吳建勇

摘要：文章結合國家當前宅基地“三權分置”改革、鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的背景要求，基于浙江省義烏市宅基地“三權分置”改革試點的調研實踐，結合實地調研數(shù)據(jù)，研究分析了不同類型民宿的特征與協(xié)調機理。并分析宅基地“三權分置”改革對鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的績效作用。文章最后提出政策建議，以期為宅基地“三權分置”實施推廣和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)更好地發(fā)展提供參考借鑒。

關鍵詞：宅基地“三權分置”;鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài);民宿;績效;義烏市

一、引言

宅基地作為農民的一項重要財產，宅基地制度作為我國農村一項基礎性制度，長期以來，在保障農民居住權利和維護農村社會穩(wěn)定上發(fā)揮了重要作用。隨著社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進程的加快，現(xiàn)行宅基地制度已經不能完全適應當前社會發(fā)展的需求。鑒于此，2015年1月，中共中央印發(fā)包括宅基地改革在內的“三塊地”改革試點工作意見。浙江義烏作為全國33個試點地區(qū)之一，在全國率先提出并探索實施宅基地“三權分置”改革。2018年的中央一號文件《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》將宅基地“三權分置”明確為所有權、資格權、使用權的“三權分置”，明確指出落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。

2017年中央一號文件提出加快培育農業(yè)農村新動能，特別是通過發(fā)展壯大農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)來提高農業(yè)供給質量。隨后幾年的中央一號文件進一步明確要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村資源、生態(tài)、文化優(yōu)勢，培育發(fā)展農業(yè)農村新業(yè)態(tài)的任務。2021年中央一號文件也提出鼓勵支持新型農業(yè)經營主體和農村新產業(yè)、新業(yè)態(tài)發(fā)展的目標，由此可知，培養(yǎng)和發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)已經成為鄉(xiāng)村振興的重要抓手。

雖然宅基地“三權分置”改革已經在部分地區(qū)陸續(xù)開展，但從已有研究成果來看，大多數(shù)研究主要聚焦于宅基地“三權分置”制度設計、法理演繹和路徑探索等方面。再則，雖然當前關于宅基地“三權分置”和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的研究較多，但探討宅基地“三權分置”改革對鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展的績效研究仍較少。鑒于此，在國家啟動新一輪農村宅基地制度改革試點和鄉(xiāng)村振興背景下，本文在厘清義烏市宅基地“三權分置”制度改革舉措基礎上，分析研究基于宅基地“三權分置”政策對義烏鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)（民宿產業(yè)）的績效作用，并提出相關政策建議，為宅基地“三權分置”實施和鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)更好地發(fā)展提供參考借鑒。

二、研究區(qū)概況

義烏位于浙江省金華市，地處金衢盆地東部，東鄰東陽，西連金華、蘭溪，南界永康、武義，北接諸暨、浦江。依托良好的自然環(huán)境以及便捷的交通條件，義烏市的民宿產業(yè)正處于蓬勃發(fā)展之中。2015年以來，義烏開展了農村土地制度改革試點，在全國首創(chuàng)首提、先行先試農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，并建立實行“1+7+9”即“一意見+七辦法+九細則”制度體系。從宅基地的取得置換、抵押擔保、入市轉讓、有償使用、自愿退出、明晰產權及民主管理等七方面進行了制度創(chuàng)新。

義烏各村根據(jù)自身情況，差異化實施的宅基地“三權分置”政策舉措，探索最適合自身發(fā)展的模式。對規(guī)劃紅線范圍以內的村莊，實施城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚配置，實行“戶有所居”。通過城鄉(xiāng)新社區(qū)集聚，促進了土地資源的集約化利用，帶動了城鄉(xiāng)融合，在促進產業(yè)發(fā)展轉型升級的同時，也改善了人居環(huán)境;對在規(guī)劃紅線范圍以外的村莊，分類有序推進符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色的“和美鄉(xiāng)村”建設，落實“住有宜居”。在推進“和美鄉(xiāng)村”建設的過程中，通過對閑置老舊房屋進行更新改造，為村莊發(fā)展新業(yè)態(tài)騰出了土地。除此之外，也完善了公共基礎設施，保護和弘揚了村莊特色文化，提升了村莊的吸引力，為村莊發(fā)展帶來了更多的機遇;對遠郊山村實施“易地搬遷奔小康”工程。“易地搬遷奔小康”工程，一方面積極引導了農民下山脫貧，另一方面也騰出了閑置土地，可以滿足部分新業(yè)態(tài)需要規(guī)模化發(fā)展的要求。

