孫淑萍

農(nóng)村金融是推動(dòng)農(nóng)業(yè)技術(shù)發(fā)展的重要因素，政府為解決農(nóng)戶融資難、無(wú)抵押等難題推行了“三權(quán)分置”制度，但是在實(shí)際推行過(guò)程中仍存在很多不足。本文將對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的現(xiàn)狀、困境進(jìn)行分析，針對(duì)“三權(quán)分置”推行中存在的問(wèn)題制定解決對(duì)策，以改善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款困難的現(xiàn)狀。

農(nóng)地的擔(dān)保融資以及生存保障功能應(yīng)怎樣平衡以及能否設(shè)定抵押等問(wèn)題一直是社會(huì)的討論熱點(diǎn)。怎樣在符合政策并尊重農(nóng)民意愿的情況下，因地制宜發(fā)展規(guī)?；r(nóng)地，有效發(fā)揮耕地的資本功能是目前亟待解決的難題。中國(guó)農(nóng)村土地制度的發(fā)展經(jīng)歷了實(shí)踐先行、法律回應(yīng)、政策指導(dǎo)。從部分嘗試到全面實(shí)施，再加上中央政府公報(bào)和重要文件的主推，將部分可推廣、復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)及做法進(jìn)行總結(jié)。然而，進(jìn)退兩難的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款仍然存在很多障礙，導(dǎo)致抵押工作進(jìn)展緩慢。因此，有必要從“分權(quán)”的角度進(jìn)一步澄清政策執(zhí)行中的困難，并在法律層面上解決這些問(wèn)題。

一、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀與困境

“三權(quán)分置”是指對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)、所有權(quán)、承包權(quán)進(jìn)行分置，發(fā)揮經(jīng)營(yíng)權(quán)的作用但保留了集體組織成員權(quán)，以達(dá)到激活土地、提升土地流轉(zhuǎn)速度的目的。這是一個(gè)現(xiàn)實(shí)的選擇，符合理論上的權(quán)利結(jié)構(gòu)，并激活了生產(chǎn)要素。但是“三權(quán)”模式下農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的情況并不樂(lè)觀，對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行改革不等于解決了農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押?jiǎn)栴}。

（一）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的現(xiàn)狀

農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的推廣主要受到土地級(jí)差收益的影響。歸根結(jié)底，貸款人關(guān)心的是農(nóng)業(yè)用地的盈利能力和價(jià)值。 如果抵押品沒(méi)有足夠的“吸引力”，農(nóng)民和經(jīng)營(yíng)者僅依靠市場(chǎng)調(diào)節(jié)很難實(shí)現(xiàn)其融資目標(biāo)。如今對(duì)抵押貸款農(nóng)地的地理位置要求較高，極差收益較大、土壤及地理位置等條件良好的農(nóng)地比較適用農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款，但是市場(chǎng)不敢輕易介入位置偏僻沒(méi)有優(yōu)勢(shì)條件的農(nóng)地，沒(méi)有優(yōu)勢(shì)條件的農(nóng)地即使在行政力量介入下也看不到市場(chǎng)的影子。我國(guó)農(nóng)地的價(jià)值受到用途、分散等特點(diǎn)的限制，部分試點(diǎn)農(nóng)地多是在政府的干預(yù)下才能達(dá)成抵押貸款的目的。目前我國(guó)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及區(qū)域固定性等特點(diǎn)使得農(nóng)地二級(jí)市場(chǎng)的活躍度較低，不僅影響農(nóng)地變現(xiàn)還使其流動(dòng)性降低。此外由于我國(guó)傳統(tǒng)思想“以地防老”的思想在農(nóng)民中根深蒂固，農(nóng)民們對(duì)于農(nóng)地抵押的興趣度不高，一定程度上降低了農(nóng)地的財(cái)產(chǎn)功能以及融資能力。自農(nóng)地抵押貸款政策出臺(tái)以來(lái)，農(nóng)地抵押貸的現(xiàn)象逐年增加，但總體上還是比較少。

