廖鈺 張玉婷

摘 ? 要：文章采用定量文本分析和質(zhì)性文本分析相結(jié)合的方式，對(duì)2000年以來經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布的學(xué)前教育政策進(jìn)行研究。研究發(fā)現(xiàn)，相關(guān)政策在文本形式方面體現(xiàn)三個(gè)特征，即基于專題的導(dǎo)向性政策、基于國(guó)別的反饋性政策和基于國(guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策。在主題方面，“質(zhì)量”貫穿始終，在結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過程質(zhì)量和結(jié)果質(zhì)量中，政策分別最關(guān)注政府部門相關(guān)法律法規(guī)、教師專業(yè)發(fā)展、園所管理、兒童早期發(fā)展等主題。在政策立場(chǎng)方面，以2011年為界，早期政策更強(qiáng)調(diào)不同成員國(guó)之間的多樣性和差異性，后期政策逐漸強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性。在價(jià)值取向方面，政策體現(xiàn)明顯的新自由主義思想，著力推動(dòng)托幼教育一體化和保教一體化，積極倡導(dǎo)廣泛的國(guó)際合作。參考經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織學(xué)前教育政策，我國(guó)學(xué)前教育可重點(diǎn)完善學(xué)前教育政策，多方位提升學(xué)前教育質(zhì)量，做好本土課程開發(fā)。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育 經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織 質(zhì)量 政策分析

一、問題提出

學(xué)前教育是終身學(xué)習(xí)的開端，是國(guó)民教育體系的重要組成部分。[1]1990年，聯(lián)合國(guó)教科文組織發(fā)布《世界全民教育宣言》;2000年發(fā)布《達(dá)喀爾行動(dòng)綱領(lǐng)》，其中首要目標(biāo)就是“擴(kuò)大和改善幼兒，尤其是最脆弱和條件最差的幼兒的全民保育與教育”。2015年通過的《仁川宣言》提出“確保全納平等優(yōu)質(zhì)的教育，促進(jìn)全民終身學(xué)習(xí)”。隨后通過的《教育2030行動(dòng)框架》中有關(guān)優(yōu)質(zhì)教育的第二個(gè)目標(biāo)是“到2030年確保所有男女童獲得優(yōu)質(zhì)幼兒發(fā)展、看護(hù)和學(xué)前教育，為他們接受初等教育做好準(zhǔn)備”。

在推進(jìn)各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展方面，國(guó)際組織扮演著重要角色。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）成立的初衷是應(yīng)對(duì)二戰(zhàn)后歐洲面臨的經(jīng)濟(jì)問題，后來它將視線擴(kuò)大到教育領(lǐng)域，通過國(guó)別報(bào)告、專題審查、教育統(tǒng)計(jì)、國(guó)際比較評(píng)價(jià)等方式影響成員國(guó)教育政策和實(shí)踐。目前，OECD不僅建立了教育主管部門，還成為成員國(guó)教育信息交換的樞紐、各國(guó)教育比較分析的中心以及教育改革創(chuàng)新的咨詢機(jī)構(gòu)，為成員國(guó)提供一個(gè)討論、比較和協(xié)商各項(xiàng)議題的平臺(tái)，對(duì)世界教育發(fā)展的影響不容忽視。[2]

在學(xué)前教育領(lǐng)域，20世紀(jì)90年代末以來，OECD開展了大量的研究工作。1996年召開以全民終身學(xué)習(xí)為主題的教育委員會(huì)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，推動(dòng)學(xué)前教育專題調(diào)查活動(dòng)的開展。1998年啟動(dòng)“強(qiáng)勢(shì)開端”學(xué)前教育政策專題研究項(xiàng)目，并從2001年起發(fā)布《強(qiáng)勢(shì)開端》系列報(bào)告。2007年建立OECD早期兒童教育和保育網(wǎng)絡(luò)（Network on Early Childhood Education and Care），2016年開始國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究（The International Early Learning and Child Well-Being Study，IELS）和“強(qiáng)勢(shì)開端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查（The Starting Strong Teaching and Learning International Survey，TALIS Starting Strong）。通過這些研究，OECD形成了一系列對(duì)成員國(guó)乃至世界各國(guó)學(xué)前教育發(fā)展有重要意義的政策文本。對(duì)這些政策進(jìn)行研究有助于我國(guó)參與學(xué)前教育領(lǐng)域的國(guó)際合作，對(duì)我國(guó)的學(xué)前教育改革和發(fā)展具有一定借鑒意義。

