李洪發(fā)　江小芳

摘 要：內(nèi)設機構改革后，檢察機關內(nèi)部監(jiān)督格局發(fā)生重大調整，基層檢務督察工作在實踐中不斷探索，積極適應新形勢，雖有成效，但定位不清、力量薄弱、主責主業(yè)存在短板、線索渠道不暢等問題凸顯。針對問題，基層檢務督察要切實轉變工作理念，通過構建“多位一體”監(jiān)督格局、提升檢務督察工作“一體化”水平、突出主責主業(yè)、強化工作保障的工作體系等實踐措施，讓檢務督察工作盡快適應高質量發(fā)展下強化檢察權運行監(jiān)督的需要。

關鍵詞：檢務督察 內(nèi)部監(jiān)督 檢察權 機制建設 數(shù)字賦能

一、基層檢務督察工作面臨的新形勢

隨著司法責任制改革、刑事訴訟制度改革等多項改革的深入，檢察權運行機制發(fā)生重大變化，基層檢務督察工作面臨新形勢、新挑戰(zhàn)：一是工作重心轉變。員額制改革、認罪認罰從寬制度改革及“捕訴一體”辦案新模式的實行，使檢察官辦案主體地位凸顯，但也導致檢察機關內(nèi)部層級監(jiān)督弱化，辦案廉政風險加大，如有基層院反映，認罪認罰從寬制度實施后，請托吃飯情形增多，司法辦案監(jiān)督成為檢務督察工作的重中之重。二是工作要求提高。一方面，最高檢出臺的《人民檢察院司法責任追究條例》（以下簡稱《司法責任追究條例》），錯案追究開始實體化運行，對檢務督察工作提出更高要求;另一方面，市縣兩級檢察院黨組的巡察體制從以條線為主導向以地方為主導轉變，巡察工作面臨新挑戰(zhàn);再一方面，最高檢《關于檢察機關開展整治督察工作的意見》出臺，檢務監(jiān)督作為政治督察牽頭負責部門，工作任務愈加繁重。三是監(jiān)督力量削弱。內(nèi)設機構改革后，基層院一般無單設內(nèi)部監(jiān)督機構條件，原部分監(jiān)察職能、檢務督察職能被合并到其他綜合行政部門，內(nèi)部監(jiān)督力量大大削弱。

二、基層檢務督察工作的實踐探索

“習近平總書記強調，要加快構建系統(tǒng)完備、規(guī)范高效的執(zhí)法司法制約監(jiān)督體系。作為執(zhí)法司法活動的參與者，檢察機關是直接在具體辦案過程和環(huán)節(jié)中履行監(jiān)督職責，是參與、跟進、融入式的監(jiān)督，對于促進加強執(zhí)法司法制約監(jiān)督、解決法治領域突出問題意義重大。 檢察機關要以深入落實《意見》為契機，堅持敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、勇于開展自我監(jiān)督，全面提升新時代檢察機關法律監(jiān)督質效。”[1]檢務督察工作專司內(nèi)部監(jiān)督，是檢察機關加強自身監(jiān)督的重要力量，應責無旁貸扛起“勇于開展自我監(jiān)督”的使命。浙江省檢察機關堅持先行先試，以實踐探索推動檢務督察工作實化細化，努力實現(xiàn)“檢察辦案健康開展、檢察隊伍健康成長”的基本價值追求。

（一）明確職責定位

省級層面出臺《浙江省人民檢察院關于深入貫徹全面從嚴治理方針全面加強新時代檢務督察工作的意見》。此規(guī)范性文件明確檢務督察部門履行巡視巡察、執(zhí)法督察、內(nèi)部審計、追責懲戒、政治督察等五項職責，特別明確基層檢務督察職能部門要著力在檢察權運行廉政風險防控的源頭動態(tài)預防、“六大頑瘴痼疾”常治長效、追責懲戒三項工作中發(fā)揮牽頭統(tǒng)攬作用，切實解決檢務督察在檢察權運行監(jiān)督、執(zhí)法督察上虛化的問題。同時，浙江省檢察院出臺《關于規(guī)范省檢察機關向紀檢檢察機關移送問題線索工作的意見》，此文件理順與紀檢組的工作職責關系與協(xié)作配合機制，有力推進檢務督察與紀檢監(jiān)察的“融合”監(jiān)督。

