保所有男女童獲得優(yōu)質(zhì)幼兒發(fā)展、看護(hù)和學(xué)前教育，為他們接受初等教育做好準(zhǔn)備”。

在推進(jìn)各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展方面，國(guó)際組織扮演著重要角色。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成立的初衷是應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后歐洲面臨的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，后來(lái)它將視線擴(kuò)大到教育領(lǐng)域，通過(guò)國(guó)別報(bào)告、專題審查、教育統(tǒng)計(jì)、國(guó)際比較評(píng)價(jià)等方式影響成員國(guó)教育政策和實(shí)踐。目前，OECD不僅建立了教育主管部門，還成為成員國(guó)教育信息交換的樞紐、各國(guó)教育比較分析的中心以及教育改革創(chuàng)新的咨詢機(jī)構(gòu)，為成員國(guó)提供一個(gè)討論、比較和協(xié)商各項(xiàng)議題的平臺(tái)，對(duì)世界教育發(fā)展的影響不容忽視。[2]

在學(xué)前教育領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代末以來(lái)，OECD開(kāi)展了大量的研究工作。1996年召開(kāi)以全民終身學(xué)習(xí)為主題的教育委員會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，推動(dòng)學(xué)前教育專題調(diào)查活動(dòng)的開(kāi)展。1998年啟動(dòng)“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”學(xué)前教育政策專題研究項(xiàng)目，并從2001年起發(fā)布《強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端》系列報(bào)告。2007年建立OECD早期兒童教育和保育網(wǎng)絡(luò)（Network on Early Childhood Education and Care），2016年開(kāi)始國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究（The International Early Learning and Child Well-Being Study，IELS）和“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查（The Starting Strong Teaching and Learning International Survey，TALIS Starting Strong）。通過(guò)這些研究，OECD形成了一系列對(duì)成員國(guó)乃至世界各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展有重要意義的政策文本。對(duì)這些政策進(jìn)行研究有助于我國(guó)參與學(xué)前教育領(lǐng)域的國(guó)際合作，對(duì)我國(guó)的學(xué)前教育改革和發(fā)展具有一定借鑒意義。

公共政策研究從20世紀(jì)50年代開(kāi)始成為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。斯蒂芬·鮑爾（Stephen Ball）把教育研究分為兩種基本類型，即實(shí)踐取向的教育研究和政策取向的教育研究，其中政策取向的教育研究就是把公共政策研究的工具和范式運(yùn)用在教育研究中。[3]政策取向的教育研究又可以根據(jù)其研究主題分為三類，即對(duì)備擇方案進(jìn)行分析的教育政策研究、致力于提出政策備擇方案的教育政策研究以及指向教育政策及其過(guò)程本身的研究。[4]以斯蒂芬·鮑爾為代表開(kāi)展的指向教育政策及其過(guò)程本身的研究希望借助更廣闊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化視角來(lái)更好地理解教育實(shí)踐或者教育現(xiàn)象。

鑒于OECD在學(xué)前教育領(lǐng)域的重要作用和政策研究已形成較為成熟的研究范式，本文通過(guò)政策文本分析法對(duì)2000年以來(lái)OECD的學(xué)前教育政策及其過(guò)程進(jìn)行研究。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文的研究范圍為2000年以來(lái)OECD官方發(fā)布的與學(xué)前教育相關(guān)的政策文件。使用“Early Childhood Education and Care”“Child”“Childhood”“Education and Care”“Start Strong”等關(guān)鍵詞在OECD電子圖書(shū)館中進(jìn)行檢索，同時(shí)借助其他搜索引擎進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，最終有25份政策文本符合研究要求，納入研究。政策基本信息如表1所示。

（二）分析方法

政策文本分析可以分為三種類型，一是純粹的定量分析或傳統(tǒng)的內(nèi)容分析;二是純粹的質(zhì)性分析或話語(yǔ)分析;三是綜合分析即定量分析和質(zhì)性分析相結(jié)合。[5]本研究使用定量文本分析和質(zhì)性文本分析相結(jié)合的方法呈現(xiàn)政策演變。前者主要關(guān)注文本的字面意思和其呈現(xiàn)的政策全貌，后者側(cè)重于對(duì)具體文本的意義進(jìn)行理解和闡釋。[6]

