王梅

關鍵詞：清末民初;預算分科;預算施行

摘要：清末民初預算“分科”形式存在層級參差、“一官一款”、科目密集等缺陷，從多個方面影響預算施行：層級參差使立法科目及行政科目間界限混淆，政府無統(tǒng)一執(zhí)行標準;“一官一款”既加劇預算審議中的矛盾，又對政府收支限制過嚴，執(zhí)行中問題疊出;科目密集引起預算膨脹，使預算無法施行，促使政府變革。清末民初預算“分科”由彼時不斷變化的財政狀況與變革需求塑造，反過來又成為影響財政與政治走勢的隱秘的桎梏。

中圖分類號：F812.9 文獻標識碼：A文章編號：1001-2435（2022）01-0080-08

The State Budget "Division" and Implementation Dilemma in the End of Qing Dynasty and the Beginning of the Republic of China

WANG Mei （ School of History andCulture，SichuanUniversity，Chengdu610064，China）

Key words：in the end of Qing dynasty and the beginning of the Republic of China;budgetary division;budget exe- cution

Abstract：The budget division had affected budget execution in many aspects in the end of Qing dynasty and the be- ginning of the Republic of China，such as hierarchical discrepancy，"specific fund for a specific of ficial"，intensive divi- sion. First，the different standards of budgetary accounts had confused government execution，which made it difficult for the government to set a uniform standard. Second，budgetary accounts had intensified the conflict and seriously re- stricted the government's revenues. Thus，numerous problems appeared. Third，dense budgetary accounts had made the budget too inflated to execute，which pressed the government to reform. Shaped by the changeable financial con- ditions and demand for reform，budget division became intangible shackles that affected finance and politics.

為挽救日趨嚴峻的財政危機，近代中國于清末引進西方預算方法改造傳統(tǒng)財政體制，至民國初年，政府先后編訂并施行宣統(tǒng)三年度、四年度、民國二年度、三年度、五年度、新五年度與八年度預算案。①但政府收支體系依然千瘡百孔，財政危機亦未得稍解。長期以來，學界多將此歸咎于政局動蕩使預算流于形式沒能真正施行，而預算案本身是否利于施行的問題卻往往被人所忽略。民初審計院主計陳宗蕃曾明確指出預算案本身的缺陷亦是關鍵，而“分科”形式恰當與否則是判斷預算案施行難易的根本。①預算“分科”是現(xiàn)代預算體制實現(xiàn)其職能的重要方式，其將所有收支分層級按類別區(qū)劃，形成大小不一的預算科目，使各類支出秩然有序，行政官員無法專斷挪用，亦使龐雜數(shù)據(jù)條分縷析并顯示其用途，讓議會藉以審查監(jiān)督。②因此，“分科”形式與預算施行實密切相關。本文欲通過詳細梳理彼時預算“分科”的主要特征及其演變過程，考察其對預算施行產生的重要影響及二者的互動，探究清末民初財政變革的內在脈絡。

一、“分科”層級參差與預算施行標準混亂

所謂“分科”層級，即是從整體上確定將收入支出縱向分為幾個層次的問題。此種層級安排，不僅關系到預算科目能否合理清晰，更與預算施行中的寬嚴標準息息相關。清末民初預算案的“分科”層級劃分通常在歲入歲出經常臨時門之下。

以宣統(tǒng)三年預算案為例，各省歲入部分經常門之下主要分為部撥各款、受協(xié)各款、田賦、鹽茶課稅、關稅、正雜各稅、厘捐、官業(yè)收入、雜收入等類。在大“類”之下，又具體分為“款、項、目”三個層級。歲出主要分解款、協(xié)款、行政總費、交涉費、民政費、財政費、典禮費、教育費、司法費、軍政費、實業(yè)費、官業(yè)支出等14類，各類之下如歲入一樣亦分“款、項、目”三個層級。③民國之后，政府對分科“層級”進行了一定調整。歲入方面區(qū)別不大，歲出方面，民二預算按照新的國家行政系統(tǒng)將各省相關事務歸入各部所管預算范圍，大致分為外交部所管、內務部所管、財政部所管、陸軍部所管、海軍部所管、司法部所管、教育部所管、工商部所管、交通部所管等九大類。大類之下，政府規(guī)定分為“款、項、目、節(jié)”四個層級。④但一般情況下，預算總案與各省及各部所管歲出總表多只列出“款、項”兩個層級。如下表所示政府規(guī)定歲出層級劃分與民二預算云南省分冊中歲出“分科”層級情況。盡管此后分科方針與辦法多有變遷，但“款、項、目、節(jié)”的層級總體上沒有太大變化。⑤