農(nóng)地抵押貸款授信額度受到價(jià)值評(píng)估的影響。因?yàn)檗r(nóng)地具有二次流轉(zhuǎn)難以及用途限制等特點(diǎn)，從貸款人角度看，土地使用權(quán)的價(jià)值極低，僅以土地使用權(quán)作為抵押的貸款只能提供極低的信用額度。此外土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押由于沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員的評(píng)估及價(jià)格參考使得農(nóng)地的價(jià)值得不到正確評(píng)估。成都市溫江區(qū)的郭某通過(guò)122畝農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款62萬(wàn)元，但是該農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的苗木花卉等市場(chǎng)價(jià)值遠(yuǎn)大于62萬(wàn)元，銀行敢于貸款也是看中了農(nóng)地所附帶花卉的市場(chǎng)價(jià)值。由此可以看出若農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)值較低那么貸款額度則會(huì)降低。

（二）農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的困境

《擔(dān)保法》《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》等立法對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押持否定態(tài)度。目前對(duì)于農(nóng)地抵押的規(guī)定較為缺乏。農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押目前還沒(méi)有直接的法律規(guī)范，對(duì)于相關(guān)問(wèn)題的規(guī)定也較為分散。例如：《農(nóng)村土地承包法》中第三十二條“家庭承包的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可以進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、出租等”，“農(nóng)地承包方可享有土地收益、使用、經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)等權(quán)力”。三十四條“承包方是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體”，承包方有權(quán)決定是否進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。四十九條“通過(guò)拍賣(mài)等方式承包的土地在取得林權(quán)證、經(jīng)營(yíng)權(quán)證后可享有抵押、出租等權(quán)力?！痹谏鲜龇蓷l例中明確了家庭承包土地可流轉(zhuǎn)，然而流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有進(jìn)行具體規(guī)定，也不清楚抵押貸款是否符合轉(zhuǎn)讓方式。雖然國(guó)家在推進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)抵押貸款的過(guò)程中，以規(guī)范性文件的形式發(fā)布了相關(guān)的實(shí)施宣言，在試點(diǎn)地區(qū)出臺(tái)了相關(guān)的過(guò)渡性措施，推進(jìn)了創(chuàng)新試點(diǎn)工作，但這些規(guī)范性文件效力較低。立法的不及時(shí)以及不清晰導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)制度不規(guī)范，因此造成農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的推廣較難。

貸款需求量受到農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的影響。從農(nóng)地價(jià)值來(lái)看，具有規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地具有更高的抵押價(jià)值。目前農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)方式還是以自耕農(nóng)為主，沒(méi)有進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)因此也就無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地資源盤(pán)活，同現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展相違背?！稌盒修k法》規(guī)定，承包農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)主體可以保證土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，但 “在機(jī)會(huì)均等、人口均等的承包模式下，承包地非常分散”，承包農(nóng)戶能夠保證的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值太低，導(dǎo)致銀行貸款金額較低。從貸款人角度來(lái)看，貸款資金需求量較高的多為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體，規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提高土地貸款增信，才能為生產(chǎn)提供更高的經(jīng)濟(jì)收益，才能實(shí)現(xiàn)抵押貸款提升的目的。為了建立商業(yè)上可持續(xù)發(fā)展的農(nóng)村金融機(jī)制，必須推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村生產(chǎn)向現(xiàn)代化、高效率、高附加值的管理方式轉(zhuǎn)變，形成金融支持產(chǎn)業(yè)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)金融創(chuàng)新的農(nóng)村資本價(jià)值鏈循環(huán)。中國(guó)農(nóng)村目前的情況是：農(nóng)民身份仍然受到限制，過(guò)分強(qiáng)調(diào)農(nóng)地的保障功能，削弱了農(nóng)地的處置權(quán)，因此難以形成規(guī)?；母亟?jīng)營(yíng)方式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)正在加速，農(nóng)地具有一定的規(guī)模化和集中化，但進(jìn)展緩慢，由于沒(méi)有跨區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，農(nóng)民仍然只耕種自己的承包地，或從在同一地區(qū)工作的親戚和朋友那里租用少量的承包地，造成農(nóng)地的抵押總體規(guī)模小，其融資功能得不到有效發(fā)揮。

銀行放貸的意愿受到農(nóng)地處置難、價(jià)值低的影響?！蛾P(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》規(guī)定將農(nóng)村土地納入了承包耕地的范圍，排除了生態(tài)、觀光、休閑農(nóng)業(yè)等土地資源，將抵押財(cái)產(chǎn)局限于耕地。農(nóng)田的價(jià)值較低主要是由于農(nóng)地的高度分散性和對(duì)農(nóng)田使用的嚴(yán)格監(jiān)管，而糟糕的市場(chǎng)分布也影響了農(nóng)田的價(jià)值。因此，在考慮以土地為抵押的貸款時(shí)，銀行更注重土地上的附屬物的價(jià)值，而不是土地本身的價(jià)值。 如果附屬物的價(jià)值很低，就更難獲得以土地為抵押的貸款。法律障礙和轉(zhuǎn)讓的二級(jí)市場(chǎng)不足也使種植權(quán)難以實(shí)現(xiàn)，這是銀行貸款意愿受到影響的另一個(gè)重要因素。

