王剛

摘 要：在當(dāng)今社會(huì)，行政執(zhí)法主體的執(zhí)法范圍已經(jīng)擴(kuò)展到了社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域，而且行政權(quán)具有專業(yè)性、擴(kuò)張性等特點(diǎn)，所以在行政執(zhí)法中經(jīng)常會(huì)遇到超出行政法的歸制范圍需要追究刑事責(zé)任的情事。以美國(guó)和法國(guó)為代表的兩大法系的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制對(duì)我國(guó)的法制建設(shè)有一定參考意義。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；刑事司法；銜接；體制；檢察權(quán)；平臺(tái)

中圖分類號(hào)：D93 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-1502（2016）03-0108-06

一、行政執(zhí)法與刑事司法銜接的定義

行政執(zhí)法與刑事司法銜接是指行政執(zhí)法主體將行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪的案件和線索移交給刑事司法主體，刑事司法主體將刑事司法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌行政違法的案件和線索移交給行政執(zhí)法主體的雙向協(xié)作機(jī)制。行政執(zhí)法主體根據(jù)法律授權(quán)采取的管理、許可、處罰等行為稱為行政執(zhí)法行為，行政執(zhí)法主體主要是各級(jí)政府機(jī)關(guān)。刑事司法行為是指對(duì)觸犯刑法需要追究刑事責(zé)任的犯罪行為采取的立案、偵查、逮捕、起訴、審判、刑罰執(zhí)行等一系列行為，刑事司法主體包括偵查機(jī)關(guān)、公訴機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等。行政執(zhí)法權(quán)與刑事司法權(quán)存在著相同之處和不同之處，相同之處在于“行政權(quán)的運(yùn)作目的在于保障國(guó)家法律法規(guī)得到遵守，而偵查權(quán)的首要目標(biāo)也是以刑罰法規(guī)的具體實(shí)現(xiàn)為目的的”[1]，不同之處在于“從目的價(jià)值來(lái)看，在司法權(quán)和行政權(quán)的區(qū)別中，司法權(quán)的目的價(jià)值在于追求合法性，行政權(quán)則追求合目的性”[2]；兩者在行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域取得交集。

二、域外行政執(zhí)法與刑事司法銜接的概況

在大陸法系國(guó)家“為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求行政執(zhí)法主體提交其在行政執(zhí)法過(guò)程中獲得的可以做為刑事證據(jù)使用的任何信息或材料?！?[3]在英美法系國(guó)家，具有相關(guān)性的信息或材料一般都具有證據(jù)資格，除非其屬于證據(jù)法上的排除范圍，所以在這些國(guó)家很少有人關(guān)注行政程序中獲得的證據(jù)進(jìn)入刑事程序的合理性和可行性問(wèn)題，一個(gè)基本原則是，“行政執(zhí)法主體在一個(gè)有效的行政調(diào)查中當(dāng)然可以獲得刑事證據(jù)，并在刑事訴訟中使用。”[4]

在域外行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐中，也存在著行政機(jī)關(guān)與偵查機(jī)關(guān)“共同調(diào)查”的情形： 一種是“聯(lián)合調(diào)查 ”。例如歐盟國(guó)家為了使行政程序中獲得的證據(jù)能夠進(jìn)入刑事程序，而采取的行政機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)“聯(lián)合調(diào)查”的方式。在“聯(lián)合調(diào)查”中，偵查機(jī)關(guān)起主導(dǎo)作用，行政執(zhí)法主體聽從調(diào)遣，按照刑事程序法的規(guī)定進(jìn)行。第二種是“聯(lián)合執(zhí)法”。例如在我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)偵查機(jī)關(guān)與環(huán)境機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)等行政執(zhí)法主體經(jīng)常進(jìn)行“聯(lián)合執(zhí)法”，臺(tái)灣法院在一起關(guān)于警察機(jī)關(guān)與稅務(wù)機(jī)關(guān)“聯(lián)合執(zhí)法”的判決中認(rèn)定，“警察與稅務(wù)稽查人員在未取得被搜查人同意且未持搜查證的情況下，搜查并扣押涉案物品違反了刑事訴訟法的規(guī)定，即使事態(tài)緊急，也應(yīng)在事后3日內(nèi)向法官報(bào)告，此種情況下所搜集到的物品的證據(jù)能力值得懷疑?！盵5]第三種是“平行調(diào)查 ”，例如在美國(guó)環(huán)境犯罪案件的辦理中，由于行為人可能同時(shí)觸犯刑事法律和行政法律，所以行政機(jī)關(guān)和偵查機(jī)關(guān)可以同時(shí)開展行政調(diào)查和刑事偵查，兩種同時(shí)開展的程序中獲得的證據(jù)可以共享。

