尤明慧　王子璇

摘? ?要：教育是人實(shí)現(xiàn)進(jìn)步、優(yōu)化自身處境的重要工具。自古以來我國就有“有教無類”的教育平等思想。進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女作為一類特殊的社會(huì)群體，不僅存在較強(qiáng)的流動(dòng)性，還極易遇到與流入地教育進(jìn)度不匹配、法律保障不完善和資源不平衡等方面的困境。通過剖析我國教育公平方面研究的發(fā)展過程，提出應(yīng)通過調(diào)整相關(guān)制度和教育資源供給的方式，達(dá)到教育保障制度高度覆蓋，使戶籍影響降低、信息化教育管理和教育資源合理分配的結(jié)果，以保障隨遷子女的教育公平。

關(guān)鍵詞：教育保障;教育公平;社會(huì)保障;戶籍制度改革;資源配置

中圖分類號：G612? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2022）14-0054-03

一、中國教育公平保障情況概述

（一）國際社會(huì)保障教育公平的做法

在西方國家，對教育公平的保障被視為保障人權(quán)的一部分。目前我國也參加了一些與初等教育權(quán)相關(guān)的國際人權(quán)文件，其中《世界人權(quán)宣言》雖不具備法律約束力[1]，但其指出的受教育權(quán)平等、加強(qiáng)對人權(quán)和基本自由的尊重理念對各國都產(chǎn)生了影響?！秲和瘷?quán)利公約》提出義務(wù)教育應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面免費(fèi);《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》規(guī)定初等教育具有義務(wù)性質(zhì)[2]，即義務(wù)教育是強(qiáng)制性的，不應(yīng)出現(xiàn)歧視并保證質(zhì)量。我國在制定相關(guān)保障性政策的時(shí)候會(huì)以這些國際性文件作為參考，做出成果后還會(huì)提交履約情況報(bào)告。

（二）保障隨遷子女教育公平的相關(guān)政策

我國一直在堅(jiān)持不懈地摸索從各個(gè)角度保障教育公平。教育經(jīng)費(fèi)方面有2015年的《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的通知》，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和基準(zhǔn)定額學(xué)生可攜帶的規(guī)定[3];監(jiān)督方面有2015年的《國家義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測方案》，標(biāo)志著我國義務(wù)教育質(zhì)量監(jiān)測制度的建立[4]。同時(shí)，全國各地區(qū)也都制定了適合自己的教育政策。例如，北京市制定了《關(guān)于貫徹國務(wù)院做好免除城市義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)工作文件精神的意見》等相關(guān)文件，以同城待遇為目標(biāo)積極解決隨遷子女在京接受義務(wù)教育問題;上海市教委曾試點(diǎn)進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育三年的行動(dòng)計(jì)劃，并取得顯著成效[5]。

（三）保障隨遷子女教育公平的意義

我國大部分隨遷子女由于自身的流動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致如教育不匹配、戶籍限制、教育資源不足等諸多的教育不公平問題，從而引發(fā)入學(xué)、升學(xué)等一系列問題，并進(jìn)入惡性循環(huán)[6]。這些不公正待遇無疑違背了義務(wù)教育公平中起點(diǎn)公平與終點(diǎn)公平的理念。根據(jù)意大利社會(huì)學(xué)家維弗雷多·帕累托的“精英理論”，任何群體都存在精英，隨遷子女群體當(dāng)然也不例外。但是，如果這些“潛在精英”長期得不到公正的待遇，一直處于社會(huì)的底層而不被其他精英群體吸收，則會(huì)對社會(huì)穩(wěn)定不利?？梢哉f解決了隨遷子女教育問題，對維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定有重要作用。對隨遷子女自身來說，保障教育公平有助于他們?nèi)谌氤鞘袑W(xué)校，不光可以減少學(xué)習(xí)成績上的差異，更重要的是使這些孩子有能力背負(fù)起父母沉重的期望，更好地融入城市。

