張寶全

當(dāng)前，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、財政收支矛盾顯現(xiàn)，地方財政可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)，與地方政府顯性債務(wù)相比，地方政府隱性債務(wù)規(guī)模大、透明度低、風(fēng)險高、管理難，治理與化解刻不容緩。

自2013年以來，歷次中央經(jīng)濟(jì)工作會議均強(qiáng)調(diào)控制與化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險的重要性。從現(xiàn)有研究看，地方性債務(wù)可分為顯性債務(wù)和隱性債務(wù)，其中顯性債務(wù)是指地方政府通過發(fā)行一般債券和專項(xiàng)債券形式舉借的債務(wù)，由于其可量化、易統(tǒng)計(jì)、監(jiān)管體系相對完善的特點(diǎn)，學(xué)界和業(yè)界研究較為成熟;隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)，由于其規(guī)模大、隱蔽性強(qiáng)、舉債主體多元、債權(quán)結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，尚未形成系統(tǒng)性認(rèn)知。在宏觀經(jīng)濟(jì)下行背景下，隱性債務(wù)風(fēng)險不斷擴(kuò)大，亟需深入探究，形成有效對策，實(shí)施嚴(yán)格控制和嚴(yán)密防范，以利我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長治久安。

地方政府隱性債務(wù)的產(chǎn)生機(jī)理

（一）財權(quán)事權(quán)不匹配

分稅制改革以來，央地財權(quán)和事權(quán)按照“財權(quán)上移、事權(quán)下移”的原則進(jìn)行了重新梳理調(diào)整，地方政府預(yù)算內(nèi)收入占比持續(xù)降低，但在拉動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)、改善民生等方面承擔(dān)的責(zé)任逐步加重。在此背景下，舉債成為地方政府緩解資金約束的重要手段，并形成大量隱性債務(wù)。

（二）投融資體制不健全

2014年新《預(yù)算法》出臺后，雖然中央逐步放松對地方政府發(fā)債管控，引導(dǎo)地方政府通過發(fā)行地方政府債券進(jìn)行合規(guī)融資，但由于地方政府債券發(fā)行規(guī)模、發(fā)行節(jié)奏、期限安排與實(shí)際融資需求匹配度不高，地方政府仍需要以融資平臺舉債的方式來滿足資金需求，使得隱性債務(wù)規(guī)模不降反升。

（三）政府過度干預(yù)

一是偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的地方官員考核機(jī)制使得地方政府官員急于通過舉債拉動GDP、樹形象和出政績。二是地方政府過于依賴中央財政支持，放松債務(wù)風(fēng)險管控，債務(wù)規(guī)模不斷膨脹。三是政企邊界不清，國有企業(yè)作為投資資源的承載主體，在政府干預(yù)下，承載了大量融資規(guī)模大、回報周期長、投資收益低的項(xiàng)目，最終轉(zhuǎn)化為政府兜底支出責(zé)任，隱性債務(wù)規(guī)?？焖贁U(kuò)張。

（四）金融機(jī)構(gòu)對政府信用有所偏好

一是金融機(jī)構(gòu)在服務(wù)地方發(fā)展、支持地方基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建設(shè)中，將政府信用和國有企業(yè)信用深度捆綁，助長了地方政府脫離財政可承受力和盲目投資、舉債的沖動。二是金融業(yè)混業(yè)經(jīng)營的推進(jìn)，為地方政府違規(guī)舉債提供了便利。

（五）內(nèi)外部監(jiān)管約束較弱

一是各方監(jiān)管約束不夠有力，導(dǎo)致地方政府缺乏主動降杠桿、提高資金使用效率的動力，一旦出現(xiàn)債務(wù)問題，會倒逼金融機(jī)構(gòu)讓渡權(quán)益或寄希望于上級財政兜底;二是預(yù)算體系不完整為違規(guī)舉債創(chuàng)造了空間;三是地方債務(wù)管理涉及多部門，“九龍治水”現(xiàn)象突出，削弱了債務(wù)監(jiān)管的力度和有效性;四是債務(wù)信息披露、信用評級制度、財政風(fēng)險評估機(jī)制、投資績效評價機(jī)制尚處于起步階段，全過程監(jiān)管難以有效落實(shí)，地方政府舉債隨意性較大。