三、美國(guó)的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制

（一）美國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

作為美國(guó)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)建立基礎(chǔ)的聯(lián)邦憲法是授權(quán)制憲法，聯(lián)邦憲法的權(quán)力來(lái)自各州的授權(quán)，各州在自己保留的權(quán)力內(nèi)自行制定憲法，所以各州行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力劃分、行使方式也各不相同。上述情況就導(dǎo)致美國(guó)各地的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制與聯(lián)邦的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制也大不相同，我們只能從聯(lián)邦的角度來(lái)探討美國(guó)的行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，才可能有所借鑒。美國(guó)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有行政執(zhí)法權(quán)的主要有財(cái)政部、內(nèi)政部、國(guó)土安全部、司法部、商務(wù)部、勞工部、農(nóng)業(yè)部、運(yùn)輸部、能源部、衛(wèi)生和公共服務(wù)部等。在美國(guó)，《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》對(duì)所有主體收集的所有證據(jù)材料都適用，因此，行政機(jī)關(guān)在行政程序中收集的證據(jù)材料如果想進(jìn)入刑事程序作為刑事證據(jù)使用就必須符合《聯(lián)邦證據(jù)規(guī)則》的規(guī)定，并不得屬于證據(jù)排除規(guī)則的適用范圍。在證據(jù)的收集和運(yùn)用上，美國(guó)聯(lián)邦最高法院一貫立場(chǎng)是：行政證據(jù)的取得不必嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序，可以根據(jù)行政程序的特點(diǎn)、個(gè)案具體情形適當(dāng)放寬正當(dāng)程序的要求。

（二）美國(guó)刑事偵查機(jī)構(gòu)

美國(guó)的警察和檢察機(jī)關(guān)都擁有偵查權(quán)，值得一提的是，美國(guó)行使偵查權(quán)的政府部門繁多，是典型的警察國(guó)家，這不僅體現(xiàn)在警察機(jī)構(gòu)和人員的數(shù)量上，更體現(xiàn)在警察的絕對(duì)權(quán)威上。美國(guó)警察信奉的格言是“寧愿面對(duì)12個(gè)人，也不愿面對(duì)4個(gè)人”，意思是說(shuō)寧愿“先下手為強(qiáng)”開錯(cuò)槍被刑事指控，在法庭上面對(duì)12名陪審員，也不愿意“后下手遭殃”被人開槍打死后躺在棺材里被4個(gè)人抬著，因?yàn)槊绹?guó)的主流民意是認(rèn)同和擁護(hù)警察在執(zhí)法時(shí)擁有絕對(duì)的權(quán)威，作為社區(qū)民意代表的陪審團(tuán)一般也是站在警察一邊的。美國(guó)的聯(lián)邦警察分屬司法部、國(guó)土安全部、郵政管理局等，執(zhí)法范圍是全國(guó)，美國(guó)聯(lián)邦檢察機(jī)關(guān)與聯(lián)邦司法部合署辦公，其下屬的聯(lián)邦調(diào)查局是專門的偵查機(jī)構(gòu)。在全國(guó)各州，雖然有不同的設(shè)置，但總體來(lái)看，警察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要的偵查工作，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、指導(dǎo)警察機(jī)關(guān)的偵查工作。在實(shí)踐中，應(yīng)公民的要求，檢察機(jī)關(guān)也會(huì)直接行使偵查權(quán)，這是因?yàn)橐环矫嬖谧谥忌?，檢察官被視為民眾的代理人，應(yīng)當(dāng)為民謀福利；另一方面，更加現(xiàn)實(shí)的原因在于“檢察官是民選產(chǎn)生的，如果忽略選民的要求，將不利于檢察官的連任”[6]；最后從價(jià)值觀念出發(fā)，警察機(jī)關(guān)以被告可能有罪為出發(fā)點(diǎn)，對(duì)被告采取偵查措施，以此承擔(dān)維護(hù)社會(huì)治安的責(zé)任，“而檢察官則必須提出更高質(zhì)量的證據(jù)在法庭上將被告定罪，以顯示檢察機(jī)關(guān)的公信力，使法院的訴訟程序得以進(jìn)行，以維護(hù)社會(huì)公義”[7]。