公共政策研究從20世紀(jì)50年代開始成為一個(gè)獨(dú)立的研究領(lǐng)域。斯蒂芬·鮑爾（Stephen Ball）把教育研究分為兩種基本類型，即實(shí)踐取向的教育研究和政策取向的教育研究，其中政策取向的教育研究就是把公共政策研究的工具和范式運(yùn)用在教育研究中。[3]政策取向的教育研究又可以根據(jù)其研究主題分為三類，即對(duì)備擇方案進(jìn)行分析的教育政策研究、致力于提出政策備擇方案的教育政策研究以及指向教育政策及其過程本身的研究。[4]以斯蒂芬·鮑爾為代表開展的指向教育政策及其過程本身的研究希望借助更廣闊的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化視角來更好地理解教育實(shí)踐或者教育現(xiàn)象。

鑒于OECD在學(xué)前教育領(lǐng)域的重要作用和政策研究已形成較為成熟的研究范式，本文通過政策文本分析法對(duì)2000年以來OECD的學(xué)前教育政策及其過程進(jìn)行研究。

二、研究方法

（一）數(shù)據(jù)來源

本文的研究范圍為2000年以來OECD官方發(fā)布的與學(xué)前教育相關(guān)的政策文件。使用“Early Childhood Education and Care”“Child”“Childhood”“Education and Care”“Start Strong”等關(guān)鍵詞在OECD電子圖書館中進(jìn)行檢索，同時(shí)借助其他搜索引擎進(jìn)行查漏補(bǔ)缺，最終有25份政策文本符合研究要求，納入研究。政策基本信息如表1所示。

（二）分析方法

政策文本分析可以分為三種類型，一是純粹的定量分析或傳統(tǒng)的內(nèi)容分析;二是純粹的質(zhì)性分析或話語分析;三是綜合分析即定量分析和質(zhì)性分析相結(jié)合。[5]本研究使用定量文本分析和質(zhì)性文本分析相結(jié)合的方法呈現(xiàn)政策演變。前者主要關(guān)注文本的字面意思和其呈現(xiàn)的政策全貌，后者側(cè)重于對(duì)具體文本的意義進(jìn)行理解和闡釋。[6]

對(duì)政策文本的考查需要有多個(gè)具體的研究變量，對(duì)政策文本的系統(tǒng)分析要求這些變量能夠以一種結(jié)構(gòu)的方式從整體上反映政策中最基本的要素或幾個(gè)主要方面。[7]本研究定量文本分析部分包括政策文本形式和政策文本主題;質(zhì)性文本分析部分采用演繹式類屬構(gòu)建（Deductive Category Construction），依據(jù)政策立場(chǎng)變化和政策價(jià)值取向兩個(gè)方面進(jìn)行編碼。

三、研究結(jié)果

（一）政策文本形式

以篇為單位對(duì)政策文本的類型進(jìn)行歸類，發(fā)現(xiàn)2000年以來OECD的學(xué)前教育政策的文本形式具有以下三方面的特征。

1.基于專題的導(dǎo)向性政策

基于專題的政策是指由OECD圍繞某一特定主題發(fā)布的相關(guān)政策，為成員國(guó)的政策制定提供方向性指導(dǎo)。自2001年起，OECD每隔幾年都會(huì)圍繞“強(qiáng)勢(shì)開端”項(xiàng)目發(fā)布政策，側(cè)重不同的專題對(duì)成員國(guó)的學(xué)前教育政策進(jìn)行系統(tǒng)性討論，提供有助于促進(jìn)平等、獲得高質(zhì)量學(xué)前教育政策的方向性建議。自2016年起，OECD開始關(guān)注5歲兒童;2020年圍繞早期學(xué)習(xí)與兒童幸福的主題連續(xù)發(fā)布多份政策文件。