三、三種民宿經營方式的形成

調研發(fā)現(xiàn)，宅基地“三權分置”政策對民宿新業(yè)態(tài)發(fā)展主要與村集體、農戶、民宿運營主體三者相關，由于不同類型的民宿在這三個主體中起主導作用的主體有差異，由此形成了農戶自營型、合資經營型和招商引資型三種民宿經營方式。

（一）農戶自營型

調研發(fā)現(xiàn)，自營型民宿是義烏市數(shù)量最多的民宿類型。村莊A民宿就是自營型民宿典型代表。該村農戶具有雙重身份，既是村集體經濟組織成員，又是民宿運營者。村集體積極響應宅基地“三權分置”改革號召，改“二權分離”為“三權分置”，更換土地證、房產證為不動產權證。不動產權證的頒發(fā)，保障了農戶的宅基地資格權，為農戶自營民宿提供權利的保障。除此之外，村集體為本村發(fā)展自營型民宿的農戶提供一定的資金、原材料等的支持。由此看出，在宅基地“三權分置”實施下，自營型民宿主要協(xié)調了農戶與村集體之間的關系，增強了村莊內部互助，也有效穩(wěn)定了村民收入。

（二）合資經營型

合資型民宿主要以村莊B的“蝶來棲舍”民宿為代表，該民宿屬于鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)投資與外來企業(yè)合辦，因此民宿運營主體包括了鄉(xiāng)賢與外來合資企業(yè)。民宿由閑置宅基地與農房經承租后進行改造、開發(fā)而來。民宿運營主體從農戶手中獲取閑置房屋的宅基地使用權，并且直接與農戶簽訂了相關合同。合同規(guī)定民宿的使用期限、支付方式等內容。少部分的農戶還通過宅基地使用權入股，從而獲得了民宿的股份并獲取分紅。與此同時，民宿運營主體也為村莊B農戶提供了一定的就業(yè)崗位，招聘了部分農戶在民宿內工作。整個過程中，鄉(xiāng)賢在外來合資企業(yè)與農戶之間中起到了十分重要的“中間”作用。一方面，鄉(xiāng)賢內生于村莊這一熟人社會，在獲取宅基地使用權的過程中也相對更為容易。另一方面，鄉(xiāng)賢發(fā)揮自身的人際優(yōu)勢，與外來企業(yè)進行合作，為村莊B民宿的發(fā)展引入了技術人才和更為專業(yè)的運營管理模式。此外，鄉(xiāng)賢自身參與民宿的經營，為民宿產業(yè)注入了不少的資金，支持了新業(yè)態(tài)的發(fā)展。因此，在宅基地“三權分置”使用權放活的政策下，合資經營型民宿有效協(xié)調了民宿運營主體與農戶之間關系，充分利用村內外資源。

（三）招商引資型

村莊C在“異地奔小康”政策支持下，全村集體搬進“水岸家園”小區(qū)，從某種意義上來說，農戶這一主體已經不存在?！爱惖乇夹】怠彬v退出的宅基地，在鎮(zhèn)政府主導下，與外資企業(yè)簽訂土地使用合同，集中打造“棲隱大安”民宿項目，該項目是招商引資型民宿的典型代表。政府為“棲隱大安”項目提供用地保障，充分利用閑置的宅基地，精心規(guī)劃的“棲隱大安”民宿項目與楊盆村的自然風景相結合，帶動包括楊盆村在內的周邊經濟發(fā)展，成為當?shù)剜l(xiāng)村振興的新平臺。據(jù)此，在宅基地“三權分置”異地奔小康工程引導下，招商引資型民宿的協(xié)調機制主要表現(xiàn)在民宿運營者與村集體之間，通過統(tǒng)一規(guī)劃打造項目，極大盤活了村內閑置土地。

四、宅基地“三權分置”促進鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展績效分析

（一）明晰宅基地產權，進一步完善農村土地制度

宅基地“三權分置”政策使得宅基地所有權、資格權和使用權“三權”權能明確、邊界清晰。頒發(fā)宅基地不動產權證，既鞏固了宅基地的集體所有權，又維護了集體經濟組織成員的資格權，還保障了宅基地使用者的合法權益。作為一項新的土地改革制度，宅基地“三權分置”與承包地“三權分置”同步推行、雙管齊下，將化解當前農村土地制度改革面臨的諸多難題，對完善我國土地制度具有重要意義。