農(nóng)地抵押貸款受輔助性制度不足的影響。因?yàn)樵圏c(diǎn)地區(qū)的農(nóng)地抵押處于時(shí)間初期，許多配套制度改革明顯滯后，使得農(nóng)地抵押貸款政策實(shí)施不穩(wěn)定，導(dǎo)致其面臨的風(fēng)險(xiǎn)不可控。

1.農(nóng)村金融市場(chǎng)供應(yīng)不足。1996年四大國(guó)有商業(yè)銀行均退出了農(nóng)村金融市場(chǎng)，只剩下農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行這一政策性金融機(jī)構(gòu)，提供國(guó)家監(jiān)管的農(nóng)業(yè)金融服務(wù)，并作為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政援助分配者。因?yàn)槁毮芏ㄎ粏?wèn)題，所以在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的資金供給上還存在不足，造成資金匱乏現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2.農(nóng)地抵押貸款缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。比如：農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)會(huì)受到市場(chǎng)以及自然環(huán)境的影響，面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，然而我國(guó)的保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的介入很少，不僅缺乏分散風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，能夠選擇的險(xiǎn)種也較為單一，所以銀行機(jī)構(gòu)在涉及農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押交易中面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。3.農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)值評(píng)估機(jī)制不健全。在實(shí)際情況中農(nóng)地的市場(chǎng)價(jià)值一般由借貸雙方商定或是政府統(tǒng)一規(guī)定。因此可以看出農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估缺乏市場(chǎng)的介入，往往導(dǎo)致農(nóng)地價(jià)值的評(píng)估忽視農(nóng)民的利益更加注重金融機(jī)構(gòu)的利益。

二、破解農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款困境的對(duì)策

針對(duì)以上“三權(quán)分置”在實(shí)施中面臨的困難，本次研究將從法律方面進(jìn)行回應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)借貸雙方的積極性，同時(shí)不斷完善農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款機(jī)制。

（一）對(duì)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款效力進(jìn)行明確，并完善《農(nóng)村土地承包法》

如上所述，創(chuàng)新試點(diǎn)需要規(guī)范性文件進(jìn)行推進(jìn)，然而因?yàn)榉梢?guī)定上的不及時(shí)和不明確，直接導(dǎo)致農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押試點(diǎn)的制度供給不足，最終導(dǎo)致農(nóng)地抵押貸款的推進(jìn)較為艱難。所以針對(duì)以上現(xiàn)象，政府還需要完善《農(nóng)村土地承包法》從法律的角度對(duì)農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包權(quán)分離的改革成果進(jìn)行鞏固，此外還需要不斷明確農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款效力，將貸款的抵押物、用途、條件、主體、處置方式等進(jìn)行明確，擴(kuò)大可抵押農(nóng)地范圍，充分調(diào)動(dòng)雙方的積極性。

（二）需要加強(qiáng)對(duì)貸款的刺激，加大培養(yǎng)規(guī)模農(nóng)地經(jīng)營(yíng)主體

在上文中提到，想要解決農(nóng)地抵押貸款推行的阻礙，需要符合銀行貸款的需求條件，提供規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地進(jìn)行抵押物貸款。如今，我國(guó)的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體主要有三種方式，家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等。政府需要出臺(tái)相關(guān)政策鼓勵(lì)大家發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，不僅能夠活躍農(nóng)地的流傳市場(chǎng)，還能夠推進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，該措施有利于農(nóng)地抵押的推行。

本文認(rèn)為推動(dòng)農(nóng)地規(guī)?；饕?方面：

1.想要促進(jìn)農(nóng)業(yè)主體的成長(zhǎng)，需要不斷優(yōu)化稅收政策，提高經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)激發(fā)其積極性。

2.不斷降低農(nóng)民“以地防老”的傳統(tǒng)思想，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)，提高農(nóng)民長(zhǎng)期出租土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿，提高農(nóng)地規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

3.為提升農(nóng)民土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的積極性，還可以讓農(nóng)民參與到經(jīng)營(yíng)利益的分享中來(lái)，讓農(nóng)民以入股形式參與經(jīng)營(yíng)。