2.基于國(guó)別的反饋性政策

基于國(guó)別的政策是指OECD對(duì)具體國(guó)家有關(guān)學(xué)前教育的具體問題進(jìn)行考查后發(fā)布的相關(guān)政策。OECD開展促進(jìn)學(xué)前教育質(zhì)量發(fā)展的項(xiàng)目，針對(duì)捷克、芬蘭、日本等10個(gè)國(guó)家進(jìn)行考查，出版《學(xué)前教育的質(zhì)量至關(guān)重要》系列國(guó)別報(bào)告。依據(jù)這些國(guó)家自主選擇的政策要點(diǎn)，OECD對(duì)其學(xué)前教育情況進(jìn)行考查，指出其所在領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)和政策改進(jìn)措施。這些政策主要包括課程設(shè)計(jì)、課程實(shí)施及其標(biāo)準(zhǔn);提高資質(zhì)、改善培訓(xùn)與工作條件;促進(jìn)家庭與社區(qū)的參與等。此外，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目的系列政策中也包含針對(duì)參與國(guó)的研究報(bào)告。

3.基于國(guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策

OECD學(xué)前教育領(lǐng)域的國(guó)際調(diào)查目前有兩項(xiàng)，一項(xiàng)是國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究，另一項(xiàng)是“強(qiáng)勢(shì)開端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查，兩個(gè)項(xiàng)目均于2016年啟動(dòng)并在2018年完成主要數(shù)據(jù)收集。國(guó)際早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究關(guān)注5歲左右的兒童，通過直接測(cè)量關(guān)鍵指標(biāo)和搜集成長(zhǎng)背景信息，對(duì)兒童在四個(gè)維度（識(shí)字、算數(shù)、自我調(diào)節(jié)、移情和信任）的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行評(píng)估。英國(guó)、愛沙尼亞和美國(guó)3個(gè)國(guó)家參加了這項(xiàng)研究?！皬?qiáng)勢(shì)開端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查的研究對(duì)象是各國(guó)學(xué)前教育機(jī)構(gòu)的教師和管理者，共有丹麥、挪威、冰島等9個(gè)國(guó)家參與，每個(gè)國(guó)家隨機(jī)抽選至少180個(gè)兒童機(jī)構(gòu)參與調(diào)查，這是全球范圍內(nèi)第一個(gè)關(guān)注學(xué)前教師的國(guó)際調(diào)查。2019年10月，OECD發(fā)布相關(guān)調(diào)查報(bào)告，提供系列政策建議。2020年7月，OECD發(fā)布第二份“強(qiáng)勢(shì)開端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查報(bào)告，重點(diǎn)關(guān)注3歲以下幼兒的教育。

由此可見，三種政策文本形式并不是互斥的，基于專題的導(dǎo)向性政策可與國(guó)別報(bào)告配合使用，以對(duì)參與國(guó)的具體實(shí)踐提出更有針對(duì)性的反饋?；趪?guó)際調(diào)查的評(píng)估性政策則一般是圍繞某個(gè)特定專題展開，除了整體調(diào)查，還會(huì)針對(duì)具體國(guó)家提供政策評(píng)估。

（二）政策文本主題

1.主題詞分布

本研究使用NVivo11 Plus詞頻檢索工具，對(duì)25份政策文本中詞語出現(xiàn)的頻率進(jìn)行統(tǒng)計(jì)并排序。在統(tǒng)計(jì)過程中，排除OECD、兒童、教育等對(duì)政策分析意義不大的詞語，不區(qū)分單復(fù)數(shù)、時(shí)態(tài)、詞性等。統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，質(zhì)量、教師、父母是出現(xiàn)頻次最高的3個(gè)主題詞，可見這些是OECD學(xué)前教育政策的要點(diǎn)。

按照時(shí)間階段來看，質(zhì)量是貫穿始終的主題詞，在一些系列政策中它的出現(xiàn)頻率呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)。例如，2001年發(fā)布的ST1中，質(zhì)量出現(xiàn)的頻率僅排在第九位，隨后出現(xiàn)頻率逐年上升，至2015年ST4中質(zhì)量成為該系列政策中提及最為頻繁的詞語。具體來看，ST3提供了早期教育與保育質(zhì)量工具箱，ST4從機(jī)構(gòu)質(zhì)量監(jiān)控、教師質(zhì)量監(jiān)控、兒童發(fā)展與成果質(zhì)量監(jiān)控三個(gè)方面總結(jié)了學(xué)前教育質(zhì)量監(jiān)控的狀況。在此后OECD學(xué)前教育政策發(fā)展中，質(zhì)量仍舊是核心主題詞，結(jié)構(gòu)質(zhì)量、過程質(zhì)量均受到關(guān)注。2021年發(fā)布的ST8在超越規(guī)范的質(zhì)量政策評(píng)議的研究基礎(chǔ)上，聚焦過程質(zhì)量，關(guān)注早期教育中的高質(zhì)量互動(dòng)，并提出了有助于提高兒童日?；?dòng)質(zhì)量的五個(gè)政策杠桿。