（三）普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制

所謂普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制，是指行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機(jī)構(gòu)移交給外部機(jī)構(gòu)。下面，以美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局為例，來(lái)探討這種普通行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制。美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局的行政執(zhí)法官員進(jìn)行例行的行政督查，對(duì)有可能刑事處罰的行為，轉(zhuǎn)交給司法部直接提起刑事起訴或者轉(zhuǎn)交給司法部下屬的聯(lián)邦調(diào)查局進(jìn)行偵查。兩者的區(qū)別在于犯罪事實(shí)是否清楚。如果犯罪事實(shí)清楚，美國(guó)聯(lián)邦環(huán)保局就將案件直接移交給作為美國(guó)國(guó)家公訴機(jī)關(guān)的司法部或其下屬的檢察官辦公室；如果只掌握了初步的涉嫌環(huán)境犯罪的線索，需要進(jìn)一步查清犯罪事實(shí)的，則移交給作為偵查機(jī)構(gòu)的聯(lián)邦調(diào)查局。聯(lián)邦調(diào)查局有權(quán)偵查的環(huán)境犯罪，包括非法處置有害廢棄物、向水體內(nèi)非法排污、非法進(jìn)口限制或禁止類化學(xué)品。除此之外，美國(guó)環(huán)保局有權(quán)將環(huán)境違法案件移交司法部提起民事訴訟，而且提起民事訴訟的案件比率高于提起刑事訴訟的案件比率。出于可能損害當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展與就業(yè)方面的顧慮，不同地方的檢察官的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同，有的檢察官對(duì)當(dāng)?shù)仄髽I(yè)實(shí)施的環(huán)境犯罪怠于提起刑事訴訟，例如，如果某地就業(yè)率下降，對(duì)該地企業(yè)的刑事起訴就會(huì)減少?？磥?lái)選擇性執(zhí)法和地方保護(hù)主義也并非中國(guó)的特產(chǎn)，自我標(biāo)榜“法律就是上帝”的美國(guó)也難逃窠臼。

（四）特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制

所謂特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，是指行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)刑事偵查機(jī)構(gòu)，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)犯罪線索后要從本機(jī)構(gòu)的一個(gè)內(nèi)設(shè)部門移交到另外一個(gè)內(nèi)設(shè)部門。下面，以美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局為例，來(lái)探討特殊行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。1991年在“仿制藥丑聞”①的警醒下，美國(guó)食品藥品管理局成立內(nèi)設(shè)的犯罪調(diào)查署，專門從事食品藥品化妝品違法犯罪行為的預(yù)防打擊工作，其任務(wù)是對(duì)觸犯《反篡改法》、《食品藥品化妝品法》以及其他相關(guān)法律的犯罪行為進(jìn)行偵查。