“分科”層級之所以與預算執(zhí)行息息相關，在于不同層級的科目執(zhí)行要求各有不同。民初會計法草案曾仿照日本規(guī)定“款”“項”為立法科目，相互間不能流用，而“目”“節(jié)”則為行政科目，在一定條件下可以流用。①此種區(qū)別的用意在于既嚴格監(jiān)督各機構支用，又給預算案執(zhí)行留以適當空間。但此種原則施行的基礎是相關“科目”在各預算冊中所處層級一致，方才能形成統(tǒng)一的執(zhí)行標準。清末民初預算冊卻大量存在“層級”序列參差不齊的現(xiàn)象，即不同表冊中款項不對應，相同機關在不同表冊中處于不同層級，款項執(zhí)行標準因此混亂，妨礙預算施行。如民二預算案中鹽務經費，總表列之為“項”，而專表列之為“款”，海關常關經費亦然?？偙韺１硭胁煌瑘?zhí)行機關到底應該遵從總表規(guī)定還是專表規(guī)定，并沒有統(tǒng)一標準。如果以鹽務經費為“款”，則相關俸給、辦公、雜費即當列為“項”，受不可流用之限制。若以鹽務經費為“項”，則俸給、辦公、雜費僅須定之為“目”，即為可以流用之行政科目。預算編制者沒有注意到此種問題，致使總表與專表所定各有參差。因此，若僅責備各機關執(zhí)行不力，難免偏頗。②

此外，造成預算施行標準混亂的還有同一表冊中相同性質機關沒有放在同一層級，造成約束力差異。如同為司法機關，本部列為款，而他機關則列為項。同為審計機關，總處列為款，分處則列為項。同為軍事機關，在京各師、旅、營、連列為款，各省之師、旅、營、連則列之為項。民二預算案陸軍部所管歲出中，僅陸軍部第一、二、三、四及第六師被列于款一層級，而其余各師則被列為項一層級。如此，必會造成寬嚴失當，且有失公平，不利于預算案推進。③

實際上，以上種種問題于清廷1909年試辦預算時即已顯現(xiàn)，而根由主要在于改革之初財政人員預算知識的整體欠缺與參差差異。因此，自清末開始各級政府都設有專門機構對相關人員進行培訓。④但人才的更替并非朝夕可以完成，到民國初年，政府財政人員仍在很長一段時間內都呈所謂舊時“錢谷老夫子”與“速成法政畢業(yè)生”的混雜狀態(tài)。⑤唯經過長期實踐與摸索，隨著財政人員逐漸完成迭代更新，此類問題方才逐漸減少。至民八預算時，分科層級參差已比較少見，但仍為其他分科問題所困擾。⑥

二、“一官一款”的分科方式與預算施行的困擾

確定“層級”之后，即須依據(jù)一定標準對各層級收支進行分類，分類方式直接決定“科目”形態(tài)，成為預算執(zhí)行的根本依據(jù)。一般而言，歲出分類主要有依據(jù)行政機關劃分的“縱分法”與依據(jù)經費目的劃分的“橫分法”兩種。⑦從法律上講，官制與預算是相互獨立的。但以行政機關為依據(jù)劃分預算科目，便于政府控制各機關收支與追究責任，亦可使議會明確經費去向利于最終議決。因此，官制常常成為各國預算“分科”的重要依據(jù)。

清末民初預算案，在各部所管大“類”之下即采“縱分法”，據(jù)各行政機關來劃分為各款，例如民國二年預算案，財政部所管之下分為大總統(tǒng)府、參議院、眾議院、國務院經費等款。工商部所管之下分本部、工藝傳習所、度量衡制造所、工藝試驗所經費等款。內務部所管之下分為京師警察廳、清道隊、內城官醫(yī)院、外城官醫(yī)院、警察廳土木工程處、警察學校、游民習藝所、工巡捐局、步軍統(tǒng)領衙門、保存古物經費等款。而在各款之下又多采“橫分法”，以經費目的為依據(jù)劃分為俸給、辦公與雜費等項。⑧如此，不管機關大小與性質是否重疊均設款，預算案即形成“一官一款”的分科特征。