2.質(zhì)量話語分布

為了更進(jìn)一步分析OECD學(xué)前教育政策是如何重視質(zhì)量問題的，本研究選取最具連續(xù)性和最有代表性的“強(qiáng)勢(shì)開端”系列政策，依據(jù)“結(jié)構(gòu)—過程—結(jié)果”三維框架對(duì)政策文本進(jìn)行編碼，共形成12個(gè)二級(jí)編碼和59個(gè)三級(jí)編碼（編碼結(jié)構(gòu)如表2所示，篇幅所限，三級(jí)編碼僅展示分布最廣的部分）。

在結(jié)構(gòu)質(zhì)量中，OECD關(guān)注各國(guó)政府部門相關(guān)法律法規(guī)的建設(shè)對(duì)于學(xué)前教育的重要影響。隨著進(jìn)程深入，資金的問題不再是是否投資，而是由誰投資、如何投資。師資隊(duì)伍是結(jié)構(gòu)質(zhì)量關(guān)注的重點(diǎn)，尤其是教師的待遇問題。此外，特殊需要兒童和班級(jí)規(guī)模也受到政策關(guān)注。在過去20年里，OECD成員國(guó)面臨的普及普惠問題主要源自移民帶來的流動(dòng)性、多樣性和貧困。在這種情況下，保障學(xué)前教育是幫助弱勢(shì)家庭的兒童不落后的一種方法，對(duì)減少不平等發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

在過程質(zhì)量中，教師問題再次被強(qiáng)調(diào)，尤其是教師在職培訓(xùn)。政策對(duì)家長(zhǎng)參與問題也有持續(xù)性關(guān)注。父母在幼兒早期給予的教育對(duì)兒童具有關(guān)鍵和持久影響。發(fā)展心理學(xué)和神經(jīng)科學(xué)的證據(jù)表明，導(dǎo)致兒童處于劣勢(shì)的一個(gè)主要因素是教育環(huán)境的質(zhì)量，而不僅是家庭經(jīng)濟(jì)情況或父母是否健在。ST2根據(jù)一些研究對(duì)ST1進(jìn)行了反思和補(bǔ)充，ST1中沒有特別建議父母參與孩子的教育，但這一主題在ST2中得到充分論述。通過監(jiān)測(cè)進(jìn)行園所管理是政策關(guān)注的另一個(gè)問題。監(jiān)測(cè)包含的內(nèi)容很廣泛，從ST1到ST5，監(jiān)測(cè)涉及的領(lǐng)域越來越多。在早期政策中，監(jiān)測(cè)只是其中一條建議，ST3把監(jiān)測(cè)納入質(zhì)量工具箱，同時(shí)指出國(guó)際上有關(guān)監(jiān)測(cè)的研究比較少;而ST4本身就已是一項(xiàng)數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)研究。OECD通過系列政策逐漸明確了“用數(shù)據(jù)治理、用數(shù)據(jù)決策”的觀念，數(shù)據(jù)系統(tǒng)和監(jiān)測(cè)本身越精確，就越能通過數(shù)據(jù)來促進(jìn)兒童的良好發(fā)展。ST8則特別關(guān)注過程質(zhì)量，包括兒童日常生活中與教師、園所、家庭、社區(qū)的互動(dòng)，并再次強(qiáng)調(diào)了教師專業(yè)發(fā)展的重要性。

在結(jié)果質(zhì)量中，OECD政策強(qiáng)調(diào)將兒童視為積極學(xué)習(xí)者和公民，尤其注重兒童的早期成長(zhǎng)和獲得幸福;把支持父母進(jìn)入勞動(dòng)力市場(chǎng)作為政策目標(biāo)之一，體現(xiàn)了對(duì)長(zhǎng)遠(yuǎn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)福利的關(guān)注。幼小銜接的話題一直是很多國(guó)家政策關(guān)注的議題，但直到2017年的ST5政策，才對(duì)幼小銜接的設(shè)計(jì)、實(shí)施、管理和監(jiān)控進(jìn)行了系統(tǒng)論述。