美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局的其他行政執(zhí)法部門，發(fā)現(xiàn)涉嫌食品藥品犯罪的線索后，要及時(shí)通知犯罪調(diào)查署的探員；犯罪調(diào)查署的探員到場(chǎng)后會(huì)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的證據(jù)情況、是否涉嫌犯罪、犯罪情節(jié)輕重的情況進(jìn)行綜合分析，形成一個(gè)預(yù)判。如果預(yù)判的結(jié)果表明，線索所涉及的情事已經(jīng)違反了《聯(lián)邦食品藥品化妝品法》、《聯(lián)邦反篡改法》，需要追究刑事責(zé)任的，犯罪調(diào)查署的探員將接管該案件的調(diào)查工作，正式啟動(dòng)刑事偵查程序；美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局的技術(shù)設(shè)備專家、測(cè)謊儀專家、計(jì)算機(jī)物證技術(shù)員將接受探員的調(diào)遣，配合調(diào)查工作，相關(guān)的證據(jù)材料也都在探員的控制之下。在類似于美國(guó)聯(lián)邦食品藥品管理局的本身配備刑事偵查力量的聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)，一旦在行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，刑事偵查程序就取得了優(yōu)先權(quán)，包括人力、物力、財(cái)力在內(nèi)的行政執(zhí)法資源都將為刑事偵查活動(dòng)服務(wù)，以保證刑事偵查程序的順利開展。美國(guó)采用這種銜接機(jī)制有其自身的考量：首先，凡是本身配備刑事偵查力量的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，說(shuō)明該機(jī)構(gòu)的執(zhí)法領(lǐng)域的專業(yè)性較強(qiáng)、行政違法和刑事違法的界限不易厘清、不論何種性質(zhì)的違法都會(huì)對(duì)社會(huì)的管理秩序和公民的權(quán)利造成嚴(yán)重的損害，需要集中公權(quán)力進(jìn)行震懾和制裁。其次，美國(guó)的社區(qū)文化帶有尊重警察權(quán)威的基因，由刑事偵查在一定范圍內(nèi)統(tǒng)領(lǐng)行政執(zhí)法可以促進(jìn)案件的快速、準(zhǔn)確的進(jìn)入到刑事起訴程序。再次，美國(guó)的刑事偵查人員一般要經(jīng)過(guò)行政執(zhí)法部門的長(zhǎng)期歷練和嚴(yán)格的崗位適應(yīng)性培訓(xùn)后，其中的佼佼者才能成為刑事偵查人員?？梢哉f(shuō)美國(guó)的刑事偵查人員在公職人員中是一個(gè)相對(duì)“高大上”的群體。

四、法國(guó)的行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制

（一）法國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)

法國(guó)實(shí)行總統(tǒng)制與內(nèi)閣制相結(jié)合的行政組織體系，其中中央政府共有17個(gè)部，有行政執(zhí)法權(quán)的主要包括：內(nèi)政和權(quán)力下放部、司法部、環(huán)境部等，每個(gè)部的名稱基本上反映了各自管轄的事務(wù)。值得注意的是，部分行政執(zhí)法部門如稅務(wù)機(jī)關(guān)、競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)、海關(guān)、環(huán)境部、打擊欺詐委員會(huì)、勞動(dòng)就業(yè)監(jiān)察委員會(huì)都擁有一定的刑事偵查權(quán)。

（二）法國(guó)的刑事偵查機(jī)構(gòu)

法國(guó)的刑事偵查由檢察機(jī)關(guān)、司法警察機(jī)關(guān)和預(yù)審法官共同實(shí)施。警察中承擔(dān)擁有刑事偵查權(quán)的主要是司法警察，包括：司法警察、助理司法警察、法律授予一定司法警察職責(zé)的行政警察。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)犯罪確認(rèn)刑事違法行為是司法警察的一項(xiàng)特有職權(quán)。法國(guó)沒有獨(dú)立的檢察機(jī)關(guān)，檢察官分級(jí)配屬法院，由司法部管轄，與法院“坐著的法官”相對(duì)應(yīng)，檢察官被稱之為“站著的法官”；檢察機(jī)關(guān)具有的法律監(jiān)督和保證國(guó)家法律統(tǒng)一實(shí)施的職能?！斗▏?guó)刑事訴訟法》規(guī)定：司法警察在檢察長(zhǎng)指揮和監(jiān)督下開展初步偵查，具體包括保護(hù)和勘查現(xiàn)場(chǎng)，搜查扣押有關(guān)涉案物品，傳訊一切可能的知情人。檢察長(zhǎng)可以要求這些司法警察收集一切能夠證明案件事實(shí)的證據(jù)。以偷稅案件為例，當(dāng)稅務(wù)行政執(zhí)法人員在日常的征稅過(guò)程中發(fā)現(xiàn)有偷逃稅款的情事，按照法律規(guī)定可能構(gòu)成犯罪，這時(shí)他要報(bào)告分區(qū)內(nèi)的檢察官，同時(shí)通知稅務(wù)機(jī)關(guān)本身配置的稅警。檢察官接到報(bào)告后，就在法律程序上開始了行政執(zhí)法向刑事司法轉(zhuǎn)變的過(guò)程，稅警在檢察官的指揮下開展初步偵查，搜查扣押有關(guān)物品，傳訊一切可能提供事實(shí)情況的人，并制作訊問(wèn)筆錄。在搜集了相關(guān)的證據(jù)后，進(jìn)入由法官主持的預(yù)審程序。預(yù)審程序是法國(guó)刑事訴訟程序中的正式組成部分，也是初步偵查之后的正式偵查。在從程序和實(shí)體兩方面進(jìn)行審查的基礎(chǔ)上，預(yù)審法官會(huì)根據(jù)證據(jù)情況作出移送違警法庭、移送輕罪法庭、移送起訴庭和終結(jié)訴訟的裁定，前三種情況由檢察機(jī)關(guān)提起公訴。