（二）加強制度建設

在構建完善檢務督察工作制度體系，確保檢務督察工作“有法可依”上，基層院也進行了多種探索。有基層院制定出臺了司法辦案廉政風險防控實施辦法，針對排查出的共性問題、個性問題，量身定制防控措施。如建立辦理案件代理律師月審查制度，分析檢察官所辦案件代理律師情況，杜絕同一律師或同一律師事務所長期辦理某檢察官案件情況。如加強刑事案件動態(tài)管理，明確檢察官在受理、審查、決定等重要流程節(jié)點，需提交檢察官聯(lián)席會議討論、向部門負責人或分管檢察長報告以及向檢察長報告的不同情形，以程序制約合力防控辦案風險點。但因執(zhí)法督察專業(yè)性更強、程序性要求更高，省市縣三級院對該領域的制度機制探索仍為空白。

（三）數(shù)字助力監(jiān)督

聚焦監(jiān)督線索發(fā)現(xiàn)難、預判難、落實難等問題，提出“數(shù)字化助力檢務督察”的實踐路徑。一方面，用好現(xiàn)有數(shù)字化改革成果，如檢察業(yè)務應用系統(tǒng)2.0版本中的“三個規(guī)定”和檢務督察版塊、重大事項填報系統(tǒng)等。另一方面，全省各地檢察院圍繞律師代理檢察案件、全面從嚴治黨智慧管控、司法辦案精細化管控等方面做了很多有益探索。如有基層院探索研發(fā)了廉政風險防控管理系統(tǒng)，案件出現(xiàn)二退三延、違反程序、改判無罪、撤回起訴、罪名改變等廉政風險點時，系統(tǒng)自動報警，從而實現(xiàn)對每起案件全程可視化監(jiān)控和實時分等級預警。

（四）打造高素質隊伍

在基層院設立檢務督察辦公室，作為檢務督察常設辦事機構，機構設主任、副主任各1名，檢務督察專干1名，并通過掛牌亮明身份;在各內(nèi)設部門設立檢務督察工作聯(lián)絡員，負責司法辦案日常監(jiān)督;明確檢務督察專干履行工作職責的法律工作經(jīng)歷，提升崗位“吸引力”。[2]在此基礎上，用好退居二線領導干部、中層干部和業(yè)務骨干，成立機動式監(jiān)督團隊，通過擴大督察外圍力量，強化專業(yè)能力補給。同時，在省市縣三級院建立檢務督察專家人才庫，為履行執(zhí)法督察、司法責任追究提供智力支持。

三、基層檢務督察工作存在的問題

（一）職能定位不明

一是工作重點把握不準。有些基層院未從傳統(tǒng)檢務督察職能中脫離出來，仍將重心放在檢風檢紀督察、隊伍管理上，辦案監(jiān)督、風險防控缺位。二是職能邊界未厘清。主要表現(xiàn)在：與案管部門存在職能越位問題，如有基層院將案件瑕疵和質量問題作為督察重點;與紀檢監(jiān)察部門存在職能交叉問題，針對檢察人員既違反檢察職責又構成違法違紀的，有些基層院一概將案件移送紀檢監(jiān)察部門，忽視對違反檢察職責行為的追究;與控申部門之間，則存在線索處置不當、流轉不及時問題。

（二）基層力量薄弱

一是人數(shù)設置不科學。在省市縣三級院，內(nèi)部監(jiān)督力量從原來的倒梯字形變成了目前的倒三角形，問題最為突出的基層院人員配置卻最少。如浙江省雖明確規(guī)定基層院必須配備1名檢務督察專干，[3]但人崗配置與越來越高的監(jiān)督要求仍然不適應、不匹配。二是專人不專?；鶎釉簷z務督察專干普遍身兼數(shù)職，長期處于人少事多、被動應戰(zhàn)狀態(tài);且多為司法行政人員，普遍無法律工作經(jīng)驗，難以勝任辦案監(jiān)督任務。

（三）主責主業(yè)存在短板

一是執(zhí)法督察規(guī)范性不足?；鶎釉涸趫?zhí)行《人民檢察院檢務督察工作條例》《司法責任追究條例》時配套細化舉措不多，各地在督察內(nèi)容、程序和方式上存在差異。有些基層院執(zhí)法督察工作僅停留在被動督察，對現(xiàn)有“四大檢察”格局下新的重點案件缺乏常態(tài)化監(jiān)督;各地基層院在立案標準、調查程序等方面不統(tǒng)一，易產(chǎn)生同案不同處理問題;有些基層院仍停留在人工收集資料、暗訪督察等傳統(tǒng)督察方式上，執(zhí)法督察缺乏有效抓手;有些基層院對整改情況跟蹤問效不夠，督察結果缺乏硬性約束。二是風險防控效果不理想。目前內(nèi)部監(jiān)督更多在事后監(jiān)督，事前、事中監(jiān)督缺失。如有基層院在上級督察中被發(fā)現(xiàn)，某項必須由檢察長決定的事項，檢察長在案件流程中出具的意見是“已閱”，存在監(jiān)督“形式化”問題，究其原因是檢察權源頭動態(tài)監(jiān)督不夠。且由于辦案風險點多、面廣、量大，檢務督察部門發(fā)現(xiàn)問題、捕捉異常能力還不足，指導各部門開展風險防控效果并不理想。