（三）政策立場(chǎng)變化

分析政策的描述性話語，可以了解政策的立場(chǎng)變化。以2011年出版的ST3為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，2000年以來OECD學(xué)前教育政策文本體現(xiàn)的立場(chǎng)可以分為強(qiáng)調(diào)多樣性和差異性、強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性兩個(gè)階段。

1.強(qiáng)調(diào)多樣性和差異性的階段

2011年之前的政策強(qiáng)調(diào)各國(guó)學(xué)前教育政策的差異性和學(xué)前教育實(shí)踐的復(fù)雜性。一些國(guó)家把為入學(xué)做準(zhǔn)備作為教育目標(biāo)并從中受益，而一些國(guó)家采用截然不同的社會(huì)教學(xué)法。ST3之前的政策認(rèn)可這種對(duì)于兒童的差異化認(rèn)識(shí)，把這些差異視為不同學(xué)前教育體系的獨(dú)特特征。各國(guó)在學(xué)前教育領(lǐng)域采取不同的政策，這些政策深深植根于特定國(guó)家的國(guó)情、價(jià)值觀和信仰。這一階段的政策并沒有對(duì)各國(guó)實(shí)踐進(jìn)行優(yōu)劣比較，而是指出不同的政策選擇對(duì)兒童、家庭和社會(huì)可能產(chǎn)生的影響。ST1論述了成功的學(xué)前教育政策應(yīng)具備的八個(gè)要素，這些要素具有廣泛性和包容性，它不會(huì)提供一種固定的方法，以便各成員國(guó)酌情使用。ST1明確提出“本報(bào)告包含的分析不應(yīng)被解釋為呈現(xiàn)學(xué)前教育政策的‘全球模型’”。[8]可見，這一階段的政策分享各國(guó)案例的目的不是推廣某種模式，而是讓成員國(guó)之間相互啟發(fā)、自我反省，并完善自己國(guó)家的政策。在政策建議部分尤其強(qiáng)調(diào)各國(guó)政府應(yīng)當(dāng)將兒童視為與文化背景環(huán)境密不可分的一部分，制定學(xué)前教育政策時(shí)應(yīng)尊重文化的多樣性。在國(guó)別訪問和國(guó)家協(xié)調(diào)定期會(huì)議中，參與者可以對(duì)OECD的政策進(jìn)行討論、提出質(zhì)疑。

2.強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)化和統(tǒng)一性的階段

從ST3開始，OECD的立場(chǎng)逐漸轉(zhuǎn)變，對(duì)部分實(shí)踐模式及其價(jià)值觀提出質(zhì)疑，促進(jìn)對(duì)學(xué)前教育目的和目標(biāo)的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，對(duì)于質(zhì)量定義的多樣性理解也產(chǎn)生了動(dòng)搖。ST3開始制定學(xué)前教育的工具箱，試圖制定“最好”的標(biāo)準(zhǔn)，提供普遍適用的解決方案。ST3提到“發(fā)展質(zhì)量的方式、重點(diǎn)和觀點(diǎn)可能因國(guó)家而異，當(dāng)相關(guān)部門參與制定和管理咨詢政策，并就標(biāo)準(zhǔn)的需要和相關(guān)性建立普遍共識(shí)時(shí)，條例的執(zhí)行更有可能取得成功”。[9]2016年，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目啟動(dòng)后，這種立場(chǎng)的轉(zhuǎn)變更加明顯，該項(xiàng)目通過對(duì)兒童進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試來對(duì)成員國(guó)的教育情況進(jìn)行排名。[10]與國(guó)家文化背景相關(guān)且多樣化的信息，如對(duì)教育價(jià)值的理解、兒童的聲音、父母的價(jià)值觀等很難反映在這種跨國(guó)比較中。因此，在這一階段政策中這種去情境化的目標(biāo)指向變成描述優(yōu)質(zhì)學(xué)前教育的主導(dǎo)語言。[11]通過轉(zhuǎn)變立場(chǎng)，OECD扮演了全球管理者和國(guó)際教育顧問的形象，而且正在成為全球教育政策領(lǐng)域的架構(gòu)師。

（四）政策價(jià)值取向

1.體現(xiàn)新自由主義思想

OECD深受新自由主義影響，在政策中強(qiáng)調(diào)學(xué)前教育在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮的作用。