對(duì)政策文本的考查需要有多個(gè)具體的研究變量，對(duì)政策文本的系統(tǒng)分析要求這些變量能夠以一種結(jié)構(gòu)的方式從整體上反映政策中最基本的要素或幾個(gè)主要方面。[7]本研究定量文本分析部分包括政策文本形式和政策文本主題;質(zhì)性文本分析部分采用演繹式類屬構(gòu)建（Deductive Category Construction），依據(jù)政策立場(chǎng)變化和政策價(jià)值取向兩個(gè)方面進(jìn)行編碼。

三、研究結(jié)果

（一）政策文本形式

以篇為單位對(duì)政策文本的類型進(jìn)行歸類，發(fā)現(xiàn)2000年以來(lái)OECD的學(xué)前教育政策的文本形式具有以下三方面的特征。

1.基于專題的導(dǎo)向性政策

基于專題的政策是指由OECD圍繞某一特定主題發(fā)布的相關(guān)政策，為成員國(guó)的政策制定提供方向性指導(dǎo)。自2001年起，OECD每隔幾年都會(huì)圍繞“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”項(xiàng)目發(fā)布政策，側(cè)重不同的專題對(duì)成員國(guó)的學(xué)前教育政策進(jìn)行系統(tǒng)性討論，提供有助于促進(jìn)平等、獲得高質(zhì)量學(xué)前教育政策的方向性建議。自2016年起，OECD開(kāi)始關(guān)注5歲兒童;2020年圍繞早期學(xué)習(xí)與兒童幸福的主題連續(xù)發(fā)布多份政策文件。

2.基于國(guó)別的反饋性政策

基于國(guó)別的政策是指OECD對(duì)具體國(guó)家有關(guān)學(xué)前教育的具體問(wèn)題進(jìn)行考查后發(fā)布的相關(guān)政策。OECD開(kāi)展促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展的項(xiàng)目，針對(duì)捷克、芬蘭、日本等10個(gè)國(guó)家進(jìn)行考查，出版《學(xué)前教育的質(zhì)量至關(guān)重要》系列國(guó)別報(bào)告。依據(jù)這些國(guó)家自主選擇的政策要點(diǎn)，OECD對(duì)其學(xué)前教育情況進(jìn)行考查，指出其所在領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和政策改進(jìn)措施。這些政策主要包括課程設(shè)計(jì)、課程實(shí)施及其標(biāo)準(zhǔn);提高資質(zhì)、改善培訓(xùn)與工作條件;促進(jìn)家庭與社區(qū)的參與等。此外，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目的系列政策中也包含針對(duì)參與國(guó)的研究報(bào)告。

3.基于國(guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策

OECD學(xué)前教育領(lǐng)域的國(guó)際調(diào)查目前有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究，另一項(xiàng)是“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查，兩個(gè)項(xiàng)目均于2016年啟動(dòng)并在2018年完成主要數(shù)據(jù)收集。國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究關(guān)注5歲左右的兒童，通過(guò)直接測(cè)量關(guān)鍵指標(biāo)和搜集成長(zhǎng)背景信息，對(duì)兒童在四個(gè)維度（識(shí)字、算數(shù)、自我調(diào)節(jié)、移情和信任）的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估。英國(guó)、愛(ài)沙尼亞和美國(guó)3個(gè)國(guó)家參加了這項(xiàng)研究?！皬?qiáng)勢(shì)開(kāi)端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查的研究對(duì)象是各國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教師和管理者，共有丹麥、挪威、冰島等9個(gè)國(guó)家參與，每個(gè)國(guó)家隨機(jī)抽選至少180個(gè)兒童機(jī)構(gòu)參與調(diào)查，這是全球范圍內(nèi)第一個(gè)關(guān)注學(xué)前教師的國(guó)際調(diào)查。2019年10月，OECD發(fā)布相關(guān)調(diào)查報(bào)告，提供系列政策建議。2020年7月，OECD發(fā)布第二份“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注3歲以下幼兒的教育。

由此可見(jiàn)，三種政策文本形式并不是互斥的，基于專題的導(dǎo)向性政策可與國(guó)別報(bào)告配合使用，以對(duì)參與國(guó)的具體實(shí)踐提出更有針對(duì)性的反饋?；趪?guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策則一般是圍繞某個(gè)特定專題展開(kāi)，除了整體調(diào)查，還會(huì)針對(duì)具體國(guó)家提供政策評(píng)估。

