摘 要：數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國政府重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)安全制度建設(shè)，到目前為止，中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系的基本框架已經(jīng)形成。美國、歐盟、英國、新加坡等國較早探索跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理，在這方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。中國可吸收他國所長，加強(qiáng)與其他主要經(jīng)濟(jì)體在這一領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，在實(shí)踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系。建議中國恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，積極推進(jìn)雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)合作，積極推動(dòng)WTO制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國智慧。

關(guān)鍵詞：跨境數(shù)據(jù)流動(dòng);安全管理;制度建設(shè)

一、中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系的基本框架已經(jīng)形成

數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代中國政府重視跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度安排?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)是個(gè)古老而又現(xiàn)代的話題?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)可以追溯到近代金屬貨幣時(shí)期。自從國家間有了經(jīng)濟(jì)往來，國際貿(mào)易和國際結(jié)算相伴而生，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)就產(chǎn)生了。只不過彼時(shí)人們沒有像現(xiàn)當(dāng)代這樣認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)這一生產(chǎn)要素的重要性。伴隨著第四次工業(yè)革命浪潮和信息網(wǎng)絡(luò)科技進(jìn)步，全球跨境電商、數(shù)字貿(mào)易、數(shù)字經(jīng)濟(jì)得以迅猛發(fā)展，跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)及其制度安排日益受到世界主要經(jīng)濟(jì)體關(guān)注與重視。中國政府1990年以來，抓住了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代發(fā)展機(jī)遇，電子商務(wù)和跨境電商業(yè)務(wù)增長較快，數(shù)字貿(mào)易交易規(guī)模一直居于世界前列。進(jìn)入21世紀(jì)后，中國政府就著手探索國際電子商務(wù)交流合作與跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度的建設(shè)。2005年，為貫徹落實(shí)黨的十六大提出的信息化發(fā)展戰(zhàn)略和十六屆三中全會(huì)關(guān)于加快發(fā)展電子商務(wù)的要求，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2005〕2號(hào)），提出要“積極參加有關(guān)電子商務(wù)的國際組織，參與國際電子商務(wù)重要規(guī)則、條約與示范法的研究和制定工作”。

“四法律一條例一辦法”構(gòu)成新時(shí)代中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系的基本框架。黨的十八大以后，中國政府緊跟信息數(shù)字時(shí)代發(fā)展新趨勢(shì)，動(dòng)態(tài)跟蹤研究發(fā)達(dá)國家先進(jìn)做法，對(duì)標(biāo)國際標(biāo)準(zhǔn)，從中國實(shí)情出發(fā)，先后出臺(tái)了《網(wǎng)絡(luò)安全法》（2017年）、《電子商務(wù)法》（2018）、《數(shù)據(jù)安全法》（2021年）、《個(gè)人信息保護(hù)法》（2021年）和《數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估辦法（征求意見稿）》（2021年10月）、《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例（征求意見稿）》（2021年11月），提出了《全球數(shù)據(jù)安全倡議》（2020年）。中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系初成框架，重要數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、跨境電子商務(wù)業(yè)務(wù)、政務(wù)數(shù)據(jù)安全開放、個(gè)人信息處理、數(shù)據(jù)出境安全評(píng)估、數(shù)據(jù)跨境自由流動(dòng)、數(shù)據(jù)跨境安全管理等都將有法有規(guī)可依。

二、中國跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度安排可借鑒他國經(jīng)驗(yàn)做法

美國將數(shù)據(jù)治理提升到國家戰(zhàn)略高度，并重視與歐盟合作。美國是較早進(jìn)行數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的國家，為促進(jìn)國內(nèi)有效且適當(dāng)?shù)厥褂门c監(jiān)管數(shù)據(jù)，充分挖掘數(shù)據(jù)的價(jià)值，2019年6月，美國聯(lián)邦政府啟動(dòng)《聯(lián)邦數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》（Federal Data Strategy，F(xiàn)DS），計(jì)劃在未來十年內(nèi)，通過制定年度行動(dòng)計(jì)劃的方式加快在執(zhí)行任務(wù)、服務(wù)民眾及管理資源中使用數(shù)據(jù)，將數(shù)據(jù)治理提升到戰(zhàn)略高度。2021年是FDS施行的第二年，美國制定了包括加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理、開放機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)等11項(xiàng)行動(dòng)安排。美國為擴(kuò)大自身國際影響力，促進(jìn)其數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，加強(qiáng)了與其盟友在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的制度交流。2021年6月，美歐共同成立美國—?dú)W盟貿(mào)易和技術(shù)委員會(huì)（Trade and Technology Council，TTC），重點(diǎn)協(xié)調(diào)美歐跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則問題。2021年9月，TTC首次會(huì)議在美國匹茲堡召開，會(huì)后美國和歐盟發(fā)表聯(lián)合聲明，共同推動(dòng)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，擬在全球范圍內(nèi)設(shè)定高標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)社會(huì)不受信息操縱和干擾，促進(jìn)安全和可持續(xù)的國際數(shù)字連接。這是繼2000年《信息安全港框架協(xié)議》（Safe Harbor Framework）及2016年《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield）后，美歐在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的又一合作。值得注意的是，2021年4月美國國家情報(bào)總監(jiān)辦公室發(fā)布的年度威脅評(píng)估報(bào)告中，美國將中國視為網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域的主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。