二、保障教育公平中遇到的困境

（一）入學(xué)條件的不公

保障隨遷子女教育公平的重點(diǎn)和難點(diǎn)是入學(xué)這一關(guān)。流動(dòng)人口既為流入地帶來了勞動(dòng)力與消費(fèi)，同時(shí)也擠占了流入地的公共資源。這就使得在辦理入學(xué)時(shí)，部分學(xué)校會(huì)對非負(fù)責(zé)范圍內(nèi)學(xué)生設(shè)置較高的入學(xué)門檻，比如需要一系列的手續(xù)材料。不光是北上廣，鄭州、濟(jì)南等多地也明確規(guī)定，隨遷子女在流入地公辦學(xué)校入學(xué)需要父母提供“五證”;大連、溫州等地還需要房產(chǎn)證或房屋租賃合同、疫苗預(yù)防接種證明等。辦理這些手續(xù)耗時(shí)耗力不說，還不保證一定可以成功辦理。只一道門檻就是高昂的借讀費(fèi)。早期國家政策允許公辦學(xué)校向非戶籍學(xué)生收取借讀費(fèi)，但已于2010年廢止。這就出現(xiàn)了兩種情況，一是雖然多地相應(yīng)號召取消借讀費(fèi)，但是為了不過多擠占教育資源而制定了更為嚴(yán)格的借讀條件，變相提高了隨遷子女入學(xué)的非經(jīng)濟(jì)成本?？紤]到未獲得流入地政府審批的務(wù)工人員子弟學(xué)校還不能獲得政府的學(xué)雜費(fèi)補(bǔ)助的問題，這樣的高收費(fèi)對收入偏低的進(jìn)城務(wù)工人員而言是難以承擔(dān)的。

（二）資源分配的不公

除了戶籍問題，即使進(jìn)入了公立學(xué)校就讀，很多隨遷子女還要面臨教育資源分配的不公平。例如，有些學(xué)校存在根據(jù)戶籍、成績等因素對學(xué)生進(jìn)行分班的做法，甚至不可否認(rèn)還存在由于任課教師的個(gè)人偏好對于班級內(nèi)的非本地戶籍學(xué)生差別對待，使其難以融入到班級中，即便在一所學(xué)校內(nèi)也無法享受同樣的教育資源。而且由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的對立，我國的教師資源分配一直處于不均衡的狀態(tài)。重點(diǎn)地區(qū)的學(xué)校教師已經(jīng)呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，但新教師還在大量向城市集中，缺少政府的宏觀引導(dǎo)分配。深挖教育資源的供給不公平，還可以發(fā)現(xiàn)流入地政府的負(fù)擔(dān)問題。

（三）教育結(jié)果的不公

教育公平還直觀地體現(xiàn)在教育評價(jià)和升學(xué)結(jié)果上。即使進(jìn)入了公立學(xué)校，隨遷子女群體在接受教育時(shí)還是存在不公平，這也使得他們表現(xiàn)出學(xué)習(xí)成績差、升學(xué)率低和就業(yè)方向單一等問題，即教育結(jié)果不公平。相對本地學(xué)生，環(huán)境陌生和基礎(chǔ)薄弱導(dǎo)致隨遷子女學(xué)習(xí)積極性不高，難以融入到課堂。義務(wù)教育階段結(jié)束后，依照現(xiàn)行政策必須回到他們的戶口所在地參加考試，想要留在流入地高中學(xué)習(xí)就還是借讀狀態(tài)，限制了升學(xué)的機(jī)會(huì)。在我國，獲得公正教育評價(jià)的重要方式就是參加統(tǒng)一的升學(xué)考試。雖然2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提出，要研究保證隨遷子女在流入地接受教育后可以參加流入地的升學(xué)考試的辦法，努力消除戶籍對教育評價(jià)公平的影響。但是就結(jié)果來看，隨遷子女在流入地參加中考和高考的限制并未取得較大的改變，嚴(yán)格的準(zhǔn)入政策和緊張的教育資源還是限制著政策的實(shí)施，家長甚至不得已將子女送回家鄉(xiāng)重新適應(yīng)環(huán)境和學(xué)習(xí)進(jìn)度，使得教育的不公平體現(xiàn)在考試和升學(xué)上。