地方政府隱性債務(wù)治理脈絡(luò)

自2010年起，經(jīng)過十余年的摸索，地方政府性債務(wù)治理逐步規(guī)范化、透明化和制度化，地方政府性債務(wù)的清理規(guī)范可分為三個階段。

第一階段：2010—2014年，起步階段。

為控制地方政府及融資平臺債務(wù)規(guī)模和風(fēng)險，2010年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），標(biāo)志著中央政府正式啟動了地方政府性債務(wù)管控，但這一階段地方政府性債務(wù)增長趨勢未能得到有效控制。

第二階段：2014-2018年，規(guī)范階段。

2014年，黨中央啟動了對地方政府性債務(wù)的全面整治。本階段以國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）為主要政策依據(jù)，在更高層面上啟動地方政府性債務(wù)甄別、清理、規(guī)范等一系列工作。2017年后，政策基調(diào)從穩(wěn)增長轉(zhuǎn)為防風(fēng)險和嚴(yán)監(jiān)管，中央下發(fā)一系列文件，對地方頻繁突破43號文底線進(jìn)行違規(guī)融資的行為進(jìn)行了糾偏。

第三階段：2018年至今，強(qiáng)化階段。

根據(jù)打贏三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的總體安排，2018年7月30日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），首次在國家層面的政策文件中提出了“地方政府隱性債務(wù)”的新表述，標(biāo)志著地方政府融資清理規(guī)范進(jìn)入新階段。

2021年以來，黨中央、國務(wù)院通過推進(jìn)預(yù)算制度改革、強(qiáng)化隱性債務(wù)管控、理順財政事權(quán)和支出責(zé)任等措施，不斷健全防范化解地方政府隱性債務(wù)的長效機(jī)制。

地方政府隱性債務(wù)防范化解對策和建議

盡管中央針對隱性債務(wù)防控連續(xù)發(fā)布重要文件，出臺嚴(yán)厲監(jiān)管措施，但違規(guī)新增、化債不實(shí)的情況時有發(fā)生。金融機(jī)構(gòu)在參與隱性債務(wù)化解時也面臨債務(wù)數(shù)據(jù)不公開不透明、缺乏有效化債方案、監(jiān)管政策銜接性不足等問題。這說明，在防范化解隱性債務(wù)的機(jī)制安排上，仍有可優(yōu)化改進(jìn)之處。

（一）控增量

1.? 深化財稅體制改革，增強(qiáng)財政統(tǒng)籌能力

一是理順中央與地方的財稅事權(quán)體系。從根本上遏制隱性債務(wù)增量，就是要深化中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任改革，解決財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理的問題，實(shí)現(xiàn)地方政府財政收入與支出責(zé)任的相互匹配。

二是強(qiáng)化預(yù)算約束和績效管理。一方面，建立全面預(yù)算績效管理體系，將地方政府所有投融資行為全部納入預(yù)算管理，完善預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和績效考核機(jī)制。另一方面，加強(qiáng)年度預(yù)算與中長期財政規(guī)劃的銜接，結(jié)合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃制定覆蓋較長年份的財政收支安排計(jì)劃并做好滾動調(diào)整，探索以資本預(yù)算為抓手，統(tǒng)籌安排各類投融資行為，提升投融資決策和債務(wù)管理的科學(xué)性。

2.? 轉(zhuǎn)變以GDP為導(dǎo)向的發(fā)展理念，理清政府和企業(yè)邊界

一是地方政府要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念和思路，加快推進(jìn)從重速度向重質(zhì)量轉(zhuǎn)變，堅(jiān)持質(zhì)量第一，效益優(yōu)先，避免簡單鋪攤子、盲目上項(xiàng)目。

二是明確政府職能定位。深化“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，理順政府與市場的關(guān)系，厘清政府和企業(yè)的邊界，實(shí)現(xiàn)政府信用與企業(yè)信用的脫鉤。

三是優(yōu)化健全地方官員考核體系。引導(dǎo)地方官員樹立正確的發(fā)展觀和舉債觀，將融資風(fēng)險和投資績效、經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和內(nèi)涵指標(biāo)納入績效考核體系，適當(dāng)降低GDP總量以及增長指標(biāo)的權(quán)重，從根本上規(guī)范地方政府投資行為，遏制盲目舉債沖動。