其一，OECD看重學(xué)前教育作為一種投資的內(nèi)外部效益。OECD認(rèn)為，教育的首要任務(wù)是培養(yǎng)具有基本讀寫算能力的勞動(dòng)者。政府關(guān)注學(xué)前教育的主要?jiǎng)恿?，首先是提升女性的勞?dòng)力市場(chǎng)參與率，在更加公平的基礎(chǔ)上協(xié)調(diào)女性在工作和家庭之間的關(guān)系;其次是應(yīng)對(duì)面臨的人口挑戰(zhàn)，包括生育率下降、人口老齡化、兒童貧困和移民問題等。家庭和國(guó)家都能從發(fā)展學(xué)前教育中獲益，提高女性勞動(dòng)力市場(chǎng)參與率，家庭可以增加收入，國(guó)家能夠減少社會(huì)福利援助。[12]學(xué)前教育不僅為個(gè)人帶來利益，也帶來公共利益。例如，對(duì)兒童的整體健康、對(duì)教育成就、對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)規(guī)模以及對(duì)社會(huì)凝聚力的影響。2000年以來，將市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自由選擇機(jī)制引入教育領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)教育服務(wù)供給主體的多樣化，成為許多國(guó)家公共教育體制改革的基本思路之一。OECD最近的研究關(guān)注成果與投資，早期學(xué)習(xí)與兒童幸福研究項(xiàng)目更是強(qiáng)化了這種經(jīng)濟(jì)視角，[13]該項(xiàng)目旨在通過評(píng)估特定教育策略的經(jīng)濟(jì)合法性和兒童表現(xiàn)來影響政府對(duì)學(xué)前教育的投資。[14]

其二，OECD通過數(shù)據(jù)監(jiān)測(cè)評(píng)估學(xué)前教育的績(jī)效。質(zhì)量監(jiān)測(cè)一直是OECD教育政策的核心工作之一，國(guó)際學(xué)生評(píng)估項(xiàng)目（PISA）的成功開展更強(qiáng)化了OECD作為成績(jī)判定者的角色。2000年以來，OECD嘗試在學(xué)前教育領(lǐng)域建立標(biāo)準(zhǔn)化的測(cè)量方式，用數(shù)據(jù)衡量各國(guó)各地學(xué)前教育系統(tǒng)的效率和質(zhì)量。因其在教育績(jī)效評(píng)估方面具有技術(shù)專長(zhǎng)，OECD創(chuàng)建的數(shù)據(jù)庫已經(jīng)成為國(guó)際上教育統(tǒng)計(jì)的主要數(shù)據(jù)來源之一。[15]ST2提出“為實(shí)現(xiàn)以證據(jù)為基礎(chǔ)的政策制定，政府部門需要收集學(xué)前教育領(lǐng)域的數(shù)據(jù)，并以此為基礎(chǔ)開展專題研究”。在此之前，大多數(shù)學(xué)前教育項(xiàng)目評(píng)估側(cè)重于結(jié)構(gòu)性要素的評(píng)價(jià)（資金、教師等）;在此之后，項(xiàng)目評(píng)估更看重通過標(biāo)準(zhǔn)化測(cè)試和評(píng)估量表了解兒童的學(xué)習(xí)成果。OECD不僅關(guān)注個(gè)人層面的學(xué)習(xí)成果，還關(guān)注整個(gè)教育系統(tǒng)運(yùn)作的績(jī)效，尤其是教育系統(tǒng)從投資中獲得回報(bào)的能力。在新自由主義影響下，OECD對(duì)公平、社會(huì)凝聚力等問題的含義進(jìn)行了重新闡述，不再關(guān)注哲學(xué)層面的思考，而更多關(guān)注績(jī)效管理方面的技術(shù)問題。

總之，新自由主義主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)效率視角影響著OECD的教育政策，政策制定和實(shí)施過程越來越以技術(shù)和數(shù)據(jù)為導(dǎo)向。

2.推動(dòng)一體化進(jìn)程

一體化有兩個(gè)方面含義，一方面是覆蓋3歲以下幼兒的托幼教育一體化，另一方面是針對(duì)保教分離提出的教育和保育一體化。OECD的學(xué)前教育政策處處體現(xiàn)出明顯的一體化價(jià)值觀。