三、造成教育公平保障困境的原因20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97

（一）戶籍制度的壁壘

我國的戶籍制度由來已久。建國初期經(jīng)濟(jì)管理體制的二元分化，導(dǎo)致城市與農(nóng)村間人員流動(dòng)混亂、管理困難。政府制定了二元戶籍制度，起初這樣的戶籍劃分在人口管理方面起到了相當(dāng)有效的作用，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，簡單地將人民以戶口分開導(dǎo)致享受的保障政策有區(qū)別已經(jīng)出現(xiàn)明顯的弊端。2005年我國開始對戶籍制度進(jìn)行改革，直至2014年國務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》正式推行城鄉(xiāng)戶口一體化政策，才取消農(nóng)村戶口與城市戶口的劃分。但時(shí)至今日戶籍制度的存在依舊是導(dǎo)致隨遷子女受到教育不公的根本原因。截至目前并沒有統(tǒng)一的政策或基準(zhǔn)，具體保障方式是由各地政府自行制定的，而將擠占當(dāng)?shù)亟逃Y源的隨遷子女與本地戶籍的學(xué)生一樣對待著實(shí)存在困難。為保證公平，多地政府設(shè)計(jì)了相對應(yīng)的政策，如落戶積分或劃分學(xué)區(qū)等，但就實(shí)際運(yùn)行效果來說，落戶積分對于大多數(shù)流動(dòng)人口來說非常困難，學(xué)區(qū)制還催生了教育“財(cái)產(chǎn)化”的問題，不光隨遷子女，連本地戶籍學(xué)生為了更好的教育環(huán)境都要加入搶奪資源的行列。

（二）相關(guān)保障制度的不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)的不完善導(dǎo)致隨遷子女得不到平等教育保障的重要原因。以上文提到的《義務(wù)教育法》為例，許多現(xiàn)行法律都只對保障做宏觀描述，這樣一來保障對象的界定、保障的內(nèi)容、保障的范圍與力度都沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，使得法律規(guī)定缺乏可操作性，對隨遷子女起到的保障作用有限，而且從相關(guān)法律制度來看，也缺少對侵犯隨遷子女合法權(quán)益或執(zhí)行單位不履行相應(yīng)責(zé)任行為的明文處罰措施。除此以外，學(xué)前教育、入學(xué)擇校、后義務(wù)教育階段方面的相關(guān)法律也不算完善。相較于義務(wù)教育階段，我國對學(xué)前教育階段缺乏立法上統(tǒng)一規(guī)范的引導(dǎo)，只有類似2010年的《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》等幾部相對偏向參考方向的政策性文件。同義務(wù)教育階段隨遷子女遇到的困難一樣，入園困難和費(fèi)用問題還是擋在隨遷子女面前的門檻。進(jìn)入小學(xué)時(shí)為解決擇校熱導(dǎo)致盲目爭奪入學(xué)名額的無序狀態(tài)，反而激發(fā)炒作學(xué)區(qū)房的問題。

（三）流入地政府工作不到位

流入地政府作為保障隨遷子女教育公平的機(jī)關(guān)，承擔(dān)著將政策切實(shí)運(yùn)行的責(zé)任。但由于戶籍制度的限制與相關(guān)法律的不完善，流入地政府在實(shí)際進(jìn)行保障工作時(shí)遇到不少麻煩。隨著流動(dòng)的“家庭化”趨勢增強(qiáng)，流入地教育資源的局限性愈發(fā)突出，政府缺少對教育資源的合理配置，不能滿足隨遷子女的教育需求。流入地政府在制定保障隨遷子女教育公平的政策時(shí)往往效率不高，時(shí)效性差。有些地區(qū)還存在地方保護(hù)主義，表現(xiàn)為刻意忽略隨遷子女入學(xué)難問題，或設(shè)置高門檻限制隨遷子女進(jìn)入當(dāng)?shù)貙W(xué)校就讀;有些學(xué)校依舊存在亂收費(fèi)現(xiàn)象，對政策執(zhí)行的滯后性表現(xiàn)得十分突出。缺少教育經(jīng)費(fèi)對于進(jìn)城務(wù)工家庭的產(chǎn)生很大的經(jīng)濟(jì)壓力，進(jìn)一步拉大與本地戶籍學(xué)生的經(jīng)濟(jì)差距的同時(shí)，還可能出現(xiàn)因經(jīng)濟(jì)原因失學(xué)的情況。現(xiàn)在已經(jīng)出現(xiàn)了教育“財(cái)產(chǎn)化”的苗頭，流入地政府如果不能調(diào)整好教育財(cái)政的投入及其與中央政府負(fù)責(zé)的比例，則將加劇這種趨勢的惡化。