（三）法國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接中的雙重司法監(jiān)督

出于對(duì)行政訴訟的恐懼， 法國(guó)的各個(gè)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中謹(jǐn)小慎微，力爭(zhēng)做到全程公開，方法之一，充分利用信息系統(tǒng)，將行政處罰的案件公布在互聯(lián)網(wǎng)上，方便公民的監(jiān)督，當(dāng)然檢察官也可以通過(guò)這些網(wǎng)站看到行政案件的辦理情況，客觀上為檢察官監(jiān)督行政機(jī)關(guān)是否依法行政、是否存在應(yīng)該移交刑事案件而沒有移交的情況，提供了便利條件。在法國(guó)的銜接體制中雙重司法官進(jìn)行了雙重監(jiān)督，檢察官對(duì)有案不移、案件初查的過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督，預(yù)審法官對(duì)案件的正式偵查進(jìn)行監(jiān)督，并能夠根據(jù)案件情況決定案件最終是走向刑事訴訟程序（包括何種刑事訴訟）還是停止訴訟。在整個(gè)過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)在行政法院、檢察官、司法警察、預(yù)審法官的多重制約下，自由裁量權(quán)較小，而且對(duì)司法官員不能有任何隱瞞。法國(guó)的司法警察可以要求任何人，包括公共機(jī)構(gòu)或行政部門在內(nèi)，交出其持有的來(lái)自于計(jì)算機(jī)系統(tǒng)或數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)的與調(diào)查有關(guān)的文件。因?yàn)楝F(xiàn)在不光行政相對(duì)人的商業(yè)單據(jù)的往來(lái)、財(cái)務(wù)賬目的記錄是在電腦中完成。行政機(jī)關(guān)本身的內(nèi)部審批、案情記錄也是電腦中完成，如果按照傳統(tǒng)的法律授權(quán)司法警察只能在紙質(zhì)的文件上作文章，必然會(huì)失去計(jì)算機(jī)系統(tǒng)這個(gè)巨大的信息源，從而阻礙偵查的進(jìn)行。當(dāng)然，法國(guó)的行政執(zhí)法證據(jù)在刑事訴訟中能否作為刑事證據(jù)使用，也是受到重重限制的，主要取決于證據(jù)收集時(shí)是否侵犯了被追訴人的辯護(hù)權(quán)、沉默權(quán)、個(gè)人隱私權(quán)等基本權(quán)利。例如，歐洲人權(quán)法院審理的芬克訴法國(guó)政府一案，法國(guó)海關(guān)關(guān)員扣押了芬克的一些文件，并要求芬克交出銀行單據(jù)，芬克拒絕提交，于是法國(guó)公訴部門準(zhǔn)備以非法隱匿文件為由對(duì)芬克提起刑事訴訟。歐洲人權(quán)法院認(rèn)為：“法國(guó)政府官員要求芬克提交銀行單據(jù)的行為已經(jīng)違反了《歐洲人權(quán)公約》第6條不得強(qiáng)迫自證其罪的規(guī)定”[8]294。

五、對(duì)我國(guó)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的啟示

（一）理順執(zhí)法體制，優(yōu)化偵查機(jī)制

體制是基礎(chǔ)、機(jī)制是延伸。美國(guó)行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制的優(yōu)勢(shì)之一，是美國(guó)的聯(lián)邦政府的機(jī)構(gòu)中許多都內(nèi)設(shè)偵查部門，基本上把偵查權(quán)的配置做到了應(yīng)配盡配，比如，在環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)、食品藥品監(jiān)管機(jī)構(gòu)、稅務(wù)機(jī)構(gòu)等都內(nèi)設(shè)偵查機(jī)構(gòu)，這樣的權(quán)力分配自然的解決了行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)有案不移，行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)和刑事偵查機(jī)構(gòu)各自為政，行政執(zhí)法資源和刑事偵查資源得不到有效整合，無(wú)法發(fā)揮整體優(yōu)勢(shì)的問(wèn)題。但是出于對(duì)二戰(zhàn)期間法西斯警察粗暴踐踏人權(quán)的忌憚，包括我國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家對(duì)配置警察權(quán)都十分謹(jǐn)慎，秉持一種“能不配就不配”的心態(tài)，將警察權(quán)限縮在一個(gè)較小的范圍內(nèi)。