歐盟延續(xù)其在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的嚴(yán)格保護(hù)措施，對(duì)美既有提防又有合作。歐盟奉行被認(rèn)為是當(dāng)今世界上對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)水平最高的《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR）。根據(jù)GDPR，在合同中納入確保數(shù)據(jù)得到充分保護(hù)的條款后，歐盟方可向第三國進(jìn)行數(shù)據(jù)傳輸。歐盟委員會(huì)已“預(yù)先批準(zhǔn)”標(biāo)準(zhǔn)合同條款（Standard Contractual Clauses， SCCs），SCCs中包含合同范本條款。2021年6月，歐盟委員會(huì)根據(jù)GDPR發(fā)布了更具現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)合同條款，用于從歐盟（或其他受GDPR約束）的控制器或處理器向歐盟以外（不受GDPR約束）的控制器或處理器傳輸數(shù)據(jù)。并規(guī)定自2021年9月27日起，不能再簽訂包含舊版SCCs的合同。SCCs的推陳出新，反映了歐盟對(duì)數(shù)據(jù)保護(hù)措施的不斷調(diào)整。歐盟實(shí)行嚴(yán)格的跨境數(shù)據(jù)保護(hù)措施，還有一個(gè)重要原因是防止美國數(shù)字巨頭壟斷歐洲市場(chǎng)。與此同時(shí)，歐盟也積極尋求與美國合作。為了防止數(shù)據(jù)傳輸限制成為抑制美歐跨大西洋貿(mào)易的壁壘，美歐試圖擱置雙方在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域的分歧，尋找兩個(gè)經(jīng)濟(jì)體的共同利益點(diǎn)。

英國新的數(shù)據(jù)保護(hù)法案旨在維持可信、推動(dòng)未來貿(mào)易發(fā)展和確保安全，和歐盟在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)領(lǐng)域達(dá)成諒解。2018年5月，英國正式通過新修訂的《2018數(shù)據(jù)保護(hù)法》（Data Protection Act，DPA）。新法案更大程度地賦予了個(gè)人對(duì)數(shù)據(jù)控制的權(quán)利，在強(qiáng)化原有“知情同意”、“數(shù)據(jù)獲取權(quán)”等個(gè)人數(shù)據(jù)權(quán)利基礎(chǔ)上，新增加了數(shù)據(jù)可攜權(quán)（允許消費(fèi)者在不同服務(wù)提供者之間轉(zhuǎn)移自己的數(shù)據(jù)）、被遺忘權(quán)（個(gè)人有權(quán)要求擦除其個(gè)人數(shù)據(jù)）以及用戶畫像（個(gè)人對(duì)基于社交平臺(tái)自動(dòng)處理其數(shù)據(jù)而做出的決定行為有更大的發(fā)言權(quán)）的規(guī)定。新法案完善了數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)企業(yè)利益的保護(hù)，增加對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)機(jī)構(gòu)信息專員辦公室（ICO）的授權(quán)、以維護(hù)消費(fèi)者利益，為刑事司法機(jī)構(gòu)設(shè)定了專門的數(shù)據(jù)保護(hù)框架。另外，DPA法案基本吸納了歐盟GDPR中新增的內(nèi)容，大幅提高了數(shù)據(jù)違法行為的罰款額度，從而與歐盟規(guī)定接軌。英國脫歐后，英國與歐盟達(dá)成臨時(shí)性解決方案，以保持?jǐn)?shù)據(jù)的流動(dòng)。2021年6月，歐盟委員會(huì)通過了關(guān)于英國數(shù)據(jù)保護(hù)充分性認(rèn)定的“兩項(xiàng)意見”，同時(shí)歐盟加入了“日落條款”，即這些決定將在生效四年后到期。歐盟還表示，如果在此期間英國在數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)上與歐盟存在重大分歧，其可能會(huì)進(jìn)行干預(yù)。

新加坡在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理國際舞臺(tái)上頻頻亮相，積極尋求國際規(guī)則制定話語權(quán)。新加坡積極嘗試跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理方案，于2018年加入全面與進(jìn)步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定（CPTPP），是CPTPP最初的11個(gè)成員國之一，CPTPP第14章（即電子商務(wù)）中對(duì)通過電子方式的跨境信息傳輸和計(jì)算設(shè)施的位置做出了專門規(guī)定。新加坡與澳大利亞的數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定也已于2020年12月生效，協(xié)定內(nèi)容包含跨境數(shù)據(jù)自由傳輸、源代碼保護(hù)、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)非強(qiáng)制本地化等規(guī)則。2021年6月，新加坡與英國開展數(shù)字經(jīng)濟(jì)協(xié)定（UK-Singapore Digital Economy Agreement， UKSDEA）的談判，談判的核心議題包括跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)和數(shù)據(jù)保護(hù)，該協(xié)定將成為第一個(gè)亞洲與歐洲國家之間的此類協(xié)議。