（二）政策文本主題

1.主題詞分布

本研究使用NVivo11 Plus詞頻檢索工具，對(duì)25份政策文本中詞語(yǔ)出現(xiàn)的頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并排序。在統(tǒng)計(jì)過(guò)程中，排除OECD、兒童、教育等對(duì)政策分析意義不大的詞語(yǔ)，不區(qū)分單復(fù)數(shù)、時(shí)態(tài)、詞性等。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，質(zhì)量、教師、父母是出現(xiàn)頻次最高的3個(gè)主題詞，可見(jiàn)這些是OECD學(xué)前教育政策的要點(diǎn)。

按照時(shí)間階段來(lái)看，質(zhì)量是貫穿始終的主題詞，在一些系列政策中它的出現(xiàn)頻率呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)。例如，2001年發(fā)布的ST1中，質(zhì)量出現(xiàn)的頻率僅排在第九位，隨后出現(xiàn)頻率逐年上升，至2015年ST4中質(zhì)量成為該系列政策中提及最為頻繁的詞語(yǔ)。具體來(lái)看，ST3提供了早期教育與保育質(zhì)量工具箱，ST4從機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)控、教師質(zhì)量監(jiān)控、兒童發(fā)展與成果質(zhì)量監(jiān)控三個(gè)方面總結(jié)了學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)控的狀況。在此后OECD學(xué)前教育政策發(fā)展中，質(zhì)量仍舊是核心主題詞，結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過(guò)程質(zhì)量均受到關(guān)注。2021年發(fā)布的ST8在超越規(guī)范的質(zhì)量政策評(píng)議的研究基礎(chǔ)上，聚焦過(guò)程質(zhì)量，關(guān)注早期教育中的高質(zhì)量互動(dòng)，并提出了有助于提高兒童日?；?dòng)質(zhì)量的五個(gè)政策杠桿。

2.質(zhì)量話語(yǔ)分布

為了更進(jìn)一步分析OECD學(xué)前教育政策是如何重視質(zhì)量問(wèn)題的，本研究選取最具連續(xù)性和最有代表性的“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”系列政策，依據(jù)“結(jié)構(gòu)—過(guò)程—結(jié)果”三維框架對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，共形成12個(gè)二級(jí)編碼和59個(gè)三級(jí)編碼（編碼結(jié)構(gòu)如表2所示，篇幅所限，三級(jí)編碼僅展示分布最廣的部分）。

在結(jié)構(gòu)質(zhì)量中，OECD關(guān)注各國(guó)政府部門相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)對(duì)于學(xué)前教育的重要影響。隨著進(jìn)程深入，資金的問(wèn)題不再是是否投資，而是由誰(shuí)投資、如何投資。師資隊(duì)伍是結(jié)構(gòu)質(zhì)量關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是教師的待遇問(wèn)題。此外，特殊需要兒童和班級(jí)規(guī)模也受到政策關(guān)注。在過(guò)去20年里，OECD成員國(guó)面臨的普及普惠問(wèn)題主要源自移民帶來(lái)的流動(dòng)性、多樣性和貧困。在這種情況下，保障學(xué)前教育是幫助弱勢(shì)家庭的兒童不落后的一種方法，對(duì)減少不平等發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

在過(guò)程質(zhì)量中，教師問(wèn)題再次被強(qiáng)調(diào)，尤其是教師在職培訓(xùn)。政策對(duì)家長(zhǎng)參與問(wèn)題也有持續(xù)性關(guān)注。父母在幼兒早期給予的教育對(duì)兒童具有關(guān)鍵和持久影響。發(fā)展心理學(xué)和神經(jīng)科學(xué)的證據(jù)表明，導(dǎo)致兒童處于劣勢(shì)的一個(gè)主要因素是教育環(huán)境的質(zhì)量，而不僅是家庭經(jīng)濟(jì)情況或父母是否健在。ST2根據(jù)一些研究對(duì)ST1進(jìn)行了反思和補(bǔ)充，ST1中沒(méi)有特別建議父母參與孩子的教育，但這一主題在ST2中得到充分論述。通過(guò)監(jiān)測(cè)進(jìn)行園所管理是政策關(guān)注的另一個(gè)問(wèn)題。監(jiān)測(cè)包含的內(nèi)容很廣泛，從ST1到ST5，監(jiān)測(cè)涉及的領(lǐng)域越來(lái)越多。在早期政策中，監(jiān)測(cè)只是其中一條建議，ST3把監(jiān)測(cè)納入質(zhì)量工具箱，同時(shí)指出國(guó)際上有關(guān)監(jiān)測(cè)的研究比較少;而ST4本身就已是一項(xiàng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)研究。OECD通過(guò)系列政策逐漸明確了“用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)決策”的觀念，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)本身越精確，就越能通過(guò)數(shù)據(jù)來(lái)促進(jìn)兒童的良好發(fā)展。ST8則特別關(guān)注過(guò)程質(zhì)量，包括兒童日常生活中與教師、園所、家庭、社區(qū)的互動(dòng)，并再次強(qiáng)調(diào)了教師專業(yè)發(fā)展的重要性。

