王鋒

〔摘要〕基層社會治理是國家治理的基石，網(wǎng)格化是基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。江蘇省江陰市“沉底到邊”的基層社會治理體系作為基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種創(chuàng)新性地方實踐形式，有效解決了治理資源的碎片化問題，使基層政府與社會的互動更加便捷，政府對社會的回應更加積極有效。但在實踐中，該體系也存在網(wǎng)格員隊伍能力不足、“事實賦權”與“數(shù)據(jù)賦能”不足以及監(jiān)督考核手段不足等問題。因此，需要在服務型政府建設和社區(qū)共同體建設上雙向努力，不斷為人員、數(shù)據(jù)和機制賦能，進而打造出共建共治共享的社會治理新格局。

〔關鍵詞〕基層社會治理；網(wǎng)格化；流程再造；治理共同體

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2096-8442（2022）02-0020-05

社會治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，基層社會治理是國家治理的基石，網(wǎng)格化是基層社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，完善社會治理體系，建設共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體〔1〕50。推進社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是新時代加強基層建設、夯實基層根基的重要課題。目前，學界和實務界從政府公共管理、多元行動體、科層行政與社區(qū)自治等視角對網(wǎng)格化治理模式開展了多方面、多層次的研究，但現(xiàn)有研究大多是從各地網(wǎng)格化實踐經(jīng)驗中探究和呈現(xiàn)網(wǎng)格化治理理念及實踐中存在的問題，很少對其背后的運行機制以及動力機制建構進行深入剖析。有鑒于此，本文以江蘇省江陰市“沉底到邊”的基層社會治理體系為樣本，從“政府—社會”雙向互動的視角分析網(wǎng)格化治理的組織架構與運行機理：一方面，通過下放權力、下沉資源，組織重構和自上而下的賦權、賦能，為治理網(wǎng)格的建構提供動力；另一方面，通過自下而上的流程再造，形成“上面千條線，下面一張網(wǎng)”，使治理網(wǎng)格有效運行。在此基礎上，解析“沉底到邊”的基層社會治理體系在運行中的現(xiàn)實困境，最后提出可行性建議。

一、“沉底到邊”的基層社會治理體系是新型城鄉(xiāng)治理模式的創(chuàng)新

江陰市位于江蘇省南部，總面積986.97平方公里，戶籍人口126.66萬人，常住人口177.95萬人，下轄7個街道、10個鎮(zhèn)、1個國家級高新技術開發(fā)區(qū)、1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)和1個合作經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。2011年，江陰市在全市城鄉(xiāng)社區(qū)全面推行“一委一居一站一辦”新型社區(qū)服務管理體制，實行扁平化管理和網(wǎng)格化服務。經(jīng)過4年的實踐，2015年7月，江陰市出臺了村（社區(qū)）網(wǎng)格化服務管理的相關意見，在網(wǎng)格劃分、網(wǎng)格員配備、網(wǎng)格員管理服務的主要內容及工作職責、網(wǎng)格員工作制度等方面作了進一步完善，并于當年實現(xiàn)了網(wǎng)格化服務管理工作的全覆蓋。2017年7月，江陰市被江蘇省委、省政府確定為縣級集成改革唯一試點。在集成改革推進過程中，江陰市提出了縣域治理“1+5”總架構，其中，構建“沉底到邊”的基層社會治理體系便是總架構的重要組成部分。