這種分科特征首先給議會審議預算案帶來極大困擾。由于議會審議預算案多旨在核減政府支出經費，“一官一款”的科目將刪減對象具體化，使整個審議過程大半時間充斥著各機關存廢的爭論。第一屆國會眾議院預算委員會審查新民五預算財政部所管部分時，審查委員會與政府就是否裁撤財政討論會、檢查征收機關委員會、幣制委員會、化驗所經費、農工銀行籌備處等機關，核減相關經費展開爭執(zhí)。①其他各部情況大致相類，內務部所管裁撤步軍統(tǒng)領衙門等問題，②農商部所管有裁撤中央農業(yè)試驗場等問題。③此類爭論又很容易激化矛盾。如裁遣陸軍部所聘咨議、顧問等閑散軍官的主張，很快引起軍隊方面抗議。軍官代表指責議會激怒軍人破壞國家，陸軍部也要求維持原案。④裁撤河南省交涉署的主張遭外交部與河南省的抵制。⑤盡管各次情況不同，但此種因刪減經費目標具體化引發(fā)直接利益相關者抵制的情況層出不窮。

更重要的是，此種矛盾極易引起社會輿論對議會監(jiān)督財政公正性的質疑。如第一屆國會審查新民五預算時，煙酒公署經過頗多爭論得以保存，隨后煙酒公署署長鈕傳善賄賂預算委員會委員長褚輔成保留公署的傳言不脛而走，形成所謂立法機關“賄案”。⑥安福國會審查民八預算時，禁衛(wèi)軍糧餉局被預算委員會裁撤后又在大會議決時恢復，⑦很快有人指稱此為馮國璋向國會疏通的結果，指責預算案“任人操縱”。⑧盡管以上各案實際都有更為復雜的背景，但“一官一款”的科目形式無疑是議決過程此類問題凸顯的根源之一。矛盾激化使預算案難以最終議決，預算案常常在沒有合法身份情況下施行，反對者多藉此抵制。

在實際施行中，“一官一款”的分科方式亦引起很多問題。一方面，此種分科方式使各機關總支出被列為款，以薪俸、辦公、雜費等具體開支為項?？颇侩m詳細明確，但機關內各項支出不能流用的規(guī)則，完全沒有給行政機關留伸縮余地，既妨礙了行政靈活，預算案實際上也很難真正施行。另一方面，正因為“一官一款”的科目對各機關限制太多，各機關在編訂概算時即往往多為自己留有余地，由此不僅促使預算急劇膨脹，而且各機關經費常有剩余，由此形成巨大浪費，破壞預算案統(tǒng)一。⑨

與“一官一款”分科方式形成對照的是，彼時歐日各國預算歲出以經費目的為依據(jù)的劃分。如日本軍政經費，以全國之軍事費為一款，全國之糧米費、軍需費、皮服費等為項，每一師每一團之經費又遞降為目。即便以行政機關為款，也涵蓋范圍較廣。如日本司法經費以全國之裁判所為一款，全國之俸給、廳費等事為項，每一裁判所又遞降為目，而非以每一裁判所為一款。如此，款項雖有限制，而于限制以內仍有余地，使行政靈活，預算案易于執(zhí)行。⑩日本預算“分科”實經多次變革方才趨于合理，清末民初預算案科目亦處于不斷發(fā)展演變中。

清末宣三、宣四預算案在各省財政清理基礎上編訂，著重清查與控制各省各機關收支，故科目皆以官制為依據(jù)，且相當細密。O1民初預算編訂沿襲了清末辦法，分科形式也多仿照，一度造成預算案急劇膨脹，根本無法施行。隨著預算體制實踐的豐富，政府逐漸發(fā)現(xiàn)，若將性質相同、過于瑣細的機關合并，并將各機關俸給、辦公、雜費等日常開支相對集中于一處預估與支配，不僅可在一定程度上抑制預算膨脹，亦可斟酌緩急分配，減少浪費，給財務行政一定活動空間。①袁世凱政府編訂民五預算時即對預算科目進行一定集中。至民八預算案，盡管一官一款仍是主要特征，但已頗有一些款項集中的成果。如表2對照中，民二預算案中內務部所管經費是明顯的“一官一款”科目，而民八預算案同樣內容的款、項都經過明顯歸并。此外，陸軍經費中“附屬各項經費”一款中包含的留學費、衛(wèi)生材料費、房地租、恤金等項，顯然是將各機關內相似支出集中到部支配。如此，既可減少預估，亦可酌盈劑虛進行平衡，實是分科制在民初時期重要發(fā)展。