在結(jié)果質(zhì)量中，OECD政策強(qiáng)調(diào)將兒童視為積極學(xué)習(xí)者和公民，尤其注重兒童的早期成長(zhǎng)和獲得幸福;把支持父母進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)作為政策目標(biāo)之一，體現(xiàn)了對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)福利的關(guān)注。幼小銜接的話題一直是很多國(guó)家政策關(guān)注的議題，但直到2017年的ST5政策，才對(duì)幼小銜接的設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理和監(jiān)控進(jìn)行了系統(tǒng)論述。

（三）政策立場(chǎng)變化

分析政策的描述性話語(yǔ)，可以了解政策的立場(chǎng)變化。以2011年出版的ST3為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2000年以來(lái)OECD學(xué)前教育政策文本體現(xiàn)的立場(chǎng)可以分為強(qiáng)調(diào)多樣性和差異性、強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性兩個(gè)階段。

1.強(qiáng)調(diào)多樣性和差異性的階段

2011年之前的政策強(qiáng)調(diào)各國(guó)學(xué)前教育政策的差異性和學(xué)前教育實(shí)踐的復(fù)雜性。一些國(guó)家把為入學(xué)做準(zhǔn)備作為教育目標(biāo)并從中受益，而一些國(guó)家采用截然不同的社會(huì)教學(xué)法。ST3之前的政策認(rèn)可這種對(duì)于兒童的差異化認(rèn)識(shí)，把這些差異視為不同學(xué)前教育體系的獨(dú)特特征。各國(guó)在學(xué)前教育領(lǐng)域采取不同的政策，這些政策深深植根于特定國(guó)家的國(guó)情、價(jià)值觀和信仰。這一階段的政策并沒(méi)有對(duì)各國(guó)實(shí)踐進(jìn)行優(yōu)劣比較，而是指出不同的政策選擇對(duì)兒童、家庭和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響。ST1論述了成功的學(xué)前教育政策應(yīng)具備的八個(gè)要素，這些要素具有廣泛性和包容性，它不會(huì)提供一種固定的方法，以便各成員國(guó)酌情使用。ST1明確提出“本報(bào)告包含的分析不應(yīng)被解釋為呈現(xiàn)學(xué)前教育政策的‘全球模型’”。[8]可見(jiàn)，這一階段的政策分享各國(guó)案例的目的不是推廣某種模式，而是讓成員國(guó)之間相互啟發(fā)、自我反省，并完善自己國(guó)家的政策。在政策建議部分尤其強(qiáng)調(diào)各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將兒童視為與文化背景環(huán)境密不可分的一部分，制定學(xué)前教育政策時(shí)應(yīng)尊重文化的多樣性。在國(guó)別訪問(wèn)和國(guó)家協(xié)調(diào)定期會(huì)議中，參與者可以對(duì)OECD的政策進(jìn)行討論、提出質(zhì)疑。

2.強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性的階段

從ST3開(kāi)始，OECD的立場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)變，對(duì)部分實(shí)踐模式及其價(jià)值觀提出質(zhì)疑，促進(jìn)對(duì)學(xué)前教育目的和目標(biāo)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)于質(zhì)量定義的多樣性理解也產(chǎn)生了動(dòng)搖。ST3開(kāi)始制定學(xué)前教育的工具箱，試圖制定“最好”的標(biāo)準(zhǔn)，提供普遍適用的解決方案。ST3提到“發(fā)展質(zhì)量的方式、重點(diǎn)和觀點(diǎn)可能因國(guó)家而異，當(dāng)相關(guān)部門參與制定和管理咨詢政策，并就標(biāo)準(zhǔn)的需要和相關(guān)性建立普遍共識(shí)時(shí)，條例的執(zhí)行更有可能取得成功”。[9]2016年，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目啟動(dòng)后，這種立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變更加明顯，該項(xiàng)目通過(guò)對(duì)兒童進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試來(lái)對(duì)成員國(guó)的教育情況進(jìn)行排名。[10]與國(guó)家文化背景相關(guān)且多樣化的信息，如對(duì)教育價(jià)值的理解、兒童的聲音、父母的價(jià)值觀等很難反映在這種跨國(guó)比較中。因此，在這一階段政策中這種去情境化的目標(biāo)指向變成描述優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的主導(dǎo)語(yǔ)言。[11]通過(guò)轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，OECD扮演了全球管理者和國(guó)際教育顧問(wèn)的形象，而且正在成為全球教育政策領(lǐng)域的架構(gòu)師。