四、完善教育公平的建議

（一）改革戶籍制度

要保障隨遷子女平等受教育的權(quán)利，首先應(yīng)加快推進(jìn)戶籍制度的改革，逐步將教育相關(guān)的種種特權(quán)與戶籍制度剝離開來。譬如《居住證暫行條例》就是一個(gè)不錯(cuò)的先例，它規(guī)定持有居住證明的流動(dòng)人口可與戶籍人口享有同等的福利，但不同地區(qū)的落戶條件差距很大，一般來說，人口流入地會(huì)明顯難于流出地。突破教育保障的戶籍限制，應(yīng)實(shí)施動(dòng)態(tài)戶籍管理制度，實(shí)時(shí)更新隨遷子女統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，建立起流出、流入地政府與中央政府的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。中央政府掌握隨遷子女的趨勢與數(shù)量制定補(bǔ)貼政策，流出地政府適當(dāng)為屬地內(nèi)隨遷子女撥相應(yīng)款項(xiàng)，通過上述的“教育券”的形式落實(shí)到隨遷子女身上。令合法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用到達(dá)一定年限的隨遷子女可以參加本地升學(xué)考試。禁止借讀費(fèi)、助學(xué)金等不公收費(fèi)，保證隨遷子女與戶籍學(xué)生一視同仁。

（二）完善相關(guān)保障制度

完善法律以保障教育公平，應(yīng)當(dāng)在保證公正的前提下從實(shí)際實(shí)施效果方面進(jìn)行改進(jìn)，使得相關(guān)法律制度不再模糊且難以操作。由于授權(quán)式的法規(guī)會(huì)導(dǎo)致地方政府怠于行政，所以應(yīng)制定有針對性的隨遷子女義務(wù)教育法律政策，用系統(tǒng)、全面、具體的規(guī)定保障其受教育權(quán)的平等，盡可能消除城鄉(xiāng)、地區(qū)差異，將隨遷子女入學(xué)情況列入政績考評指標(biāo)使流入地政府重視起對隨遷子女教育公平的保障?，F(xiàn)行義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障制度也應(yīng)進(jìn)行改革。中央政府須加大義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入，并以法律形式明確規(guī)定中央與地方對教育經(jīng)費(fèi)承擔(dān)的比例，指導(dǎo)地方政府設(shè)計(jì)更加完善的教育基金籌措方式，設(shè)立隨遷子女教育保障專項(xiàng)基金，適當(dāng)對流入較多的城市加大撥經(jīng)費(fèi)比重。對經(jīng)濟(jì)能力比較弱的地區(qū)，由中央財(cái)政提供制度性的資金支持，對生活困難的學(xué)生給予補(bǔ)助。最后，要設(shè)計(jì)保證流入流出兩地相接軌的政策，流出地及時(shí)提供流動(dòng)人口信息，流入地及時(shí)制定撥款額度，做到教育經(jīng)費(fèi)與人數(shù)相匹配和對稱。