三、建議中國在實(shí)踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系

（一）建議中國恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益

隨著跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的全球利益博弈愈演愈烈，美歐等西方國家都在推行有利于自身發(fā)展的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，并有抱團(tuán)發(fā)展之勢(shì)。中國應(yīng)恪守“數(shù)據(jù)主權(quán)”利益，在實(shí)踐中不斷完善跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度體系。在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理的過程中，要妥善統(tǒng)籌好發(fā)展與安全兩者之間的關(guān)系，努力尋求最佳均衡點(diǎn)。既要釋放跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的新動(dòng)能，促進(jìn)跨境數(shù)據(jù)自由有序規(guī)范流動(dòng)，以創(chuàng)造全球更多的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值;又要進(jìn)行恰當(dāng)?shù)目缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)安全管控，維護(hù)發(fā)展中國家和欠發(fā)達(dá)國家利益，糾正全球數(shù)據(jù)價(jià)值鏈的收益錯(cuò)配，避免失序的跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)加劇世界發(fā)展格局的不平等性。

（二）建議中國尋機(jī)與其他主要經(jīng)濟(jì)體加強(qiáng)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則合作

跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則涉及交易成本、制度成本等問題，也屬于制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究范疇。世界經(jīng)濟(jì)因數(shù)據(jù)連接更為緊密，多邊主義是發(fā)展大勢(shì)所趨。疫情肆虐下的全球，更加讓世人加深了對(duì)人類是命運(yùn)共同體的共識(shí)。中國在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則方面應(yīng)融入全球、補(bǔ)短板，加強(qiáng)與美國、歐盟、英國和新加坡等國的制度對(duì)話與合作，共同探討跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)的技術(shù)中性原則，研究網(wǎng)絡(luò)跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的邊境管控，以及有關(guān)數(shù)據(jù)出口的責(zé)任問題?？缇硵?shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則的經(jīng)濟(jì)意義本質(zhì)上是服務(wù)于國際貿(mào)易與國際經(jīng)濟(jì)合作的，中國不尋求與其他主要經(jīng)濟(jì)體在這一領(lǐng)域相關(guān)規(guī)則的對(duì)抗與矛盾，而應(yīng)在遵循中方核心利益的前提下謀求合作和共贏。中方可適時(shí)調(diào)整跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理規(guī)則，促進(jìn)國內(nèi)規(guī)則與國際規(guī)則的接軌，尤其是在個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全等國際焦點(diǎn)問題上加強(qiáng)國內(nèi)外規(guī)則銜接。

（三）建議中國積極開展雙諸邊跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)制度合作

中國政府應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)雙邊、諸邊和與周邊國家的國際經(jīng)貿(mào)合作，積極參與CPTPP談判，加強(qiáng)與重要貿(mào)易伙伴在跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)治理領(lǐng)域的合作，打通與主要貿(mào)易伙伴的跨境數(shù)據(jù)傳輸渠道，推進(jìn)區(qū)域跨境數(shù)據(jù)自由安全有序流動(dòng)?？梢訰CEP協(xié)定生效為契機(jī)，將跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則條款納入更多區(qū)域貿(mào)易協(xié)定之中。在與雙諸邊談判合作中，及時(shí)且有遠(yuǎn)見地提出具有國際影響力的中國主張，實(shí)現(xiàn)“局部帶動(dòng)全局”。

（四）建議中國積極推動(dòng)WTO制定跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)則

中國作為負(fù)責(zé)任的大國，應(yīng)推動(dòng)WTO在數(shù)字化時(shí)代規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)發(fā)揮更多作用。一是WTO成員方應(yīng)盡早形成共識(shí)，改變目前跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)規(guī)制碎片化的格局，開放維護(hù)數(shù)據(jù)資源，促進(jìn)數(shù)字貿(mào)易進(jìn)一步增長，促進(jìn)疫情防控期間世界經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇與發(fā)展。二是堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)、求同存異的原則，在GATT、GATS、TRIPS、ITA等協(xié)定為世界貿(mào)易經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度性保障基礎(chǔ)上，推動(dòng)WTO更好地規(guī)制跨境數(shù)據(jù)流動(dòng)，尋找全球最大“公約數(shù)”，為全球貿(mào)易投資經(jīng)濟(jì)的通暢、可預(yù)測(cè)做出更大貢獻(xiàn)。三是中國可提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的升級(jí)版，為促進(jìn)數(shù)據(jù)流動(dòng)、保護(hù)數(shù)據(jù)安全、共享執(zhí)法需要的跨境數(shù)據(jù)、彌合數(shù)字鴻溝，為共同構(gòu)建和平、安全、開放、合作、有序的網(wǎng)絡(luò)空間命運(yùn)共同體貢獻(xiàn)中國智慧。

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