（四）獲取線索渠道不暢

一是協(xié)作配合機制不健全。實踐中檢務督察部門與案管、控申、紀檢、業(yè)務等部門信息共享、線索移送存在梗阻，導致監(jiān)督時效性、精準度不夠。二是“檢務督察模塊”運用不到位。有基層院反映，檢務督察專干特別是辦案人員對統(tǒng)一業(yè)務應用系統(tǒng)2.0版本中的“檢務督察模塊”使用主動性不夠，在案件量大、監(jiān)督人員少現(xiàn)狀下，通過模塊檢索監(jiān)督線索難度大。三是“三個規(guī)定”執(zhí)行不深入。目前該項工作仍停留在信息填報上，對如何甄別違反“三個規(guī)定”問題線索、如何調查核實尚未明確，通過該項工作甄別監(jiān)督線索難度大。

四、提升基層檢務督察工作質效的措施建議

檢務督察制度是新時代中國特色社會主義檢察制度的有機組成部分，在當前中央深化政法領域改革，著力推進執(zhí)法司法監(jiān)督制約體系和執(zhí)法司法責任體系改革的新形勢下，檢察機關必須提高政治站位，聚焦當前基層檢務督察工作存在的問題短板，轉變工作理念和思路，以高質效的檢務督察工作推進檢察工作高質量發(fā)展。一是針對基層檢務督察機構、人員配備普遍不全在短期內(nèi)無法改變的問題，要從“重人員配置”向“注重協(xié)同機制完善”轉變。二是要明確檢務督察最終目標是保護而非查處，從“重事后查處”向“注重聯(lián)動開展事前、事中預防”轉變。三是要摒棄“檢察權運行監(jiān)督僅是檢務督察部門的事”的錯誤認知，從“重親力親為”向“注重工作指導、引導”轉變。具體措施建議如下：

（一）構建“多位一體”監(jiān)督格局

1.突出工作重點。在編制有限、事多人少矛盾突出現(xiàn)狀下，應緊緊抓住核心、重點發(fā)力、輕裝上陣，聚焦檢察權運行監(jiān)督，把執(zhí)法督察、追責懲戒、廉政風險源頭動態(tài)防控從政工工作中剝離，由專人負責，其他黨務、事務監(jiān)督工作仍由政工部門負責。

2.制定職責清單?；鶎釉阂崂砀鲀?nèi)部監(jiān)督部門職責權限，形成職責目錄，明確各部門監(jiān)督對象、監(jiān)督重點及相互關系，形成“多位一體”監(jiān)督格局。如明確案管部門是對“事”監(jiān)督，檢務督察部門是對“人”監(jiān)督;如根據(jù)《保護司法人員依法履行法定職責的規(guī)定》[4]，明確當出現(xiàn)檢察人員既違反檢察職責又違紀違法的，應由檢務督察部門管轄，經(jīng)核實后，再根據(jù)行為性質決定是否移送紀檢監(jiān)察部門;如明確控申部門在履行職責過程中發(fā)現(xiàn)違反檢察職責線索的，應移送檢務督察處理等。

（二）提升檢務督察工作“一體化”水平

1.探索巡回督察制度。省市院要強化對檢務督察工作的組織協(xié)調，形成工作合力，由省市兩級院牽頭成立檢務督察專家團隊，除吸收基層院檢務督察專干外，也可從基層院抽調業(yè)務骨干或者邀請“兩代表一委員”參與，不定期從團隊中抽調精干力量，針對全省或全市范圍內(nèi)發(fā)現(xiàn)的共性問題、重點案件開展巡回督察。

2.加強隊伍自身建設。創(chuàng)新人才培養(yǎng)方式，如可安排檢務督察專干到業(yè)務部門跟班學習，或以督察實務為重點組織開展案例學習，由省級院編印實務案例供參考學習等。加強實踐鍛煉，省市兩級院開展執(zhí)法督察時，可吸收基層檢務督察人員，跟案學習、以案代訓，以此提升基層人員實務能力。

（三）突出主責主業(yè)