清末民初預算分科“一官一款”特征雖說始于財政清理，但實際根源于當時國人特殊的預算觀念，即更多注重預算調查與控制各機關經費，規(guī)范財務收支的功能，忽視了預算案作為財政策略的內涵。①此種理念使政府對預算案形式的要求最初也傾向于詳盡與具體，以行政機關為依據(jù)的“分科”即成為首選。但如若以官制為依據(jù)的分科過于泛化，任何微小機構皆能成為重要科目，致使“一官一款”科目趨于繁密，則必妨礙預算案的議決與執(zhí)行。

三、“科目”疏密與預算膨脹

“科目”疏密是判斷預算“分科”是否利于施行的另一重要標準。科目過疏，不能有效約束財政收支;科目過密，易引起預算膨脹且難以施行。②西方預算發(fā)展史上，政府常常用改進預算形式的辦法應對財政膨脹危機，清末民初預算科目疏密的演變亦經歷此一過程。

所謂“科目”的疏密主要指立法科目具體款項數(shù)的多少，其中又以項數(shù)為根本標準。從表3民二、新民五、民八預算三案的款項統(tǒng)計對照列表可知，民二預算案經常門項數(shù)幾近2000，而新民五則僅593，民八近253。與同時期其他各國如英國除陸軍費外115項（1907年）、日本800項（1905年）比較，民二預算案的科目可謂極其細密。③與“科目”疏密相對應的即歲出數(shù)額的巨大差異。宣統(tǒng)四年預算歲出約35636萬元余，而民二預算案修訂之前，其歲出則飆升到約64636萬元，修訂過后仍然有約64224萬元。④新民五預算歲出僅約48615萬元，甚至軍費劇增之后的民八預算歲出，未經國會議決前也僅約64769萬元，議決額約49576萬元。⑤前后對比，民二預算無疑是極度膨脹的，即便是不分國家地方支出的宣三預算部編案歲出亦僅約56453萬元，⑥民五預算歲出僅47152元。⑦除去彼時民國新立軍費遞增、新政擴張等原因外，科目密集是民二預算膨脹不容忽視的重要緣由。

民二預算歲出款項的過密在總冊中并不明顯，總案僅列到款，共47款。但各部所管歲出分冊中款項則飆升達629款2508項，而且各部原報各冊更高達658款4115項。⑧此中緣由主要在于總冊中所列各款，在分冊中常常分裂為數(shù)款。如總冊中，財政部所管各省財政費一款（其他各部有各省內務費，各省教育費，各省工商費，各省農林費等），而在分冊中都以每省為單獨一款。此外，陸海軍兩部分冊中單獨列出各軍艦及各部隊為款，致使款數(shù)驟增。而每款之下至少包括“俸給、辦公、雜費”等3項以上，如此總和，立法“科目”終至密集。急劇膨脹的民二預算引起多方批判，得不到承認，更罔論實施。熊希齡內閣修訂預算，竭力核減支出，但分科方式未改，科目密集情形并未根本變化。脫離事實的強制核減只會讓各機關更難執(zhí)行。陸軍部、內務部等多次強調預算與事實不符，難以適用。⑨

鑒于此，袁世凱政府1914年財政改革著力調整預算“分科”，使科目粗疏化，項數(shù)從2000急劇減少至約600，并頒布《會計法令》規(guī)定各行政機關預算定額經大總統(tǒng)同意即可流用，放松款項間的流用限制，利于推行包辦，實現(xiàn)中央集權。⑩具體而言，“科目”相對粗疏化的緣由，除前文所述對“一官一款”方式的修正外，還包括以下兩個方面。一是分科層級序列發(fā)生變化。宣四與民二預算歲出部分經常臨時門下各部所管的類，類下才分款、項層級。但自民三預算后，經常臨時門下沒有類一級，各部所管即為款，款之下為項。如此，款、項的內涵增大，數(shù)量隨之減少。二是各省之國家行政經費名目由分別開列變成以省為單位籠統(tǒng)歸入。宣統(tǒng)四年預算案中度支部所管歲出中包括各省的具體國家財務經費名目，如第各省藩司度支司衙門及財政公所經費、各省糧道衙門經費、各省鹽務衙門及局所經費、各省厘捐局卡經費等。而民五預算案中，財政部所管歲出除了中央所控制的關、鹽與煙酒等財務行政經費外，各省財政經費則單獨為一款，任其包辦。①民八預算更直接分為中央財政經費與各省財政經費兩項。其他各部所管款目變化亦大致相類。②因此，甚至有人批判民五預算案各省部分形式過于粗疏，不能稱為預算。③但顯然預算膨脹也得到一定抑制。