其一，OECD重視托幼教育一體化。幼兒出生后的前三年擁有成長(zhǎng)、學(xué)習(xí)和獲得幸福感的獨(dú)特機(jī)會(huì)，這一階段對(duì)幼兒的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。在過去的幾十年中，大多數(shù)OECD成員國(guó)3歲以上兒童的學(xué)前教育參與率有所上升，但3歲以下幼兒的早期教育仍存在普及率低、公共投入低等問題。2016年，3歲以下兒童早期教育的支出只有70%來自公共資源;由于依賴私人資金，早期教育容易因各種危機(jī)而中斷。2017年平均只有不到1/3的3歲以下幼兒有機(jī)會(huì)接受早期教育。新冠肺炎疫情再次證明了3歲以下兒童早期教育的脆弱性和政府提供早期教育的必要性。針對(duì)這些問題，OECD于2019年發(fā)布TALIS1、2020年發(fā)布TALIS2和TALIS3，這三個(gè)政策文本收集了丹麥、德國(guó)、以色列和挪威4個(gè)國(guó)家在0～3歲幼兒教師教學(xué)方面的數(shù)據(jù)，針對(duì)3歲以下幼兒的早期教育已經(jīng)被列為這些國(guó)家的政策重點(diǎn)。

其二，OECD重視保教一體化。保教一體化最早出現(xiàn)在ST3的政策工具箱中，被認(rèn)為是高質(zhì)量學(xué)前教育的必備條件之一。OECD在對(duì)各國(guó)的學(xué)前教育進(jìn)行調(diào)研時(shí)就關(guān)注到各國(guó)在保教上的差別，并在課程設(shè)計(jì)、實(shí)施及其標(biāo)準(zhǔn)，提高師資水平、改善教師培訓(xùn)和工作條件，促進(jìn)家長(zhǎng)和社區(qū)參與這三個(gè)政策工具中對(duì)相關(guān)政策和實(shí)踐進(jìn)行了深入探討。在后續(xù)的研究中，OECD跟進(jìn)調(diào)查并給出政策建議。

3.倡導(dǎo)廣泛國(guó)際合作

作為一個(gè)政府間國(guó)際組織，OECD旨在共同應(yīng)對(duì)全球化帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政府治理等方面的挑戰(zhàn)，并把握全球化帶來的機(jī)遇。2000年以來，OECD的學(xué)前教育政策也體現(xiàn)了倡導(dǎo)廣泛的國(guó)際合作。

OECD的政策制定和實(shí)施常包含同行評(píng)審，在同行評(píng)審中秘書處與成員國(guó)之間是自由平等的關(guān)系。在秘書處專家的協(xié)助下，由各成員國(guó)代表組成的同行進(jìn)行對(duì)話，對(duì)參與國(guó)的政策評(píng)審也是基于成員國(guó)自愿參與的原則。通過討論，“成員國(guó)代表將他們的經(jīng)驗(yàn)匯集在一起并生成報(bào)告，在這里基于全球化的復(fù)雜關(guān)系被濃縮到一個(gè)可控的規(guī)模進(jìn)行深入研究，并產(chǎn)生新的關(guān)系”。[16]同行評(píng)審一般包括五個(gè)階段，即籌備、背景報(bào)告、專家評(píng)審、討論和傳播、最終報(bào)告。在每個(gè)階段，OECD都鼓勵(lì)各成員國(guó)參與其中并進(jìn)行充分的討論。

“強(qiáng)勢(shì)開端”系列政策從制定到實(shí)施也遵循同行評(píng)審的程序，不僅召集每個(gè)參與國(guó)的相關(guān)官員，也邀請(qǐng)學(xué)前教育領(lǐng)域的專家。2001年ST1出版后，OECD分別在挪威奧斯陸、法國(guó)巴黎、荷蘭鹿特丹和瑞典斯德哥爾摩舉辦了4個(gè)與學(xué)前教育政策相關(guān)的國(guó)際工作坊。秘書處與東道國(guó)合作組織類似活動(dòng)，專門為各成員國(guó)代表提供討論交流的場(chǎng)所。正如ST2所述，“這種關(guān)于政策問題及其執(zhí)行的系統(tǒng)性意見交流是有益的，它使參與者能夠與重要的合作者建立聯(lián)系”。[17]

四、余論

OECD關(guān)注教育在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，20世紀(jì)90年代末以來尤其重視學(xué)前教育。分析2000年以來OECD學(xué)前教育政策，可為我國(guó)學(xué)前教育發(fā)展提供一定參考。

