北京市石景山區(qū)人民檢察院課題組

摘 要：基層行政檢察辦案中存在案件數(shù)量少、監(jiān)督規(guī)模小、案件數(shù)量及成效不均衡、法律供給不足，機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善，人員素質(zhì)待提升等問(wèn)題，產(chǎn)生這些問(wèn)題的原因，主要有行政訴訟上訴率高、申訴率高與法定案件受理模式相互作用，依職權(quán)為主的案件受理模式，行政訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性。為解決上述問(wèn)題，要加大依職權(quán)監(jiān)督力度，常態(tài)化開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督和行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督，探索開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，做好行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，完善工作機(jī)制，加強(qiáng)辦案組織和隊(duì)伍建設(shè)。

關(guān)鍵詞：基層行政檢察 存在問(wèn)題 產(chǎn)生原因 解決對(duì)策

2018年底，最高檢將內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革作為檢察工作創(chuàng)新發(fā)展的突破口，針對(duì)民事、行政申訴持續(xù)上升，監(jiān)督案件大量積壓的實(shí)際，將延續(xù)多年的民事行政檢察部門一分為三，分別設(shè)立民事、行政、公益訴訟檢察機(jī)構(gòu)，被社會(huì)各界譽(yù)為改革開(kāi)放40年來(lái)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)前所未有之大變革，是系統(tǒng)性、重塑性的改革，是戰(zhàn)略性調(diào)整。[1]在最高檢統(tǒng)一部署下，通過(guò)開(kāi)展專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)、制定規(guī)范指引、發(fā)布指導(dǎo)性案例和典型案例等舉措，行政檢察辦案水平和成效明顯提升，但行政檢察，尤其是基層行政檢察依然薄弱。[2]

一、基層行政檢察辦案中存在的問(wèn)題

（一）案件數(shù)量少、監(jiān)督規(guī)模小

根據(jù)最高檢發(fā)布的《2022年上半年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》（以下簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)》），2022年上半年，檢察機(jī)關(guān)共批準(zhǔn)和決定逮捕各類嫌疑人222.2萬(wàn)人，決定起訴68.1萬(wàn)人、不起訴20.9萬(wàn)人;辦結(jié)民事生效裁判監(jiān)督案件3.5萬(wàn)件，對(duì)民事審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.3萬(wàn)件，對(duì)民事執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議2.6萬(wàn)件;辦結(jié)行政生效裁判監(jiān)督案件8269件，對(duì)行政審判活動(dòng)違法行為提出檢察建議7081件，對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為提出檢察建議1.8萬(wàn)件;立案辦理公益訴訟案件10.7萬(wàn)件。[3]行政檢察辦案規(guī)模同其他三大檢察相比存在明顯差距。案件數(shù)量少必然導(dǎo)致監(jiān)督規(guī)模小，雖然《數(shù)據(jù)》并未直接公布基層院案件辦理數(shù)量，但是基層院行政檢察與民事檢察在辦理的案件類型、監(jiān)督方式等方面具有共性，從行政檢察與民事檢察的4組數(shù)據(jù)對(duì)比（見(jiàn)下圖）來(lái)看，基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模仍相對(duì)較小。

（二）案件數(shù)量及成效不均衡

行政生效裁判監(jiān)督是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，但基層院能夠辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年全國(guó)3000多個(gè)基層院辦理的行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量?jī)H有400多件，僅占全國(guó)四級(jí)檢察院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件的4.7%;2019年辦理的此類案件增長(zhǎng)了135%，達(dá)到940余件，占比也僅為7.4%。[4]四級(jí)檢察院受理的行政生效裁判監(jiān)督案件量呈“倒三角”狀，越往上案件數(shù)量越多，越往下案件數(shù)量越小，基層院辦案主力軍作用發(fā)揮不充分，上級(jí)院對(duì)下指導(dǎo)作用發(fā)揮不順暢。

受行政生效裁判監(jiān)督案件數(shù)量極少的影響，基層院更多辦理行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件，但各地辦理上述兩類案件的數(shù)量和成效并不均衡。如2018年最高檢部署開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督專項(xiàng)活動(dòng)，從不同地域辦案數(shù)量看，差別非常明顯，多的辦理413件，少的不到100件，排在第一的413件是最少的49件的近9倍。[5]