（四）政策價(jià)值取向

1.體現(xiàn)新自由主義思想

OECD深受新自由主義影響，在政策中強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用。

其一，OECD看重學(xué)前教育作為一種投資的內(nèi)外部效益。OECD認(rèn)為，教育的首要任務(wù)是培養(yǎng)具有基本讀寫(xiě)算能力的勞動(dòng)者。政府關(guān)注學(xué)前教育的主要?jiǎng)恿?，首先是提升女性的勞?dòng)力市場(chǎng)參與率，在更加公平的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)女性在工作和家庭之間的關(guān)系;其次是應(yīng)對(duì)面臨的人口挑戰(zhàn)，包括生育率下降、人口老齡化、兒童貧困和移民問(wèn)題等。家庭和國(guó)家都能從發(fā)展學(xué)前教育中獲益，提高女性勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率，家庭可以增加收入，國(guó)家能夠減少社會(huì)福利援助。[12]學(xué)前教育不僅為個(gè)人帶來(lái)利益，也帶來(lái)公共利益。例如，對(duì)兒童的整體健康、對(duì)教育成就、對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模以及對(duì)社會(huì)凝聚力的影響。2000年以來(lái)，將市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由選擇機(jī)制引入教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)供給主體的多樣化，成為許多國(guó)家公共教育體制改革的基本思路之一。OECD最近的研究關(guān)注成果與投資，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目更是強(qiáng)化了這種經(jīng)濟(jì)視角，[13]該項(xiàng)目旨在通過(guò)評(píng)估特定教育策略的經(jīng)濟(jì)合法性和兒童表現(xiàn)來(lái)影響政府對(duì)學(xué)前教育的投資。[14]

其二，OECD通過(guò)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估學(xué)前教育的績(jī)效。質(zhì)量監(jiān)測(cè)一直是OECD教育政策的核心工作之一，國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）的成功開(kāi)展更強(qiáng)化了OECD作為成績(jī)判定者的角色。2000年以來(lái)，OECD嘗試在學(xué)前教育領(lǐng)域建立標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)量方式，用數(shù)據(jù)衡量各國(guó)各地學(xué)前教育系統(tǒng)的效率和質(zhì)量。因其在教育績(jī)效評(píng)估方面具有技術(shù)專長(zhǎng)，OECD創(chuàng)建的數(shù)據(jù)庫(kù)已經(jīng)成為國(guó)際上教育統(tǒng)計(jì)的主要數(shù)據(jù)來(lái)源之一。[15]ST2提出“為實(shí)現(xiàn)以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定，政府部門需要收集學(xué)前教育領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)開(kāi)展專題研究”。在此之前，大多數(shù)學(xué)前教育項(xiàng)目評(píng)估側(cè)重于結(jié)構(gòu)性要素的評(píng)價(jià)（資金、教師等）;在此之后，項(xiàng)目評(píng)估更看重通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試和評(píng)估量表了解兒童的學(xué)習(xí)成果。OECD不僅關(guān)注個(gè)人層面的學(xué)習(xí)成果，還關(guān)注整個(gè)教育系統(tǒng)運(yùn)作的績(jī)效，尤其是教育系統(tǒng)從投資中獲得回報(bào)的能力。在新自由主義影響下，OECD對(duì)公平、社會(huì)凝聚力等問(wèn)題的含義進(jìn)行了重新闡述，不再關(guān)注哲學(xué)層面的思考，而更多關(guān)注績(jī)效管理方面的技術(shù)問(wèn)題。

總之，新自由主義主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)效率視角影響著OECD的教育政策，政策制定和實(shí)施過(guò)程越來(lái)越以技術(shù)和數(shù)據(jù)為導(dǎo)向。