與此一變化過程相對應的即是不同預算案的審議情況。民國成立之初，政府與議會都一味強調科目的詳盡，而過細科目使整個審議過程糾纏各類細節(jié)，忽略大局，耗費時日，影響議案議決。北京臨時參議院審議政府八月份概算以及九至十二月四個月臨時預算案時，財政審查委員會、政府委員以及各議員即圍繞外交部譯件員應需人數(shù)，伙食費、車馬費比照晚清是否應減，俄文學堂與清華學堂應歸外交部還是教育部等瑣碎問題進行爭論。由此導致整個概算審議時間就長達3個多月。在各類瑣碎討論中，已有議員提出是否應對政府收支控制如此細致，是否能真正施行。但彼時議會中嚴格監(jiān)督的意見仍居于主導地位。①而民五與民八預算審議則明顯不同。民五預算案于1915年11月底提交，12月底即議決公布，審議時間非常短，且?guī)缀跷醋鲂薷?，走向了被人詬病的另一個極端。②民八預算案則是民國建立后唯一由國會最終議決并頒布的預算案。③可見預算科目疏密對議會審查的影響。

總之，“科目”疏密與預算數(shù)額的漲縮密切相關，更由此影響預算的議決與施行。清末民初預算案一度存在科目過密的缺陷，致使預算膨脹無法施行。袁世凱財政改革時針對預算科目進行調整，將分散款項集中，民五乃至民八年預算款項數(shù)目相對減少，科目疏密相對適宜，實際施行中相關問題亦得到較大改善。

四、結語

近代中國自清末引入預算制度改革財政體制以來，國人多期待預算案全面施行以拯救財政危機，但事實卻并不盡如人意。失望的時人與后世研究者多從動蕩的時局，激烈的政爭，分散的財權等方面分析并認定預算案停留于形式并沒有真正施行。這種判斷自有其道理，卻也存在忽略預算自身內在演變脈絡的偏頗。預算形式既是內容載體，更是預算體制運作所依賴的根本要素，而科目劃分則是當時財政學家口中的“預算基礎”與財政上的“卓越事業(yè)”，是考察預算案自身演變脈絡的最佳途徑。④清末民初預算“分科”特征形成及其演變過程恰可補充過往分析與判斷中的缺漏。

由于模仿日本案例，舊式財政官吏預算知識欠缺，以各省清理財政冊為基礎等情況，清廷試辦預算案即呈現(xiàn)“分科”層級參差、“一官一款”、科目密集等問題。民國成立后隨著預算施行推進，“分科”形式中原本隱秘的種種弊端漸趨凸顯。層級參差使政府無統(tǒng)一執(zhí)行標準，“一官一款”使議會審議時矛盾激化，各機關收支缺乏伸縮空間，科目密集引起預算膨脹等。如此種種都迫使民初政府不斷根據(jù)實際調整“分科”形式以推進預算改革。隨著相關制度的完善，實踐經驗的積累，新舊財政人員的更替等，部分問題逐漸被修正。層級趨于統(tǒng)一，“一官一款”有所調整，過密科目得以合并。這一過程既體現(xiàn)了清末民初預算體制運作過程中的調試與演變，展現(xiàn)了“分科”對預算施行的隱秘影響，也從側面反駁了預算案全未施行的結論。若沒有豐富的施行狀況反饋，政府是無法進行如此細致與頻繁的分科調整與變革的。只有在考察外在政局影響的同時，注重探究預算案本身內在特征演變，方能明確清末民初財政發(fā)展的豐富面相，理解財政改革曲折反復的真實境況。