（三）法律供給不足

行政訴訟法進(jìn)一步豐富了行政檢察履職內(nèi)容、履職程序和履職手段，形成了生效裁判監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督三項(xiàng)基本職能，在構(gòu)建的多元化工作格局中，最高檢、省級(jí)院、市級(jí)院以辦理生效裁判監(jiān)督案件為主，基層院以辦理審判違法和執(zhí)行監(jiān)督案件為主。[6]法律供給不足直接阻礙了基層院開(kāi)展審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督。例如，行政訴訟法中對(duì)行政審判活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的依據(jù)僅有第93條第3款，對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為進(jìn)行檢察監(jiān)督的規(guī)定只有一條，而且是引致條款，即開(kāi)展行政執(zhí)行活動(dòng)監(jiān)督需借鑒民事訴訟法的規(guī)定。

（四）機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革后，所有基層院都沒(méi)有單設(shè)行政檢察部門，多數(shù)實(shí)行民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”設(shè)置，或者民事、行政檢察部門與其他部門合并設(shè)置，一個(gè)部門對(duì)應(yīng)上級(jí)院多個(gè)部門，三大檢察相互牽扯，難以實(shí)現(xiàn)隊(duì)伍和職能的專門化、專業(yè)化、正規(guī)化。[7]從部門內(nèi)部看，受檢察官名額、人員配備等因素影響，基層院行政檢察辦案力量依然薄弱，一部分基層院根本無(wú)法單獨(dú)設(shè)置行政檢察辦案組或者檢察官，即使部分基層院?jiǎn)为?dú)設(shè)置了行政檢察辦案組，也多為“一檢一助”的“二人轉(zhuǎn)”模式或者“一檢”的“獨(dú)角戲”模式，直接影響了基層行政檢察工作的可持續(xù)發(fā)展。

（五）人員素質(zhì)待提升

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國(guó)四級(jí)檢察院中，從事行政檢察的人員總數(shù)約為16800人，有行政檢察工作經(jīng)歷人員占比36%，有行政司法、執(zhí)法工作經(jīng)歷人員占比3%，無(wú)行政檢察相關(guān)工作經(jīng)歷人員占比61%?；鶎有姓z察人員無(wú)論在專業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)思維和專業(yè)能力以及知識(shí)結(jié)構(gòu)和辦案經(jīng)驗(yàn)等方面，均與新時(shí)代行政檢察工作要求存在很大差距。這在很大程度上影響基層行政檢察工作的快速發(fā)展，并極易形成辦案數(shù)量少、監(jiān)督能力不強(qiáng)與監(jiān)督質(zhì)效不高的惡性循環(huán)。

二、基層行政檢察辦案中問(wèn)題突出的原因

（一）行政訴訟上訴率高、申訴率高，影響基層行政檢察監(jiān)督規(guī)模與均衡發(fā)展

根據(jù)《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》第28條規(guī)定，基層院受理當(dāng)事人對(duì)基層法院生效裁判提出監(jiān)督申請(qǐng)的案件，省級(jí)院、地市級(jí)院既受理當(dāng)事人對(duì)同級(jí)法院生效裁判提出監(jiān)督申請(qǐng)的案件，也受理下級(jí)院提請(qǐng)抗訴的案件，最高檢則受理下級(jí)院提請(qǐng)抗訴的案件和當(dāng)事人對(duì)最高人民法院生效裁判提出監(jiān)督申請(qǐng)的案件，但行政案件上訴率高、申訴率高，實(shí)體裁判率低、被告敗訴率低、發(fā)回重審和改判率低、原告服判息訴率低的“兩高四低”現(xiàn)象由來(lái)已久，一審生效行政案件數(shù)量極少，與上述案件受理模式共同作用，導(dǎo)致基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件方面鮮有發(fā)揮作用的空間。

（二）依職權(quán)為主的案件受理方式以及行政訴訟集中管轄改革，制約基層行政檢察案件數(shù)量增長(zhǎng)

受考核指標(biāo)引導(dǎo)、調(diào)卷難易程度、行政執(zhí)法情況等影響，基層院在依職權(quán)開(kāi)展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督和行政執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督時(shí)成效并不均衡。加之近年來(lái)法院推行行政案件集中管轄制度改革，部分基層法院不再受理行政案件，對(duì)應(yīng)的基層檢察院亦無(wú)法受理行政檢察案件，導(dǎo)致基層院在履行上述兩類監(jiān)督職能面臨無(wú)米之炊的困境。