與之前的網(wǎng)格化管理服務相比，“沉底到邊”的基層社會治理體系進行了網(wǎng)格體系升級。一方面全面升級了網(wǎng)格系統(tǒng)，整合了“人、地、物、事、組織”等要素，創(chuàng)新建立了綜合網(wǎng)格。在區(qū)域范圍上，由村（社區(qū)）網(wǎng)格全覆蓋升級為市域網(wǎng)格全覆蓋；在網(wǎng)格員隊伍上，由原來的“1+1+（1+ N）”即1名網(wǎng)格長+1名網(wǎng)格信息管理員+（1名網(wǎng)格員+N名信息員）升級為“1+5”，即“一長五員”，“一長”即網(wǎng)格長，五員分別指：網(wǎng)格員、督查員、信息員、巡查員、聯(lián)絡員，其中網(wǎng)格員和信息員不變，網(wǎng)格長一般由市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級主要領導擔任，督查員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）班子成員擔任，聯(lián)絡員由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）機關干部擔任，巡查員則由綜合執(zhí)法隊員擔任。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）還在村（社區(qū)）推行了網(wǎng)格內的“AB崗工作制”，確保網(wǎng)格工作到位。在網(wǎng)格員設置上，“1+1+（1+N）”模式的網(wǎng)格長由村（社區(qū)）黨組織書記或主任兼任，網(wǎng)格員由村（社區(qū)）工作人員擔任，信息員由政治素質高、有一定群眾基礎的村居民代表、黨代表、小組長、樓組長和志愿者等擔任；在網(wǎng)格事項上，由原來的“4+N”即綜合治理、民生服務、公共安全、城市管理和其他631項工作整合為涵蓋公安、城管、綜治、衛(wèi)健、環(huán)保、安監(jiān)、水利、公用事業(yè)等24個部門的150項日常巡查類事項清單。另一方面，依托新組建的市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村社區(qū)綜合管理服務指揮中心（站），通過閉環(huán)運作機制，實現(xiàn)反饋與辦理的雙向互動。

“沉底到邊”的基層治理體系在原有“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）—村（社區(qū)）”管理體制不變的基礎上，通過組織重構、服務下沉和流程再造，實現(xiàn)了基層社會的精細治理、動態(tài)治理和綜合治理，體現(xiàn)了基層社會治理的方法創(chuàng)新和組織創(chuàng)新。

二、構建“沉底到邊”的基層治理體系的成效

網(wǎng)格化治理是當前城鄉(xiāng)管理數(shù)字化和社會治理現(xiàn)代化的有效探索，是在日益加速的城市化和信息化進程中產(chǎn)生的一種新型城鄉(xiāng)治理模式?！俺恋椎竭叀钡幕鶎由鐣卫眢w系是網(wǎng)格化管理服務的漸進調適與升華，它依托于全要素、全覆蓋的網(wǎng)格系統(tǒng)，通過自下而上的信息與問題反饋和自上而下的權力、服務與資源下沉，形成橫向到邊、縱向到底、責任到人的智慧化、專業(yè)化、精準化的社會治理體系。

（一）實現(xiàn)了自下而上的“流程再造”

流程再造最早由美國的Michael Hammer和Jame Champy教授提出，旨在通過業(yè)務流程再造提高管理績效。20世紀90年代以來，西方國家相繼將流程再造理論從企業(yè)領域引入公共管理領域，實施“政府流程再造”，旨在通過政府內部各部門、各崗位之間的重組和服務流程的重構，來優(yōu)化政府服務職能，提供優(yōu)質的政府服務〔2〕。江陰市“沉底到邊”的基層社會治理體系的網(wǎng)格系統(tǒng)正是通過打破部門層級邊界，有效整合系統(tǒng)內各方資源，進一步暢通訴求表達渠道，從而達到實時、精準、高效解決問題的目的。

網(wǎng)格系統(tǒng)是構建“沉底到邊”的基層社會治理體系的基礎支撐，之前的網(wǎng)格化管理服務雖然在一定程度上拓寬了群眾的訴求表達渠道，一定程度上解決了“有求無處訴”和“有求不知往哪訴”的難題，但仍然存在網(wǎng)格覆蓋不全面、入格事項不多、網(wǎng)格員隊伍不完善等問題。有鑒于此，江陰市從劃分網(wǎng)格、充實網(wǎng)格、“e化”網(wǎng)格入手，打造多網(wǎng)合一的綜合網(wǎng)格，實現(xiàn)要素的全覆蓋。