第一，完善學(xué)前教育政策。目前我國(guó)學(xué)前教育仍存在發(fā)展不均衡、不充分的問題。近年來，學(xué)前教育資源迅速擴(kuò)大，普及性問題基本解決，但普惠性問題仍然存在。托幼一體化呼聲較高，但目前0～3歲幼兒教育仍主要由民辦機(jī)構(gòu)承擔(dān)。專業(yè)人才隊(duì)伍不足、場(chǎng)地少、成本高等問題是影響托幼一體化發(fā)展的主要障礙。2019年，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，推動(dòng)?jì)胗變赫兆o(hù)服務(wù)發(fā)展，隨后出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施方案。2020年，我國(guó)教育部公布《中華人民共和國(guó)學(xué)前教育法草案（征求意見稿）》，面向社會(huì)公開征求意見。除了中央層面的統(tǒng)一立法外，更需要明確并強(qiáng)化中央和地方各級(jí)政府在發(fā)展學(xué)前教育事業(yè)中承擔(dān)的責(zé)任，發(fā)布切實(shí)有效的地方政策，全面落實(shí)建設(shè)學(xué)前教育公共服務(wù)體系的目標(biāo)。此外，還需通過配套政策，在鼓勵(lì)社會(huì)參與的同時(shí)保障良好的市場(chǎng)秩序，推動(dòng)學(xué)前教育政策的整體優(yōu)化。

第二，多方位提升學(xué)前教育質(zhì)量。目前我國(guó)幼兒園的師幼比與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比仍相對(duì)較低，幼兒教師缺口依舊很大，幼兒教師在教師培訓(xùn)、園所管理等方面缺少話語權(quán)?！皬?qiáng)勢(shì)開端”教師教學(xué)國(guó)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幼兒教師的培訓(xùn)內(nèi)容以幼兒發(fā)展知識(shí)為主，但對(duì)于特殊需要兒童教育的關(guān)注不夠。在推廣融合教育的背景下，我國(guó)幼兒教師的相關(guān)培訓(xùn)也明顯不足。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的推動(dòng)下，線上線下混合的教師專業(yè)發(fā)展日漸流行，但效果如何仍有待商榷。擴(kuò)大學(xué)前教育教師的培養(yǎng)規(guī)模、保障教師在決策和管理中的話語權(quán)、關(guān)注特殊需要兒童的教師教育、探索不同形式相結(jié)合的教師專業(yè)發(fā)展是學(xué)前教育師資隊(duì)伍建設(shè)中亟待解決的問題。除了師資，還應(yīng)提升學(xué)前教育領(lǐng)域的質(zhì)量監(jiān)測(cè)能力。目前，我國(guó)針對(duì)學(xué)前教育的質(zhì)量監(jiān)測(cè)對(duì)象包括學(xué)前教育服務(wù)、學(xué)前教育工作人員以及學(xué)前幼兒的學(xué)習(xí)和發(fā)展。現(xiàn)今的監(jiān)測(cè)主要以觀察為評(píng)價(jià)手段，對(duì)更為重要的過程性質(zhì)量關(guān)注不夠，缺乏系統(tǒng)化、本土化的兒童學(xué)習(xí)與發(fā)展監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)與工具。

第三，做好本土課程開發(fā)。從學(xué)習(xí)國(guó)外蒙臺(tái)梭利等教育理念，到產(chǎn)出本土化的安吉游戲，各類學(xué)前教育機(jī)構(gòu)都在積極探索特色課程。結(jié)合國(guó)際理念和本土文化實(shí)踐，建設(shè)中國(guó)特色學(xué)前教育課程更顯急迫。此外，學(xué)前教育課程開發(fā)要關(guān)注連續(xù)性，不僅要重視0～6歲幼兒托幼教育的連續(xù)性，還要重視幼小銜接教育的連續(xù)性。缺少明確的政策支持、無法建立互信關(guān)系、沒有建立完善的家校合作網(wǎng)絡(luò)，都是建設(shè)連續(xù)性課程體系需要破除的障礙。

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編輯 朱婷婷 ? 校對(duì) 王亭亭

作者簡(jiǎn)介：廖鈺，浙江開放大學(xué)開放學(xué)院教師;張玉婷，浙江師范大學(xué)教師教育學(xué)院副教授

基金項(xiàng)目：浙江師范大學(xué)國(guó)際與比較教育研究院重點(diǎn)課題“全球化背景下OECD對(duì)非教育援助政策研究”（編號(hào)：IICE201306）