（三）行政訴訟的復(fù)雜性和專業(yè)性影響行政檢察法律供給程度

行政訴訟本身具有復(fù)雜性和專業(yè)性，一方面，行政機(jī)關(guān)數(shù)量多、層級(jí)多，職責(zé)權(quán)限復(fù)雜交叉，導(dǎo)致行政行為所涉領(lǐng)域多、專業(yè)性強(qiáng)、政策性強(qiáng);另一方面行政法律法規(guī)數(shù)量多、規(guī)模大，且不同于民事、刑事有較為成熟的民法典、民事訴訟法和刑法、刑事訴訟法的規(guī)定，目前沒(méi)有任何一部法律能夠?qū)π姓?shí)體性問(wèn)題作出統(tǒng)一、系統(tǒng)規(guī)定。行政訴訟的立法現(xiàn)狀直接影響了行政檢察的法律供給程度，行政檢察很難跨越行政訴訟這一監(jiān)督基礎(chǔ)，徑直對(duì)監(jiān)督內(nèi)容、方式、期限等作出統(tǒng)一規(guī)定。

（四）基層院對(duì)行政檢察業(yè)務(wù)重視程度和傾斜力度不夠，影響基層行政檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展壯大

行政檢察脫胎于民事檢察，2018年之前從最高檢到地方各級(jí)檢察院民事、行政檢察業(yè)務(wù)均由一個(gè)部門負(fù)責(zé)。一方面，部分基層院對(duì)行政檢察業(yè)務(wù)認(rèn)識(shí)偏差、重視不夠、精力投入少，甚至有部分基層院出現(xiàn)行政檢察案件無(wú)人可辦的問(wèn)題;另一方面，行政檢察案件辦案難度大、辦案效果難以顯現(xiàn)，使部分辦案人員出現(xiàn)畏難情緒選擇性忽略行政檢察工作[8]。行政檢察隊(duì)伍建設(shè)和人員配備與人民群眾對(duì)行政檢察業(yè)務(wù)的期待越拉越遠(yuǎn)。

三、解決基層行政檢察辦案困境的對(duì)策

（一）加大依職權(quán)監(jiān)督力度，常態(tài)化開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督、審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督

行政非訴執(zhí)行監(jiān)督是行政執(zhí)行監(jiān)督的延伸，以法院對(duì)行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)的受理、審查、裁決、實(shí)施、執(zhí)行異議和復(fù)議等為監(jiān)督對(duì)象。 目前，法院受理行政非訴執(zhí)行申請(qǐng)案件總量已經(jīng)遠(yuǎn)超行政訴訟案件總量。[9]鑒于此，基層院應(yīng)當(dāng)加大力度開(kāi)展行政非訴執(zhí)行監(jiān)督工作。聚焦人民群眾反映強(qiáng)烈的自然資源、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域非訴執(zhí)行難、執(zhí)行亂的問(wèn)題，開(kāi)展行政非訴執(zhí)行專項(xiàng)監(jiān)督活動(dòng)，[10]既監(jiān)督法院執(zhí)行受理、審查、實(shí)施行為，又監(jiān)督行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法行為。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)法律監(jiān)督思維，加強(qiáng)同法院、司法行政部門、相關(guān)行政機(jī)關(guān)的協(xié)作配合，建立線索移送、信息共享平臺(tái)，拓展案件線索來(lái)源。

同時(shí)，加大力度開(kāi)展行政審判活動(dòng)違法行為監(jiān)督，重點(diǎn)梳理行政訴訟法及其司法解釋中關(guān)于行政審判程序的時(shí)間節(jié)點(diǎn)和程序性要求，有針對(duì)性地排查案件線索。區(qū)分審判人員違法程度，分別采用類案檢察建議、口頭糾正、訴訟監(jiān)督通報(bào)等多種方式予以監(jiān)督糾正，實(shí)現(xiàn)雙贏共贏。

（二）常態(tài)化開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作

《人民檢察院開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作指引（試行）》第4條規(guī)定：“人民檢察院應(yīng)當(dāng)在履行法律監(jiān)督職責(zé)中依法開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作，促進(jìn)案結(jié)事了”。據(jù)此，基層院在辦理生效裁判監(jiān)督案件、審判人員違法行為監(jiān)督案件、執(zhí)行活動(dòng)違法行為監(jiān)督案件、行政違法行為監(jiān)督案件中均應(yīng)當(dāng)開(kāi)展行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解工作。通過(guò)釋法說(shuō)理、組織聽(tīng)證、提出監(jiān)督意見(jiàn)、跟進(jìn)監(jiān)督、促成和解、司法救助或協(xié)調(diào)其他社會(huì)救助、檢察宣告、多元化解等方式促進(jìn)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，同時(shí)探索建立上下級(jí)院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立異地監(jiān)督協(xié)作機(jī)制，形成化解行政爭(zhēng)議的合力。