首先，合理劃分網(wǎng)格，實現(xiàn)全市域網(wǎng)格全覆蓋。針對服務群眾“最后一公里”問題，江陰市依據(jù)戶籍人口、流動人口和管轄面積，以每個網(wǎng)格大約200～300戶（企）、600～900人為基本單位，以人均管理300戶或1500人為基本標準，把全市域劃分為17個一級網(wǎng)格、271個二級網(wǎng)格、1558個三級網(wǎng)格，縱向上聯(lián)動市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和村（社區(qū)），橫向上連接117個市級機關部門，范圍上囊括人、地、物、事、組織等全部要素，力求做到“縱向到底、橫向到邊”。網(wǎng)格化的全市域覆蓋，一方面解決了群眾“訴求跟誰表達、到哪里表達”的問題，另一方面也方便了數(shù)據(jù)的采集與聯(lián)通，形成了人口、企業(yè)、樓棟、黨組織等統(tǒng)一的信息庫。

其次，充實網(wǎng)格，落實網(wǎng)格化管理要件。配齊配強“一長五員”，及時收集信息、反饋和處理問題，并實行“六定”管理模式。同時，融合公安警務力量，將2173名社區(qū)民警、屬地交警、巡防輔警、戶口協(xié)管員、消防協(xié)管員納入網(wǎng)格序列，由社區(qū)民警兼任副網(wǎng)格長，公安輔警任網(wǎng)格員，從而實現(xiàn)“網(wǎng)格”與“警格”融合，變“千線一針”為“千線一網(wǎng)”，變被動查為主動防，變被動應付為主動快速處置。

最后，“e化”網(wǎng)格，實時采集數(shù)據(jù)、反饋需求。為網(wǎng)格員配備PAD手持移動終端，使其在網(wǎng)格巡查中能第一時間接收任務，及時上傳各類信息，并依托GIS地理信息系統(tǒng)對網(wǎng)格員進行實時定位管理、巡查軌跡管理和報送績效管理，確保問題和矛盾的及時發(fā)現(xiàn)、及時處置和及時反饋。

（二）理順了自上而下的權責關系

為提高網(wǎng)格問題處置能力，一方面，江陰市針對因職能部門各自為政、權責交叉、職責不清產(chǎn)生的需要及時辦理而又無法確定責任單位的問題，整合已有的平臺基礎，打通網(wǎng)格化管理平臺與“12345公共服務熱線”“城市啄木鳥”“綜治e通”、綜合執(zhí)法系統(tǒng)和公安巡防系統(tǒng)之間的平臺壁壘，構建起市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）兩級綜合管理服務指揮中心，并相應建立村（社區(qū)）管理服務工作站，在一定程度上實現(xiàn)了基層社會治理的信息匯聚、人員匯聚和資源匯聚，為創(chuàng)新基層社會治理體系、提高基層社會治理能力奠定了良好的平臺基礎。同時，實施“指導在市、主抓在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、主體在村（社區(qū)）”的三級聯(lián)動機制，開發(fā)市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）三級平臺的績效考核系統(tǒng)，豐富網(wǎng)格化管理的“雙隨機”督查功能。通過網(wǎng)格化平臺的統(tǒng)一搭建和融合互通，實現(xiàn)了橫向部門間和縱向市（縣）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）間的聯(lián)動互動，讓問題處置變得高效快捷，絕大多數(shù)事件在基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）就得到了有效的處置，不再“越鎮(zhèn)出市”。另一方面，江陰市還針對多頭管理、權責不清的體制性痼疾，推動行政執(zhí)法重心下移，整合優(yōu)化執(zhí)法力量，在原市城市管理局基礎上組建成立市城市綜合管理局，并按照“一個領域一支隊伍”的原則“合并同類項”，組建七支綜合執(zhí)法隊伍，負責跨鎮(zhèn)（街）、急難險重、特種技術執(zhí)法事項；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）層面按“一支隊伍管執(zhí)法”原則，分別組建全能型中隊，統(tǒng)一行使所有行政處罰權。