2.推動(dòng)一體化進(jìn)程

一體化有兩個(gè)方面含義，一方面是覆蓋3歲以下幼兒的托幼教育一體化，另一方面是針對(duì)保教分離提出的教育和保育一體化。OECD的學(xué)前教育政策處處體現(xiàn)出明顯的一體化價(jià)值觀。

其一，OECD重視托幼教育一體化。幼兒出生后的前三年擁有成長(zhǎng)、學(xué)習(xí)和獲得幸福感的獨(dú)特機(jī)會(huì)，這一階段對(duì)幼兒的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。在過(guò)去的幾十年中，大多數(shù)OECD成員國(guó)3歲以上兒童的學(xué)前教育參與率有所上升，但3歲以下幼兒的早期教育仍存在普及率低、公共投入低等問(wèn)題。2016年，3歲以下兒童早期教育的支出只有70%來(lái)自公共資源;由于依賴私人資金，早期教育容易因各種危機(jī)而中斷。2017年平均只有不到1/3的3歲以下幼兒有機(jī)會(huì)接受早期教育。新冠肺炎疫情再次證明了3歲以下兒童早期教育的脆弱性和政府提供早期教育的必要性。針對(duì)這些問(wèn)題，OECD于2019年發(fā)布TALIS1、2020年發(fā)布TALIS2和TALIS3，這三個(gè)政策文本收集了丹麥、德國(guó)、以色列和挪威4個(gè)國(guó)家在0～3歲幼兒教師教學(xué)方面的數(shù)據(jù)，針對(duì)3歲以下幼兒的早期教育已經(jīng)被列為這些國(guó)家的政策重點(diǎn)。

其二，OECD重視保教一體化。保教一體化最早出現(xiàn)在ST3的政策工具箱中，被認(rèn)為是高質(zhì)量學(xué)前教育的必備條件之一。OECD在對(duì)各國(guó)的學(xué)前教育進(jìn)行調(diào)研時(shí)就關(guān)注到各國(guó)在保教上的差別，并在課程設(shè)計(jì)、實(shí)施及其標(biāo)準(zhǔn)，提高師資水平、改善教師培訓(xùn)和工作條件，促進(jìn)家長(zhǎng)和社區(qū)參與這三個(gè)政策工具中對(duì)相關(guān)政策和實(shí)踐進(jìn)行了深入探討。在后續(xù)的研究中，OECD跟進(jìn)調(diào)查并給出政策建議。

3.倡導(dǎo)廣泛國(guó)際合作

作為一個(gè)政府間國(guó)際組織，OECD旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來(lái)的機(jī)遇。2000年以來(lái)，OECD的學(xué)前教育政策也體現(xiàn)了倡導(dǎo)廣泛的國(guó)際合作。

OECD的政策制定和實(shí)施常包含同行評(píng)審，在同行評(píng)審中秘書(shū)處與成員國(guó)之間是自由平等的關(guān)系。在秘書(shū)處專家的協(xié)助下，由各成員國(guó)代表組成的同行進(jìn)行對(duì)話，對(duì)參與國(guó)的政策評(píng)審也是基于成員國(guó)自愿參與的原則。通過(guò)討論，“成員國(guó)代表將他們的經(jīng)驗(yàn)匯集在一起并生成報(bào)告，在這里基于全球化的復(fù)雜關(guān)系被濃縮到一個(gè)可控的規(guī)模進(jìn)行深入研究，并產(chǎn)生新的關(guān)系”。[16]同行評(píng)審一般包括五個(gè)階段，即籌備、背景報(bào)告、專家評(píng)審、討論和傳播、最終報(bào)告。在每個(gè)階段，OECD都鼓勵(lì)各成員國(guó)參與其中并進(jìn)行充分的討論。

“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”系列政策從制定到實(shí)施也遵循同行評(píng)審的程序，不僅召集每個(gè)參與國(guó)的相關(guān)官員，也邀請(qǐng)學(xué)前教育領(lǐng)域的專家。2001年ST1出版后，OECD分別在挪威奧斯陸、法國(guó)巴黎、荷蘭鹿特丹和瑞典斯德哥爾摩舉辦了4個(gè)與學(xué)前教育政策相關(guān)的國(guó)際工作坊。秘書(shū)處與東道國(guó)合作組織類似活動(dòng)，專門為各成員國(guó)代表提供討論交流的場(chǎng)所。正如ST2所述，“這種關(guān)于政策問(wèn)題及其執(zhí)行的系統(tǒng)性意見(jiàn)交流是有益的，它使參與者能夠與重要的合作者建立聯(lián)系”。[17]

