宋秀梅 東營市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展服務(wù)中心

引言

委托代理理論、公共選擇理論以及新公共管理理論為事業(yè)單位的預(yù)算績效管理提供了深厚的理論基礎(chǔ)，預(yù)算績效管理能夠從多維度對事業(yè)單位的預(yù)算管控提供導(dǎo)向作用，但是在實踐中受多種因素的影響和制約，部分事業(yè)單位的預(yù)算績效管理效果并不理想，存在優(yōu)化的必要。本文以化解和規(guī)避這些問題為主旨，從預(yù)算績效管理優(yōu)化原則、預(yù)算績效管理意識增強等角度提出了具體的優(yōu)化對策。

一、事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)概念簡述

事業(yè)單位特指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)或者其他用國有資產(chǎn)所舉辦的從事衛(wèi)生、教育、科技及文化等活動的社會服務(wù)組織。

預(yù)算績效管理主要是將績效管理理念融入預(yù)算管理中，形成一種以結(jié)果為導(dǎo)向、以成本效益和責(zé)任約束為原則的新型預(yù)算管理模式。預(yù)算績效管理主要包含了以下五方面內(nèi)容：一是預(yù)算績效評估管理，二是預(yù)算績效目標(biāo)管理，三是預(yù)算績效運行監(jiān)控管理，四是預(yù)算績效評價管理，五是預(yù)算績效結(jié)果反饋與應(yīng)用管理。

二、事業(yè)單位預(yù)算績效管理適用的理論基礎(chǔ)分析

對于事業(yè)單位來說，預(yù)算績效管理主要適用以下三個理論基礎(chǔ)：

一是委托代理理論。委托代理理論認為在基于委托代理關(guān)系的管理實踐中，委托人和代理人追求的目標(biāo)會在缺乏有效約束時而存在較大差異，此時代理人很可能會損害委托人的利益，在事業(yè)單位管理機制下，社會公眾成了委托人，而事業(yè)單位本身則成了代理人，在此機制下只有強調(diào)以目標(biāo)結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理，才能確保單位會追求產(chǎn)出與效益的最大化，進而保護社會公眾根本利益。

二是公共選擇理論。公共選擇理論形成的主旨在于利用經(jīng)濟學(xué)的方法解決政治問題，它重點研究了政府干預(yù)所帶來的經(jīng)濟效率無法提高、管理短期行為引起預(yù)算資金不合理而導(dǎo)致政府失靈等問題，公共選擇理論為事業(yè)單位預(yù)算績效管理提供的理論基礎(chǔ)理念有：以理性人為前提，將事業(yè)單位的管理重點從原有的控制轉(zhuǎn)換為以結(jié)果為導(dǎo)向的正向激勵，重點強調(diào)了公共服務(wù)及產(chǎn)品與社會公眾需求的匹配度。

三是新公共管理理論。新公共管理理論更強調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向以及績效評估模式，因此其主要理念集中在低成本、高效率、有更強責(zé)任機制方面，新公共管理理論對事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要啟示是：事業(yè)單位通過引入和應(yīng)用目標(biāo)管理法、作業(yè)成本法以及績效考核方法等理論，在預(yù)算管理過程中將重點由投入轉(zhuǎn)向產(chǎn)出，這樣在緩解財政壓力的同時又提高了公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量，更符合社會公眾的總體利益。

三、研究事業(yè)單位預(yù)算績效管理相關(guān)問題的積極意義

對于事業(yè)單位來說，研究其預(yù)算績效管理的積極意義主要體現(xiàn)在：一是有利于提升事業(yè)單位預(yù)算管理的效率，即健全完善的預(yù)算績效管理機制能夠?qū)㈩A(yù)算管理與績效管理進行有機融合，重構(gòu)事業(yè)單位的預(yù)算管理組織形態(tài)，從而全面提升事業(yè)單位預(yù)算資金的使用效率；二是能夠促進事業(yè)單位預(yù)算管理體系的完善，即健全完善的預(yù)算績效管理機制能夠?qū)κ聵I(yè)單位的預(yù)算資金與單位的經(jīng)濟效益、社會效益以及公共服務(wù)質(zhì)量產(chǎn)生較強的導(dǎo)向作用，從而促使事業(yè)單位對自身的預(yù)算管理體系不斷完善以達到預(yù)算績效管理的各項指標(biāo)需求；三是能夠促進事業(yè)單位全員參與預(yù)算績效管理，即健全完善的預(yù)算績效管理機制中，每項經(jīng)營管理活動都有相對應(yīng)的預(yù)算目標(biāo)和績效指標(biāo)進行考評，由此可以將單位內(nèi)部所有崗位上涉及這些對應(yīng)考評指標(biāo)的人員納入預(yù)算績效考評體系，從而引導(dǎo)全員參與到預(yù)算績效管理工作中來，客觀上對單位預(yù)算管理水平的提升創(chuàng)造良好環(huán)境。

四、事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中存在的主要問題分析

雖然預(yù)算績效管理對于事業(yè)單位總體的預(yù)算管理工作具有十分重要的促進作用，但是在實務(wù)中受各種因素的影響和局限，部分單位在預(yù)算績效管理工作中仍然存在較多問題，這些問題主要體現(xiàn)在：