（三）加強了閉環(huán)運行機制建設

“沉底到邊”的基層社會治理體系是一個系統(tǒng)、動態(tài)、循環(huán)的有機整體，需要一整套規(guī)范有序的配套機制，來保證體系的高效運轉。江陰市以網(wǎng)格系統(tǒng)和綜合管理服務平臺為依托，按照全維度協(xié)同、全要素管控、全流程梳理的原則構建了事項流轉運行處置的“269”閉環(huán)管理模式?！?”，即“從上到下全過程協(xié)同辦理”和“從下到上全方位處置反饋”的雙軌運行模式，通過縱向的上下聯(lián)動和橫向的左右聯(lián)勤，實現(xiàn)了村社區(qū)與機關部門的無縫對接，極大地提升了行政效率；“6”，即“六定”管理模式，將事項與人、崗實時對應，保障了監(jiān)督管理和責任落實；“9”，即“頂層有云、末端有格、人能管事、管理有序、序后評估、評后考核、考核入檔、歸檔有云”的九步工作流程，引入群眾對信息和事件處理情況進行滿意度調查評估，實現(xiàn)了動態(tài)管理到人、靜態(tài)管理到物、跟蹤處置到事。

三、“沉底到邊”的基層社會治理體系的實踐困境

“沉底到邊”的基層社會治理體系在城鄉(xiāng)社會治理規(guī)范化、制度化上取得了一定的突破，促使基層管理從被動治理走向了主動服務，為區(qū)域治理現(xiàn)代化提供了一種路徑借鑒。但在運行過程中還面臨著隊伍、權責、機制等困境，需要進一步優(yōu)化體制機制，為網(wǎng)格化治理賦能增效。

（一）網(wǎng)格員隊伍能力不足

江蘇省江陰市“沉底到邊”的基層社會治理體系的基礎是網(wǎng)格系統(tǒng)，而網(wǎng)格系統(tǒng)的核心要素則是網(wǎng)格員。江陰市的網(wǎng)格員均由村（社區(qū)）工作人員兼任，都不是專職網(wǎng)格員，在實際運行中，村（社區(qū)）工作人員除了做好本職工作以外，還要做好網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)問題、解決問題的工作，網(wǎng)格員在身兼數(shù)職的情況下時間、精力不足，遇到難以解決的問題時難免會出現(xiàn)酌情上報等情況。而且部分網(wǎng)格員年齡偏大、文化程度不高，使用電子產(chǎn)品存在一定的困難，對于過分復雜的信息系統(tǒng)難以駕馭。在網(wǎng)格系統(tǒng)實際運作過程中，根據(jù)“全要素、全覆蓋”要求和屬地管理原則，城市管理、市容秩序、住建、環(huán)保、安監(jiān)、統(tǒng)計、民政、衛(wèi)生、餐飲油煙、背街小巷整治等各類工作，全由社區(qū)網(wǎng)格員排查、解決，在執(zhí)法權限有限的情況下，網(wǎng)格員普遍面臨“小馬拉大車”的困境。同時，在經(jīng)費保障上，由于“不額外增加財政開支”的原則規(guī)定，網(wǎng)格員除了社區(qū)工作人員的工資，無其他經(jīng)費、獎勵，較低的薪資報酬導致網(wǎng)格員的工作積極性不高，很多工作開展只是滿足于應付上級檢查，導致真實的社情民意無法被及時反映上報。