（三）探索開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督

《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》規(guī)定，在履行法律監(jiān)督職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的，可以依照法律規(guī)定制發(fā)檢察建議等督促其糾正。行政違法行為監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的直接監(jiān)督，也是對(duì)行政公益訴訟制度的補(bǔ)充和完善?；鶎釉簯?yīng)當(dāng)積極、穩(wěn)妥、慎重地開(kāi)展行政違法行為監(jiān)督，對(duì)內(nèi)探索將分散的行政檢察職能歸口行政檢察部門行使，并利用基層院行政檢察與其他職能合并設(shè)置模式，實(shí)現(xiàn)檢察融合發(fā)展、相互促進(jìn)。對(duì)外，加強(qiáng)同相關(guān)部門的協(xié)作配合，建立線索移送和信息共享機(jī)制，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政。

（四）加強(qiáng)上下級(jí)行政檢察一體化發(fā)展

探索建立行政訴訟監(jiān)督案件“同步審查”機(jī)制，市級(jí)以上檢察院在辦理生效裁判監(jiān)督案件過(guò)程中，對(duì)當(dāng)事人提出的或者經(jīng)審查自行發(fā)現(xiàn)的審判程序違法、執(zhí)行程序違法問(wèn)題，可以告知當(dāng)事人向基層院申請(qǐng)監(jiān)督或者將線索移送基層院，兩級(jí)院分別對(duì)實(shí)體問(wèn)題和程序問(wèn)題進(jìn)行審查。同時(shí)，上級(jí)檢察院可采用交辦、協(xié)辦、指令調(diào)查等方式，指導(dǎo)基層院辦理行政生效裁判監(jiān)督案件，提高基層行政檢察人員的案件辦理能力及釋法說(shuō)理能力，逐步積累辦案經(jīng)驗(yàn)。

（五）加強(qiáng)辦案組織和隊(duì)伍建設(shè)

落實(shí)《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代基層院建設(shè)的意見(jiàn)》的有關(guān)要求，科學(xué)設(shè)置辦案組織，基層院應(yīng)當(dāng)至少有1名員額檢察官負(fù)責(zé)行政檢察工作，確?！八拇髾z察”全面充分協(xié)調(diào)發(fā)展的理念落到實(shí)處。上級(jí)院應(yīng)當(dāng)立足辦案需要，組織更具針對(duì)性、參與性更強(qiáng)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，并提供更多的以案代訓(xùn)機(jī)會(huì)，提升基層行政檢察人員業(yè)務(wù)能力。同時(shí)，基層行政檢察人員要提升學(xué)習(xí)的主動(dòng)性，一方面提高理論素養(yǎng)，積極參與課題研究，撰寫調(diào)研文章，增強(qiáng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、研究問(wèn)題、解決問(wèn)題的能力;另一方面，加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)學(xué)習(xí)和梳理，強(qiáng)化指導(dǎo)性案例、典型案例學(xué)習(xí)，為做好行政檢察工作奠定基礎(chǔ)。

*本文系北京市人民檢察院2021年度檢察理論研究課題“基層行政檢察工作發(fā)展問(wèn)題研究”（BJ2021B30）的階段性研究成果。

**課題組負(fù)責(zé)人：楊秀莉，北京市石景山區(qū)人民檢察院黨組成員、副檢察長(zhǎng)、三級(jí)高級(jí)檢察官[100000]課題組成員：張?jiān)撇?，北京市石景山區(qū)人民檢察院第五檢察部主任、四級(jí)高級(jí)檢察官;盧然，北京市石景山區(qū)人民檢察院第五檢察部三級(jí)檢察官助理[100000]

[1] 參見(jiàn)張相軍：《關(guān)于做實(shí)新時(shí)代行政檢察工作的思考》，《中國(guó)檢察官》2019年第7期。

[2] 參見(jiàn)《張軍就落實(shí)習(xí)近平法治思想講新時(shí)代新發(fā)展階段檢察工作高質(zhì)量發(fā)展的“開(kāi)學(xué)第一課”》，《檢察日?qǐng)?bào)》2021年9月8日。

[3] 參見(jiàn)《最高檢發(fā)布今年上半年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)主要辦案數(shù)據(jù)》，人民網(wǎng)http：//society.people.com.cn/n1/2022/0720/c1008-32480599.html，最后訪問(wèn)日期：2022年7月20日。

[4] 參見(jiàn)張相軍、韓成軍、鄧烈輝：《基層行政檢察作用發(fā)揮難之破解》，《人民檢察》2020年第18期。

[5] 同前注[4]。

[6] 參見(jiàn)張相軍：《以“五化”為方向 擔(dān)當(dāng)使命做實(shí)行政檢察》，《檢察日?qǐng)?bào)》2019年9月9日。

[7] 同前注[4]。

[8] 同前注[4]。

[9][10] 同前注[4]。