近年來(lái)環(huán)境違法犯罪、食品違法犯罪呈愈演愈烈之勢(shì)，各種令人咋舌的違法犯罪手段層出不窮，比如，有的化工企業(yè)通過(guò)深水井，將污水非法排入地下，有的食品企業(yè)在食品中摻加大量對(duì)人體有害的非食品原料，如此種種屢打不絕，這其中的原因是多方面的，但也反映出環(huán)保、食品方面行政執(zhí)法和刑事司法的銜接不暢，沒有對(duì)環(huán)境、食品犯罪形成強(qiáng)大的威懾。實(shí)踐中環(huán)保部門、食藥部門與公安機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門還是“鐵路警察各管一段”的模式，經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門坐等行政執(zhí)法部門移交刑事案件，而不是發(fā)揮偵查機(jī)關(guān)的情報(bào)優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行情報(bào)經(jīng)營(yíng)，條件成熟后主動(dòng)出擊，同時(shí)行政執(zhí)法部門受部門本位主義的影響，在技術(shù)資源的共享、違法信息的交流、雙方的執(zhí)法協(xié)作上總是“猶抱琵琶半遮面”，不能“敞開心扉”的與經(jīng)濟(jì)犯罪偵查部門互通有無(wú)，從而導(dǎo)致行政執(zhí)法和刑事司法銜接的效果不佳。大道至簡(jiǎn)，解決這個(gè)問(wèn)題的方法就是借鑒美國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，在食品藥品管理部門、環(huán)保部門、稅務(wù)部門內(nèi)設(shè)立刑事偵查部門。改革開放后，美國(guó)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、權(quán)力的配置都是我國(guó)學(xué)習(xí)的對(duì)象，因?yàn)槊绹?guó)的執(zhí)法體制經(jīng)過(guò)事實(shí)證明了，是一種廉潔、高效、成本低、對(duì)社會(huì)運(yùn)轉(zhuǎn)干預(yù)度小的執(zhí)法體制。在其他國(guó)家，比如新加坡的執(zhí)法體制也是廉潔、高效的，但是這種體制適合新加坡這種城邦大小的國(guó)家，對(duì)中國(guó)卻不一定適合，我們只能從美國(guó)這樣的大國(guó)來(lái)吸取經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，因?yàn)檫@兩個(gè)國(guó)家管理的難度和廣度有極大的相似性。所以，不能把偵查權(quán)看作橫行無(wú)忌的洪水猛獸，而應(yīng)該看成收放自如的制敵法寶，對(duì)確實(shí)面對(duì)的違法犯罪的活動(dòng)比較猖獗、行政執(zhí)法和刑事司法銜接不暢的行政執(zhí)法主體賦予偵查權(quán)，內(nèi)設(shè)刑事偵查部門不失為一條捷徑。

（二）檢察機(jī)關(guān)提前介入，法律監(jiān)督權(quán)制約行政權(quán)