（二）完善村莊公共設施，優(yōu)化民宿產業(yè)運營環(huán)境

從社會效益方面來看，宅基地流轉有利于促進基礎設施、醫(yī)療保障、公共教育、社區(qū)建設等方面的不斷完善。通過上述案例分析可知，宅基地“三權分置”政策有助于用地獲取和資金支持，由此可以助推鄉(xiāng)村民生項目建設，包括完善村中公共設施以及生態(tài)環(huán)境，為民宿產業(yè)的發(fā)展提供更加優(yōu)越的運營環(huán)境。從調研數(shù)據(jù)可以看出，超半數(shù)民宿運營者認為政策實施后村內的交通設施、商業(yè)設施、人文設施等方面有了明顯提升。以村莊A為例，在政府支持下，拆除危舊房，騰退閑置宅基地，進而修建玻璃棧道等旅游景點，良好的公共基礎設施吸引了大批游客。因此，宅基地“三權分置”政策的實施，完善了村中的公共基礎設施，為民宿產業(yè)的發(fā)展乃至鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的發(fā)展提供了良好的運營環(huán)境。

（三）改善村莊自然環(huán)境，助推美麗鄉(xiāng)村建設

調查發(fā)現(xiàn)，超過一半的民宿運營主體認為村莊的自然環(huán)境有所改善。為了更好地實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，各村積極挖掘潛在自然優(yōu)勢，如火如荼開展美麗鄉(xiāng)村建設。村莊B積極建設荷花主題的農業(yè)觀光園，在發(fā)展鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)的同時，也改善了村莊環(huán)境景觀。此外，民宿產業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展也能提高相關部門對當?shù)刈匀簧鷳B(tài)的重視程度以及村內農戶的保護意識，各村加大了在自然生態(tài)方面的投入，通過完善垃圾和污水處理等基礎設施，加強環(huán)境管理與治理，改變了農村“臟亂差”的環(huán)境面貌，保護了村內的自然環(huán)境。

（四）發(fā)揮村集體管理作用，提升鄉(xiāng)村治理能力

實施宅基地“三權分置”，進一步明確集體經濟組織對宅基地的所有權，集體經濟組織能夠掌握宅基地資源的配置狀況。村集體對于本村宅基地狀況的熟悉程度決定了村集體合理分配利用閑置宅基地的能力，例如，村莊B村集體對全村的閑置宅基地進行整合，為外來企業(yè)規(guī)劃使用村內閑置宅基地資源提供了便利，也增強了村集體管控宅基地能力。村集體的鄉(xiāng)村治理能力得到提高后，可以使宅基地的使用更加合理化，有利于統(tǒng)一規(guī)劃民宿產業(yè)，使其發(fā)展能夠形成規(guī)模效應。

（五）促使民宿經營方式多元化，拓展農民增收渠道

宅基地“三權分置”政策的實施可以把農民從對土地的深度依賴解放出來，農民不僅可以靠自愿有償退出宅基地獲取利益，也可以通過宅基地流轉、宅基地使用權入股等來獲取利益，進而產生了多樣的民宿經營方式。農戶自家閑置的宅基地可以為農戶提供自己運營民宿產業(yè)的場所，增加經濟收益。宅基地使用權的轉讓可以用于外來公司集中經營民宿，發(fā)展招商引資或者合資型的民宿，同時也為當?shù)靥峁┐罅烤蜆I(yè)機會，農戶可以獲得租金、分紅等多種增收報酬。

（六）有效整合與配置資源，促進鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展

調研顯示，宅基地“三權分置”政策實施后，近一半民宿運營者表示運營民宿的資金來源更為充足，同時，30%的民宿客源有所增加。宅基地“三權分置”試點允許宅基地資格權在集體經濟組織內流轉和自愿退出，以及允許宅基地使用權在一定條件下跨集體經濟組織流轉，市民可以將資本和先進的運營管理理念帶到鄉(xiāng)村，農戶也可以在本村直接就業(yè)或自己創(chuàng)業(yè)，通過有效整合配置宅基地資源，促使“人”、“物”、“財”要素在城鄉(xiāng)有序流動，促進了義烏鄉(xiāng)村民宿新產業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