（二）“事實賦權”與“數(shù)據(jù)賦能”不足

自上而下地賦權賦能，關鍵在于權力與資源、信息與數(shù)據(jù)的整合。在江陰市的實踐中，雖然進行了部門與平臺的整合，但由于長期以來的思維慣性和體制慣性，一些部門“放了具體事務，不放實際權力”，治理重心并沒有完全下移；在數(shù)據(jù)整合方面，存在系統(tǒng)之間連接不完整問題，一些需要跨部門、跨領域協(xié)調推進的問題統(tǒng)籌協(xié)調有一定難度。同時，由于平臺信息整合進度不一致，條線部門的信息平臺一直存在，相同的問題需要在不同的平臺系統(tǒng)重復申報，大大增加了基層網(wǎng)格員的工作量。此外，因為部分數(shù)據(jù)不互通，同樣的問題在不同部門、不同平臺中存在著截然不同的處置流程與辦理時限，給基層網(wǎng)格員和職能部門帶來諸多困惑。

（三）監(jiān)督考核手段不足

江陰市“沉底到邊”的基層社會治理體系”的有效運轉，得益于互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、信息化平臺以及GIS地理信息系統(tǒng)的有力支撐。依托數(shù)據(jù)技術手段進行網(wǎng)格管理和考核大大提升了管理和行政效能，但在具體實踐中，也出現(xiàn)了將推進改革的手段變異為目的，將工具理性異化為目標替代的問題〔3〕，在一定程度上導致了實踐中消極應付的形式主義，加大了改革的制度成本。比如，由于對網(wǎng)格每周的上報事件數(shù)量以及辦結率有硬性的定量考核和排名，有的網(wǎng)格員為了完成任務，會故意選擇一些未處置垃圾、汽車亂停放等簡單的環(huán)境衛(wèi)生問題作為信息上報，而消防安全、違章搭建、群租房等涉及多部門、一時難以協(xié)調解決的安全隱患問題則“策略性”不上報，這在一定程度上既導致了改革的空轉，也背離了基層社會治理創(chuàng)新的初衷。工具理性的異化還體現(xiàn)在與基層群眾的聯(lián)系與互動中?；鶎由鐣卫韯?chuàng)新的受益對象是基層群眾，但大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的普通群眾對網(wǎng)格化工作知之甚少，基層網(wǎng)格工作人員在缺乏機制保障的情況下工作，難以真正深入群眾、宣傳群眾、發(fā)動群眾。

四、創(chuàng)新基層社會治理體系的路徑探索

隨著經(jīng)濟社會體制的深入轉型和改革的深入推進，國家治理重心將進一步下移，治理資源進一步下沉，對基層社會治理創(chuàng)新的要求也將更加迫切，基層社會治理體系也需要進一步完善，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）人員賦能：為基層社會治理體系注入人才力量

隨著基層社會治理體系的逐漸完善，社會治理中的新需求也開始逐步涌現(xiàn)，社會治理與社會服務的融合越來越深，社會治理的范疇越來越從狹義的“治安”“執(zhí)法”“審批”等行政管理領域的概念，向更為廣泛意義上的“服務”“參與”“共享”“共建”等社會服務的概念拓展。同時，隨著治理重心的進一步下移，基層承載的功能越來越多，應急服務、疫情防控、安全環(huán)保等，都需要基層社會治理主體具備專業(yè)的應對能力。這對網(wǎng)格化治理的專業(yè)人才隊伍建設提出了更高的要求。基層政府需要從頂層設計層面在統(tǒng)籌全局的條件下，一方面加大激勵保障力度，適當提高基層社會治理工作人員的待遇，吸引更多專業(yè)化、年輕化人才參與到社會治理領域，同時通過技術手段優(yōu)化平板或手機應用程序，提高智能設備操作的便捷使用性。另一方面，通過面向社會公開招聘等方式，整合輔警、協(xié)管員等基層隊伍，提升專職網(wǎng)格員隊伍素質，“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，從根本上加強網(wǎng)格良性運行動能。