美國(guó)的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的線索后會(huì)在第一時(shí)間通知檢察官，并向檢察官移交相關(guān)的證據(jù)。檢察官會(huì)對(duì)證據(jù)和犯罪的情節(jié)以及當(dāng)?shù)氐纳缜槊褚膺M(jìn)行綜合的考量，再?zèng)Q定是否起訴；如果起訴，是提起民事訴訟還是刑事訴訟；如果提起刑事訴訟，那么犯罪的證據(jù)是否足夠說(shuō)服陪審團(tuán)和法官、是否擁有足夠的底牌進(jìn)行辯訴交易；如果證據(jù)不足還要決定是自行偵查還是指揮警察機(jī)關(guān)進(jìn)行偵查，如此等等都是檢察官需要考慮的因素，所以就美國(guó)的而言，檢察官在行政執(zhí)法和刑事司法銜接的過(guò)程中享有巨大的裁量權(quán)，可以決定案件的走向。在中國(guó)檢察官的裁量權(quán)實(shí)際掌握在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)手中，或者說(shuō)掌握在行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者手中，這也是權(quán)力尋租的黑暗地帶和滋生腐敗的溫床。政府是社會(huì)的全方位的管理者，“國(guó)家對(duì)公民從搖籃到墳?zāi)苟加枰员O(jiān)管”[8]294，為解決社會(huì)發(fā)展過(guò)程中層出不窮的各類新問(wèn)題，政府的管理公共事務(wù)的職能不斷增加，行政權(quán)不僅包含了傳統(tǒng)的執(zhí)行權(quán)，而且不斷將越來(lái)越多的準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)囊括其中。行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法中由于權(quán)力膨脹和內(nèi)部循環(huán)的慣性，為了保護(hù)地方和部門的利益，將應(yīng)當(dāng)移送刑事司法主體的案件進(jìn)行內(nèi)部消化，司法機(jī)關(guān)對(duì)這類案件無(wú)法真正開展監(jiān)督，使大量的以罰代刑等問(wèn)題得不到依法處理。改變這種反常的局面的希望在于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的“在其位謀其政”，“對(duì)國(guó)家各類機(jī)關(guān)和公職人員執(zhí)行憲法和法律的情況進(jìn)行監(jiān)督”。

通過(guò)確立檢察權(quán)在行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作中對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為的監(jiān)督，可以從根本上解決行政執(zhí)法與刑事司法銜接不力的問(wèn)題，也有利于進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為。對(duì)于行政機(jī)關(guān)不移送刑事案件的行為，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)從執(zhí)法程序、適用法律、事實(shí)、證據(jù)等方面進(jìn)行審查，如果檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)有案不移的行為無(wú)正當(dāng)理由的，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查，在調(diào)查過(guò)程中檢察機(jī)關(guān)有詢問(wèn)權(quán)、傳喚權(quán)、調(diào)閱權(quán)、行政督促權(quán)、提出檢察建議權(quán)、提請(qǐng)懲戒權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，行政督促權(quán)是指當(dāng)檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)行政主體應(yīng)當(dāng)移送案件而不移送，或者對(duì)可能構(gòu)成刑事犯罪的案件不申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)介入刑事偵查，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)督促有關(guān)行政主體在合理的期限內(nèi)予移送或提出申請(qǐng)；提出檢察建議，是指檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不移送案件或不申請(qǐng)司法機(jī)關(guān)介入的理由不充分的，可以對(duì)其發(fā)出檢察建議，要求行政機(jī)關(guān)限期移送案件、通知公安機(jī)關(guān)介入或主動(dòng)介入案件；提請(qǐng)懲戒權(quán)是指“行政機(jī)關(guān)拒不履行檢察建議的，檢察機(jī)關(guān)可以提請(qǐng)監(jiān)察機(jī)關(guān)或其上級(jí)主管機(jī)關(guān)追究行政機(jī)關(guān)及其主要責(zé)任人的責(zé)任，以及有權(quán)建議更換辦案人員”。

（三）利用大數(shù)據(jù)，構(gòu)建大平臺(tái)

美國(guó)《紐約時(shí)報(bào)》曾著文稱，人類社會(huì)已進(jìn)入“大數(shù)據(jù)時(shí)代”，數(shù)據(jù)已經(jīng)滲透到各行各業(yè)，逐漸成為推動(dòng)生產(chǎn)力發(fā)展的重要因素，海量的新數(shù)據(jù)來(lái)源所帶來(lái)的量化轉(zhuǎn)變將引發(fā)一場(chǎng)產(chǎn)業(yè)革命，所有領(lǐng)域都不能置身世外。我國(guó)有關(guān)部門也緊跟時(shí)代潮流，科技部、工業(yè)和信息化部都將數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、開發(fā)、應(yīng)用、共享等前沿技術(shù)的研究早就納入“十二五”發(fā)展規(guī)劃中。同理，大數(shù)據(jù)也應(yīng)該在行政執(zhí)法與刑事司法銜接領(lǐng)域發(fā)揮作用，在聯(lián)合監(jiān)控、數(shù)據(jù)分析、通報(bào)反饋、線索移交和成果共享等方面發(fā)揮作用。國(guó)家現(xiàn)在已經(jīng)出臺(tái)了構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)的計(jì)劃，原來(lái)分散于國(guó)土資源部門、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門、民政部門、稅務(wù)部門的信息要統(tǒng)一整合到統(tǒng)一的網(wǎng)上平臺(tái)，以打破信息和區(qū)域的壁壘和體制機(jī)制的障礙，改變過(guò)去各自為戰(zhàn)、單打獨(dú)斗的被動(dòng)局面。