四、余論

OECD關(guān)注教育在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，20世紀(jì)90年代末以來(lái)尤其重視學(xué)前教育。分析2000年以來(lái)OECD學(xué)前教育政策，可為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展提供一定參考。

第一，完善學(xué)前教育政策。目前我國(guó)學(xué)前教育仍存在發(fā)展不均衡、不充分的問(wèn)題。近年來(lái)，學(xué)前教育資源迅速擴(kuò)大，普及性問(wèn)題基本解決，但普惠性問(wèn)題仍然存在。托幼一體化呼聲較高，但目前0～3歲幼兒教育仍主要由民辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。專業(yè)人才隊(duì)伍不足、場(chǎng)地少、成本高等問(wèn)題是影響托幼一體化發(fā)展的主要障礙。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)發(fā)展，隨后出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案。2020年，我國(guó)教育部公布《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見(jiàn)稿）》，面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。除了中央層面的統(tǒng)一立法外，更需要明確并強(qiáng)化中央和地方各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中承擔(dān)的責(zé)任，發(fā)布切實(shí)有效的地方政策，全面落實(shí)建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的目標(biāo)。此外，還需通過(guò)配套政策，在鼓勵(lì)社會(huì)參與的同時(shí)保障良好的市場(chǎng)秩序，推動(dòng)學(xué)前教育政策的整體優(yōu)化。

第二，多方位提升學(xué)前教育質(zhì)量。目前我國(guó)幼兒園的師幼比與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍相對(duì)較低，幼兒教師缺口依舊很大，幼兒教師在教師培訓(xùn)、園所管理等方面缺少話語(yǔ)權(quán)。“強(qiáng)勢(shì)開(kāi)端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幼兒教師的培訓(xùn)內(nèi)容以幼兒發(fā)展知識(shí)為主，但對(duì)于特殊需要兒童教育的關(guān)注不夠。在推廣融合教育的背景下，我國(guó)幼兒教師的相關(guān)培訓(xùn)也明顯不足。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的推動(dòng)下，線上線下混合的教師專業(yè)發(fā)展日漸流行，但效果如何仍有待商榷。擴(kuò)大學(xué)前教育教師的培養(yǎng)規(guī)模、保障教師在決策和管理中的話語(yǔ)權(quán)、關(guān)注特殊需要兒童的教師教育、探索不同形式相結(jié)合的教師專業(yè)發(fā)展是學(xué)前教育師資隊(duì)伍建設(shè)中亟待解決的問(wèn)題。除了師資，還應(yīng)提升學(xué)前教育領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力。目前，我國(guó)針對(duì)學(xué)前教育的質(zhì)量監(jiān)測(cè)對(duì)象包括學(xué)前教育服務(wù)、學(xué)前教育工作人員以及學(xué)前幼兒的學(xué)習(xí)和發(fā)展?，F(xiàn)今的監(jiān)測(cè)主要以觀察為評(píng)價(jià)手段，對(duì)更為重要的過(guò)程性質(zhì)量關(guān)注不夠，缺乏系統(tǒng)化、本土化的兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與工具。

第三，做好本土課程開(kāi)發(fā)。從學(xué)習(xí)國(guó)外蒙臺(tái)梭利等教育理念，到產(chǎn)出本土化的安吉游戲，各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都在積極探索特色課程。結(jié)合國(guó)際理念和本土文化實(shí)踐，建設(shè)中國(guó)特色學(xué)前教育課程更顯急迫。此外，學(xué)前教育課程開(kāi)發(fā)要關(guān)注連續(xù)性，不僅要重視0～6歲幼兒托幼教育的連續(xù)性，還要重視幼小銜接教育的連續(xù)性。缺少明確的政策支持、無(wú)法建立互信關(guān)系、沒(méi)有建立完善的家校合作網(wǎng)絡(luò)，都是建設(shè)連續(xù)性課程體系需要破除的障礙。

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編輯 朱婷婷 ? 校對(duì) 王亭亭

作者簡(jiǎn)介：廖鈺，浙江開(kāi)放大學(xué)開(kāi)放學(xué)院教師;張玉婷，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院副教授

基金項(xiàng)目：浙江師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院重點(diǎn)課題“全球化背景下OECD對(duì)非教育援助政策研究”（編號(hào)：IICE201306）