1.加強執(zhí)法督察制度建設。一是明確案件范圍。除傳統(tǒng)重點案件，還要加強對民事行政、公益訴訟、刑事執(zhí)行等檢察領域重點案件的督察，突出對新增檢察職能的監(jiān)督，如法院改變量刑、認罪認罰后被告人反悔的案件等。二是細化工作程序。要梳理督察應重點防止和糾正的行為，如違反程序、侵犯律師權利、違反“三個規(guī)定”等;要細化程序要求，統(tǒng)一文書制式，確保執(zhí)法督察全程留痕。三是創(chuàng)新監(jiān)督方式。探索刑事下行案件、重大敏感案件向檢務督察部門同步備案機制;探索檢務督察令制度，對違反規(guī)定已發(fā)生廉政風險的行為，以督察令督促限期整改。四是加強結果運用。對督察發(fā)現(xiàn)的苗頭性、傾向性問題，要適時回訪，預防同類問題反復出現(xiàn);要強化結果應用，將督察結果與檢察官考核、晉升、退額等機制相銜接，提高監(jiān)督剛性。

2.完善廉政風險防控體系。檢務督察部門要加強司法辦案廉政風險防控指導工作，指導各部門對其主要職能、類別崗位職責進行全面梳理，在繪制權力運行流程圖基礎上，繪制廉政風險防控邏輯順序圖，明確內(nèi)部監(jiān)督各層級的職責任務，確保事前、事中、事后各項防控到位。且不應止步于風險排查和措施制定，而應著眼于內(nèi)設部門或組織在檢察權運行過程中是否認真履行監(jiān)督職責。如在執(zhí)行輪流分案制度時，要重點監(jiān)督案管部門是否出現(xiàn)名為系統(tǒng)分案、實為人工分案的問題;要重點監(jiān)督檢察官聯(lián)席會議有無以會議名義干預檢察官獨立辦案情形;要重點監(jiān)督案管部門是否按要求公布評查結果，并根據(jù)評查結果對相應人員作出準確處理等。

（四）強化工作保障

1.建立信息共享機制。基層院要健全檢務督察與紀檢、案管、控申、政工、業(yè)務部門的協(xié)作配合機制，明確檢務督察部門是檢察機關統(tǒng)一向紀檢監(jiān)察部門移送線索的責任部門，其他部門履職中發(fā)現(xiàn)的線索，均需首先移送檢務督察部門;對線索是否移送、如何移送等情況把握不準的，可經(jīng)各部門溝通協(xié)商后決定;要建立日常聯(lián)系制度，實現(xiàn)案件質量評查、流程監(jiān)控、“三個規(guī)定”執(zhí)行等信息在各主體間實時共享。

2.強化“三個規(guī)定”執(zhí)行。建議將“三個規(guī)定”填報信息核查、甄別工作權限提級至上級院，經(jīng)上級院甄別后，認為屬于違反檢察職責線索或違紀違法問題線索的，再根據(jù)干部管理權限移交基層院辦理，以提高問題甄別效率和信息運用權威。

3.加強對下業(yè)務指導。建議省級院定期編撰檢務督察參考資料或信息簡報，開設新規(guī)解讀、案例分析、工作動態(tài)等欄目，強化政策指導;定期梳理、研判全省普遍性問題并予以通報，指導基層解決一些共性問題;建立典型案例庫，防止基層院開展執(zhí)法督察時出現(xiàn)定性適用不當、處理畸輕畸重等問題。

*浙江省嘉興市人民檢察院港區(qū)檢察室主任、四級高級檢察官[314000]

**浙江省嘉興市南湖區(qū)人民檢察院辦公室副主任、四級高級檢察官[314001]

[1] 張軍：《堅持以習近平法治思想為指引 加強新時代檢察機關法律監(jiān)督》，《求是》2022年第4期。

[2] 同前注[1]。

[3] 同前注[1] 。第19條規(guī)定：“各基層院應當設立一名檢務督察專干（需為正式在編干警），主要業(yè)務部門設立檢務督察工作聯(lián)絡員，經(jīng)黨組確定為檢務督察專干的，被視為辦案崗位從事法律工作經(jīng)歷?！?/p>

[4] 《保護司法人員依法履行法定職責規(guī)定》第14條第1款規(guī)定：“法官、檢察官履行法定職責的行為，非經(jīng)法官、檢察官懲戒委員會審議不受錯案責任追究。法官、檢察官因違反黨紀，審判、檢察紀律，治安及刑事法律，應當追究錯案責任之外的其他責任的，依照相關規(guī)定辦理?！?/p>