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，健全行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制，完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，建立行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)信息共享、案情通報(bào)、案件移送制度，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。其中，信息共享、案情通報(bào)完全可以借鑒法國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，使行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為曬在陽(yáng)光下，同時(shí)擴(kuò)大銜接系統(tǒng)的功能，實(shí)現(xiàn)行政處罰、移交涉嫌犯罪的案件、偵查機(jī)關(guān)是否立案的反饋、檢察機(jī)關(guān)移交監(jiān)督和立案監(jiān)督、在線法律咨詢等版塊的公開化。國(guó)內(nèi)的有些省份和部門已經(jīng)在建立行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)方面作出了探索。比如，山東省為了打擊假冒偽劣和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)的違法犯罪行為，建立了“山東省打擊侵權(quán)假冒領(lǐng)域行政執(zhí)法與與刑事司法銜接信息網(wǎng)”。該平臺(tái)有別于傳統(tǒng)的銜接模式，只要行政執(zhí)法主體在共享平臺(tái)上錄入了案件信息，就可以借助這個(gè)平臺(tái)，對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行跟蹤，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題，及時(shí)反饋，將有效地避免有案不移、有案不立、以罰代刑等執(zhí)法偏差。但是這些只是功能單一的牛刀小試，對(duì)超出管轄區(qū)域的銜接或中央垂直管理的執(zhí)法部門與地方執(zhí)法部門的銜接就鞭長(zhǎng)莫及。綜合正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)，在構(gòu)建行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享方面應(yīng)該充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢(shì)，按照不動(dòng)產(chǎn)登記平臺(tái)的模式，全國(guó)一盤棋，建立全國(guó)統(tǒng)一的行政執(zhí)法與刑事司法銜接信息共享平臺(tái)。通過(guò)這個(gè)平臺(tái)，各行政執(zhí)法主體、偵查機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)可實(shí)現(xiàn)案件的網(wǎng)上移送、網(wǎng)上辦理、執(zhí)法動(dòng)態(tài)的交流和業(yè)務(wù)研討、案件信息流程跟蹤和監(jiān)控。在這個(gè)過(guò)程中，作為國(guó)家最高法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的最高檢和中央政府內(nèi)設(shè)的國(guó)務(wù)院法制辦都應(yīng)該有所擔(dān)當(dāng)，分別代表刑事司法的一方和行政執(zhí)法的一方，共同推動(dòng)平臺(tái)的建設(shè)。

注釋：

① 1989年7月，美國(guó)著名的制藥廠邁蘭公司在申報(bào)多項(xiàng)ANDA的過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)公司的藥品申報(bào)較早，卻遲遲不見批準(zhǔn)，而其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手公司的藥品申報(bào)較晚，卻連續(xù)獲得批準(zhǔn)。于是，邁蘭公司雇用私人偵探對(duì)FDA的評(píng)審官員進(jìn)行調(diào)查。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)該公司的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手在在申請(qǐng)材料中申報(bào)假數(shù)據(jù)，并欺騙和賄賂FDA評(píng)審官員，得到了審批上的優(yōu)惠。

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Abstract： Currently， the scope of administrative law enforcement body has been extended to all areas of society， and the administrative power has the characteristics of specialization， expansion etc. Investigations for criminal responsibility by administrative law beyond the scope of regulation are not rare. It is valuable to learn from the legal systems of the United States and France， for they are the models of the administrative law enforcement and criminal justice mechanisms. Our country should make efforts in three aspects： straightening out the law enforcement system， and optimizing investigation mechanisms； intervention in advance by the appropriate legal supervisory and restraining administrative powers； building a large platform with large data and breaking the informational and regional barriers of the institutional mechanisms.

Keywords： administrative law enforcement； criminal judicature； join； system

責(zé)任編輯：王之剛