五、建議

（一）完善相關法律法規(guī)，規(guī)范民宿產業(yè)發(fā)展

義烏市宅基地“三權分置”總體上實施狀況良好，但是由于部分地區(qū)實施過程中缺乏完善的法律法規(guī)保障，一戶多宅、違法占用宅基地、宅基地閑置而不退出、宅基地使用權私下流轉等現(xiàn)象仍然存在。由此，需要完善相關法律法規(guī)予以規(guī)避。建立完善的法律法規(guī)配套，特別是建立規(guī)范的宅基地使用權流轉市場對完善宅基地“三權分置”政策的實施有積極的意義，才能最終規(guī)范民宿產業(yè)等新業(yè)態(tài)的發(fā)展。

（二）發(fā)掘潛在資源稟賦，充分發(fā)揮村莊發(fā)展優(yōu)勢

地理位置、自然環(huán)境、文化環(huán)境、發(fā)展空間等往往是一個地區(qū)是否具有發(fā)展?jié)摿εc吸引力的關鍵因素。因此，應充分發(fā)掘鄉(xiāng)村潛在的資源優(yōu)勢，深度挖掘和提煉村莊特色文化的內涵，整理鄉(xiāng)村閑置宅基地資源，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村的生態(tài)、文化和美學價值，基于鄉(xiāng)村的獨特價值，對鄉(xiāng)村振興進行科學規(guī)劃，讓“沉睡”資源變“致富”資產，因地制宜打造特色產業(yè)，將“自然”、“生態(tài)”、“人文”優(yōu)勢，融入鄉(xiāng)村“產業(yè)”，從而促進新業(yè)態(tài)發(fā)展。增強鄉(xiāng)村吸引力，為鄉(xiāng)村振興提供更多可能性。

（三）構建宅基地村民自治機制，提升農民參與改革程度

構建宅基地村民自治機制，應充分發(fā)揮村民對宅基地的自主管理作用，可以嘗試在村集體的組織引導下，成立宅基地利用管理理事會、監(jiān)事會等村民小組，對宅基地的審批、取得、流轉、調劑、退出等過程進行管理與監(jiān)督，賦予村集體經濟組織成員實質性權利和義務。構建宅基地村民自治體制機制，不僅可以化解農民矛盾與糾紛，保障農民合法權益，還能增加農民對宅基地“三權分置”改革的參與感，增強鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)發(fā)展活力，強化改革的內生動力。

（四）協(xié)調好政府、社會資本與農戶三方關系，實現(xiàn)相輔相成

為了走出鄉(xiāng)村普遍存在的要素流失、農民主體缺位、內生能力不足以及政府或資本單邊主導引致利益失衡、矛盾沖突的困境，最終實現(xiàn)發(fā)展新業(yè)態(tài)、鄉(xiāng)村振興的目標。需要協(xié)調好政府、社會資本與農戶三方關系，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、分工協(xié)作，共同推動鄉(xiāng)村振興，實現(xiàn)共建共治共享。在加強政府政策引導與規(guī)制、推動資本下鄉(xiāng)、充分尊重農民主體地位的同時，積極探索多元主體合作機制，發(fā)揮三方各自資源優(yōu)勢，最大程度地協(xié)調各方利益。

（五）系統(tǒng)開展改革的“績效與風險雙評估”，確保改革科學穩(wěn)定

實施宅基地“三權分置”改革的目的是完善農村土地產權制度，保障農民群體權益，促進鄉(xiāng)村振興建設。因此，在改革試點與推廣普及過程中，應系統(tǒng)開展宅基地“三權分置”改革的績效評估與風險評估“雙評估”。一方面，基于試點地的充分績效調研，縱向兼顧歷史感與前瞻性，橫向兼顧全局性與地域性，同時兼顧各類地理特征的宏觀因素與各類城鄉(xiāng)區(qū)位特征的微觀因素，充分挖掘試點改革的績效經驗與推廣價值。另一方面，要時刻防范改革中可能產生的不利風險，守住“集體所有權不能變、耕地紅線不能動、農民利益不能損”的三大改革底線，多方位、多主體、多手段開展風險評估，確保宅基地“三權分置”改革科學性、穩(wěn)定性。

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基金項目：南京農業(yè)大學公共管理學院大學生創(chuàng)新訓練計劃（202020YX03）。

（作者單位：南京農業(yè)大學公共管理學院）