（二）數(shù)據(jù)賦能：為基層社會治理體系植入智慧基因

我國社會進入數(shù)字化時代以后，智能化成為社會治理體系演進的重要方向。在智慧治理中，大數(shù)據(jù)技術將為基層社會治理體系的演化持續(xù)賦能。如前所述，在網(wǎng)格化治理中，數(shù)據(jù)是網(wǎng)格工作的基礎，網(wǎng)格工作成功與否，主要取決于數(shù)據(jù)能否高效、暢通流轉。在大數(shù)據(jù)賦能網(wǎng)格化的同時，網(wǎng)格化也反向賦能大數(shù)據(jù)，確保大數(shù)據(jù)的動態(tài)更新、精準有效。因此，構建大數(shù)據(jù)與網(wǎng)格化相互賦能的“智治”機制，成為當前推動基層社會治理現(xiàn)代化的重要課題。一方面，基層政府數(shù)據(jù)部門要加快整合事項庫、企業(yè)庫、人員庫、投資項目庫、電子證照庫等基礎資源庫，建立政務數(shù)據(jù)資源目錄體系，推動各類機關企事業(yè)單位數(shù)據(jù)平臺對接，實現(xiàn)基礎數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，徹底打破部門間信息區(qū)隔，真正實現(xiàn)基層政務服務“一網(wǎng)通管”“一網(wǎng)通辦”。同時，強化跨部門協(xié)作和聯(lián)動，在線上推動網(wǎng)格事務基礎數(shù)據(jù)共享，在線下推動部門業(yè)務協(xié)同辦理，真正實現(xiàn)線上線下聯(lián)動、網(wǎng)絡網(wǎng)格相融。另一方面，要充分利用區(qū)塊鏈技術，提升完善數(shù)字治理平臺，通過區(qū)塊鏈的共識機制、智能合約，進一步提升數(shù)據(jù)的開放度、透明度和公正度，建構多方主體參與基層社會治理的相互信任機制，讓更多群眾參與到城鄉(xiāng)治理中。

（三）機制賦能：為基層社會治理體系提供制度保障

與其他方面的改革不同，社會治理體系的構建，不僅涉及從省到市再到縣級行政單位的賦權改革，而且自上而下直接深入到街道辦事處、社區(qū)等最為基層的單位，深入到每一位市民群眾的生活，這幾乎涉及了能夠與社會治理相關聯(lián)的大多數(shù)政府部門，關聯(lián)到市民群眾生活從大到小的各方面事務，運用到從傳統(tǒng)到數(shù)字化的大數(shù)據(jù)治理等各種形式的治理方式、方法。上述特殊性，決定了基層社會治理的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)同性。這就要求基層政府加強統(tǒng)籌安排，強化頂層設計，注重各部門、條線、單位、團體和市民群眾之間的協(xié)同推進，進一步破除條塊各吹各號、部門各自為政、各主體各層級權責不清等頑瘴痼疾。同時，基層網(wǎng)格需要弱化行政功能，弱化管控思維，加強社會組織和群眾參與，通過上下協(xié)同形成體系構建的合力，實現(xiàn)黨委領導、政府治理、社會自我調節(jié)與居民自治的良性互動，進一步打造共建共治共享的社會治理格局。

總之，作為基層社會治理的一種實踐形式，江蘇省江陰市加強對“沉底到邊”的基層社會治理體系的建設，這既是網(wǎng)格化治理的延續(xù)、調適與創(chuàng)新，也是基層服務型政府對群眾美好生活新期待的制度性回應。其積極效應主要表現(xiàn)在三個方面：一是通過細致的網(wǎng)格劃分進一步整合了群眾的利益訴求，拓寬了社會利益表達的渠道，使基層政府與社會的互動更加便捷，政府對社會的回應更加積極有效；二是通過對部門、權力、資源與信息的整合，有效改善了治理資源的碎片化狀況，使上下聯(lián)動更加順暢，有利于基層秩序保持穩(wěn)定；三是通過信息化技術手段和網(wǎng)格化制度手段，有效降低了基層政府對治理信息的搜尋成本，提高了基層社會的清晰度，“改變國家權力進入社會的信息劣勢地位”〔4〕。

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責任編輯白慧玲