3.? 完善與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的投融資體制，提升投融資效率

一是改進(jìn)地方政府債務(wù)限額分配方式，突出正向激勵，在額度分配上，對財力暫時不足但隱性債務(wù)化解成效突出、債務(wù)管理規(guī)范、區(qū)域發(fā)展?jié)摿Ω叩牡貐^(qū)給予適度傾斜。

二是在有效防范財政風(fēng)險的基礎(chǔ)上，以提質(zhì)增效為導(dǎo)向構(gòu)建多元化融資體系。

三是優(yōu)化投資決策流程，構(gòu)建投資規(guī)劃和財政規(guī)劃的協(xié)調(diào)機(jī)制，提高投融資效率。適當(dāng)擴(kuò)大政府投資項(xiàng)目決策參與主體范圍，聘請第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行評審，對項(xiàng)目合理性、經(jīng)濟(jì)性、可行性進(jìn)行充分論證，避免倉促上馬，脫離財政實(shí)際承受能力。

4.? 加強(qiáng)內(nèi)外部協(xié)同監(jiān)管，形成有效約束

一是完善頂層設(shè)計(jì)，加快推進(jìn)地方政府投融資立法進(jìn)程?，F(xiàn)階段，關(guān)于地方政府投融資管理制度法律層級和效力較低，法律層面對各類投融資模式的內(nèi)涵外延、職責(zé)分工也缺乏統(tǒng)一規(guī)則。

二是加強(qiáng)政策聯(lián)動，打破政策“孤島”。除落實(shí)地方政府主體責(zé)任外，要建立財政、人大、審計(jì)、發(fā)改、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會、國資委以及市場主體參與的協(xié)同監(jiān)管體系，強(qiáng)化金融監(jiān)管統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。與此同時，優(yōu)化監(jiān)管思路，對同一性質(zhì)的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)模式適用統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，防止監(jiān)管套利。

三是推進(jìn)財政透明度建設(shè)，增強(qiáng)市場約束。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加強(qiáng)財政預(yù)算和投融資行為公開力度，以公開促規(guī)范，以公開提效率。

（二）化存量

地方政府隱性債務(wù)治理不僅在于對增量的有效控制，更要著眼于存量的穩(wěn)妥化解。

一是處理好債務(wù)規(guī)模壓降與防范風(fēng)險之間的關(guān)系。隱性債務(wù)需要一定時間來逐步消化，把握不好節(jié)奏和力度，反而可能加速風(fēng)險暴露和擴(kuò)散。

二是統(tǒng)一隱性債務(wù)的判定口徑并增強(qiáng)財政透明度。底數(shù)清晰是存量隱性債務(wù)化解的基本條件，口徑統(tǒng)一是遏制新增隱性債務(wù)的必要前提。

三是強(qiáng)化省級政府的調(diào)控能力。要落實(shí)好“省級黨委和政府對本地區(qū)債務(wù)風(fēng)險負(fù)總責(zé)”的要求，特別是對于隱患較大、風(fēng)險突出的市縣，省級政府要加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，采取有效措施統(tǒng)籌財政資源化解債務(wù)風(fēng)險。

四是探索適度延長地方政府隱性債務(wù)化解的期限。不少隱性債務(wù)項(xiàng)目的全生命周期要持續(xù)10年及以上。建議在隱性債務(wù)化解過程中，允許結(jié)合地方政府財政承受能力、項(xiàng)目現(xiàn)金流狀況、隱性債務(wù)的利率期限結(jié)構(gòu)對債務(wù)化解期限進(jìn)行差異化安排，提升化解方案有效性和可行性。

五是加快推進(jìn)融資平臺市場化轉(zhuǎn)型，為隱性債務(wù)化解拓寬資金來源。加快推動融資平臺通過兼并、整合、重組等方式對債務(wù)和資產(chǎn)布局進(jìn)行改善和優(yōu)化，提升資產(chǎn)盈利能力和經(jīng)營管理水平，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)的根本化解。（作者單位：上海浦東發(fā)展銀行股份有限公司）