（三）解決二次流轉(zhuǎn)問(wèn)題，并建立跨區(qū)域的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺(tái)

如今，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)主要在朋友、親戚間流轉(zhuǎn)，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)規(guī)模和時(shí)間都較短，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)主要受到流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及地理位置的影響，不利于借款人償還貸款，也不利于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的培養(yǎng)。為解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，還可以建立相關(guān)跨區(qū)域的流轉(zhuǎn)平臺(tái)，加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理。流轉(zhuǎn)平臺(tái)主要對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的發(fā)布、審核等進(jìn)行管理，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的指導(dǎo)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)后進(jìn)行權(quán)益保障、農(nóng)地用途管理等。

建立跨區(qū)域流轉(zhuǎn)平臺(tái)主要有以下優(yōu)點(diǎn)：

1.能夠促進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的正常進(jìn)行，降低農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中糾紛事件的發(fā)生，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化。

2.能夠提高土地流轉(zhuǎn)信息的公開(kāi)透明度，方便全國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)和大型生產(chǎn)企業(yè)的結(jié)算，解決土地碎片化的問(wèn)題。

3.能夠加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格彈性機(jī)制的建立，能夠根據(jù)農(nóng)地的區(qū)域位置、土質(zhì)條件、氣候狀況等因素調(diào)節(jié)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格。

4.建立流暢的流轉(zhuǎn)平臺(tái)能夠有利于銀行處置農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的變現(xiàn)能力。

（四）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)控制和補(bǔ)償機(jī)制，建立“三權(quán)分置”抵押貸款獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

以政府為主導(dǎo)，對(duì)農(nóng)業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行正確指導(dǎo)，并經(jīng)營(yíng)全國(guó)范圍內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)半包機(jī)構(gòu)的投入，創(chuàng)建多元化的金融產(chǎn)品，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的支持，提高其融資擔(dān)保能力。建立“三權(quán)分置”抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，形成非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)即農(nóng)業(yè)土地政策銀行，對(duì)專(zhuān)項(xiàng)基金補(bǔ)償銀行發(fā)放貸款損失的流程進(jìn)行明確，充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的積極作用。政府為了提升農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的增信及擔(dān)保服務(wù)，為其資金的獲取提供便利，還可以實(shí)施融資擔(dān)保專(zhuān)項(xiàng)資金。在抵押權(quán)處置以及違約處理時(shí)進(jìn)行補(bǔ)償或是收購(gòu)，以降低放貸風(fēng)險(xiǎn)。低息貸款通過(guò)金融擔(dān)保組織為大公司提供貸款擔(dān)保提供便利。

為確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值評(píng)估合理，需要建立較為完善的評(píng)估體系結(jié)合市場(chǎng)進(jìn)行農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)評(píng)估。為確保農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押相關(guān)條例的合理規(guī)定，可以讓銀行對(duì)農(nóng)地進(jìn)行信用評(píng)價(jià)、價(jià)值評(píng)估、審核等，從而加強(qiáng)了貸款機(jī)制運(yùn)行的可信度。在農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押過(guò)程中需要明確農(nóng)地是否屬于“非農(nóng)化農(nóng)地”，嚴(yán)守法律的紅線對(duì)于打破紅線違法違規(guī)的抵押現(xiàn)象進(jìn)行嚴(yán)厲打擊并加強(qiáng)監(jiān)督力度，以防止農(nóng)作耕地受到影響。

針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制方面，政府可以鼓勵(lì)相關(guān)保險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)提高對(duì)農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的開(kāi)拓，依照農(nóng)業(yè)市場(chǎng)中常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等制定合適的險(xiǎn)種，有效擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的規(guī)模和范圍，分散風(fēng)險(xiǎn)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的保障。此外政務(wù)對(duì)于農(nóng)民生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)得到改善的抵押貸款項(xiàng)目，可以進(jìn)行相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，例如：少征營(yíng)業(yè)稅或是“三權(quán)分置”抵押貸款部分的利息免征，這樣還能充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民貸款的經(jīng)濟(jì)性。

（作者單位：浙江金融職業(yè)學(xué)院）

基金項(xiàng)目

浙江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題 （項(xiàng)目編號(hào)：19NDJC223YB）;教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：17YJCZH151）;浙江金融 職業(yè)學(xué)院 2019 年度基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)重點(diǎn)項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：2019ZD01）。