（三）構(gòu)建隨遷子女信息庫

隨遷子女教育保障的一大難點(diǎn)在于他們的流動(dòng)性帶來的復(fù)雜管理問題，不能掌握隨遷子女具體的規(guī)模情況，就難以保障教育資源分配的公平。所以應(yīng)建立全國統(tǒng)一的學(xué)籍信息庫，當(dāng)屬地內(nèi)有適齡兒童需要流入或流出時(shí)就對其信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，有助于當(dāng)?shù)卣莆针S遷子女的數(shù)量、分布、入學(xué)情況等信息，從而對流動(dòng)情況采取相應(yīng)的對策。學(xué)籍信息庫除了為隨遷子女服務(wù)，還可以實(shí)現(xiàn)預(yù)報(bào)與預(yù)測的功能。流入地公立學(xué)?？梢允褂脤W(xué)籍信息庫作為平臺，及時(shí)向進(jìn)城務(wù)工人員公布可以接收的隨遷子女?dāng)?shù)量和條件，并支持從信息庫中查詢和遞交部分申請材料，以此來簡化入學(xué)手續(xù)，避免錯(cuò)過合適的入學(xué)時(shí)間。根據(jù)信息庫建立隨遷子女?dāng)?shù)量、分布和流動(dòng)趨勢的預(yù)測系統(tǒng)，使流入地政府可以對教育投入、教育資源等進(jìn)行較為準(zhǔn)確的預(yù)測和規(guī)劃，以避免由于人口流動(dòng)導(dǎo)致分配失調(diào)和資源浪費(fèi)。

（四）保障教育資源合理分配

教育資源的分配應(yīng)該從硬件設(shè)施和師資力量兩個(gè)層面上進(jìn)行，其中硬件設(shè)施包括教學(xué)工作所需的相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備，小到桌椅電腦，大到操場禮堂，所有能影響教育教學(xué)質(zhì)量的設(shè)施都應(yīng)納入教育資源分配的管轄范圍中，由國家制定統(tǒng)一的供給水平范圍，保障教育硬件資源不會(huì)過于集中在熱門地區(qū)造成浪費(fèi)，或保障薄弱地區(qū)的硬件資源不會(huì)出現(xiàn)不足。政府應(yīng)盡快出臺提高薄弱地區(qū)教師工資、社會(huì)保障等方面的待遇，并為工作后教師提供進(jìn)修機(jī)會(huì)，全面提高教師的專業(yè)素質(zhì)。還可以通過互聯(lián)網(wǎng)+教育的方式加強(qiáng)知識的流通性，及時(shí)推廣共享優(yōu)秀的課堂資源，縮小因師資不均或短缺導(dǎo)致的教育資源不平等帶來的差距。

教育資金的保障應(yīng)通過法律保障教育資金投入與通過信息庫預(yù)測教育資金分配，在此基礎(chǔ)上建立教育經(jīng)費(fèi)分級分擔(dān)制度，使中央政府、省級政府還有流入地政府都有分擔(dān)部分隨遷子女的教育經(jīng)費(fèi)，逐步加大教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，補(bǔ)充各種教育資源。最后還應(yīng)逐步加大中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，加大對薄弱地區(qū)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的投入比例，一定程度上減少適齡兒童的流動(dòng)，緩解流入地政府的壓力。

參考文獻(xiàn)：

[1]? ?徐爽，趙晨.國際人權(quán)公約中的初等教育權(quán)保護(hù)在我國的實(shí)踐——以流動(dòng)兒童義務(wù)教育為切入點(diǎn)[J].人權(quán)，2017，（3）.

[2]? ?李娟.進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女受教育權(quán)的法律保護(hù)[J].區(qū)域治理，2019，（36）：133-135.

[3]? ?葉藝靈，田媛.流動(dòng)兒童受教育權(quán)保障的法律研究[J].法制與社會(huì)，2017，（15）：245-247.

[4]? ?王雅.公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下農(nóng)民工子女教育問題研究[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2019，（16）：157-158.

[5]? ?彭睿.進(jìn)城務(wù)工人員子女受教育權(quán)的保障政策發(fā)展研究[J].教育教學(xué)論壇，2014，（32）：2-4.

[6]? ?申秀清，張海鑫.從文化再生產(chǎn)理論看城市流動(dòng)兒童教育公平[J].廣州大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2017，（9）：47-51.

[責(zé)任編輯? ?興? ?華]20544188-EC2A-436C-A50F-F891D6B32B97