（一）事業(yè)單位在預(yù)算績效管理意識方面仍然較為薄弱

預(yù)算績效管理意識是推動預(yù)算績效管理工作有效開展的前提和基礎(chǔ)，它能夠為預(yù)算績效管理各項工作創(chuàng)造一個良好的環(huán)境。在實務(wù)中，部分事業(yè)單位也能夠明確提出以績效管理為核心的預(yù)算管理模式，但是從總體上分析，其在預(yù)算績效管理意識方面仍然較為薄弱，主要表現(xiàn)在：一方面是對預(yù)算績效管理的認識不夠清晰明確，部分單位參與預(yù)算績效管理的人員將預(yù)算績效管理與預(yù)算管理等同起來，在實際工作中仍然只注重預(yù)算的編制、執(zhí)行、調(diào)整以及決算工作，而缺乏績效管理方面的內(nèi)容，割裂績效管理與預(yù)算管理之間的內(nèi)在聯(lián)系會對預(yù)算績效管理的最終效果產(chǎn)生弱化作用；另一方面是參與預(yù)算績效管理的人員缺乏全員性，即單位其他人員在意識中仍然認為預(yù)算績效管理只與單位的管理層以及財務(wù)部門有關(guān)，在預(yù)算績效管理中缺乏參與的主動性，這也在一定程度上對預(yù)算績效管理工作的推動產(chǎn)生了阻礙。

（二）事業(yè)單位的預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計不夠規(guī)范合理

預(yù)算績效目標(biāo)是預(yù)算績效管理實施的綱領(lǐng)性要素，后續(xù)的預(yù)算績效評價以及預(yù)算績效監(jiān)督等都需要圍繞預(yù)算績效目標(biāo)來展開，因此其設(shè)計是否規(guī)范合理十分重要。一般來說完整的預(yù)算績效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)包含預(yù)算資金的投入情況、運行規(guī)模、實際產(chǎn)出和效果四個方面，并且在設(shè)定預(yù)算績效目標(biāo)時應(yīng)當(dāng)充分考慮目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、可測算性以及監(jiān)督性，但是在實務(wù)中部分事業(yè)單位在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計時不夠規(guī)范和合理，具體體現(xiàn)在：一是預(yù)算績效目標(biāo)的設(shè)計不夠全面，即在一級指標(biāo)設(shè)計時過于重視結(jié)果而弱化了過程管理，主要以產(chǎn)出指標(biāo)和效果指標(biāo)為主，對于預(yù)算編制及執(zhí)行方面的相關(guān)指標(biāo)涉及較少；二是預(yù)算績效目標(biāo)的針對性不強，指標(biāo)范圍過大，即部分單位在效果指標(biāo)下設(shè)計“經(jīng)濟影響”“社會影響”等三級目標(biāo)，這些目標(biāo)雖然看似具有較強的針對性，也與單位的日常運營管理具有一定的關(guān)聯(lián)性，但是由于目標(biāo)范圍過大，反而在實踐中缺乏有效的指向而無法進行明確界定；三是在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定時沒有充分考慮預(yù)算績效目標(biāo)在評價時的可操作性以及客觀性等因素，即部分單位在設(shè)計預(yù)算績效目標(biāo)時，多以定性指標(biāo)為主，這樣在進行評價時往往難以運用精準的數(shù)據(jù)來衡量績效結(jié)果，同時也會造成定性評價結(jié)果帶有較強的主觀性而影響最終的評價結(jié)果。

（三）事業(yè)單位的預(yù)算績效評價機制有待優(yōu)化

預(yù)算績效評價機制是根據(jù)既定的預(yù)算績效目標(biāo)來對其預(yù)算績效完成程度進行衡量的方法、制度和措施等的總稱。事業(yè)單位在預(yù)算績效評價機制方面存在的主要缺陷和不足有：一方面是在開展評價工作的過程中，只是對完成指標(biāo)值進行簡單的羅列，并與預(yù)先設(shè)計的目標(biāo)值進行比對，缺乏指標(biāo)權(quán)重與總體分數(shù)，同時也沒有突出預(yù)算績效評價的重點指標(biāo)，由此也無法及時發(fā)現(xiàn)單位預(yù)算績效管理過程中存在的主要薄弱點和問題并加以修正；另一方面則是在預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用方面存在缺陷，即部分事業(yè)單位把預(yù)算績效評價工作作為一項任務(wù)，存在完成評價上報主管部門就算完成任務(wù)的現(xiàn)象，沒有對預(yù)算績效評價結(jié)果進行認真細致的分析，找出產(chǎn)生問題的主要原因，并根據(jù)這些問題和成因與單位的預(yù)算管理工作進行有效結(jié)合，以此來改善單位今后的預(yù)算管理工作。

（四）事業(yè)單位預(yù)算績效監(jiān)控缺乏動態(tài)性和及時性

對預(yù)算績效的監(jiān)控實質(zhì)上就是對預(yù)算在執(zhí)行過程中是否出現(xiàn)偏差以及造成偏差原因進行分析和收集的過程，因此動態(tài)性和及時性十分重要，但是在實務(wù)中部分事業(yè)單位在此方面較為缺乏：一方面是單位的預(yù)算管理部門無法通過一些信息化的手段和途徑能夠?qū)崟r地從業(yè)務(wù)端獲取預(yù)算績效監(jiān)控所需的各項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并將這些數(shù)據(jù)與預(yù)期的預(yù)算績效目標(biāo)進行比對，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行存在的偏差情況并進行原因分析；另一方面是在預(yù)算績效管理體系內(nèi)的信息共享度有限，信息孤島現(xiàn)象較多，不同部門、業(yè)務(wù)單元的數(shù)據(jù)信息存在一定的數(shù)據(jù)壁壘，在信息傳遞過程中普遍存在滯后性，滯后性問題的存在會影響預(yù)算執(zhí)行分析結(jié)果以及據(jù)此所制定的各項修正措施，在一定程度上增加了預(yù)算績效監(jiān)控的難度。

五、事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績效管理的對策探討

如上文所述，正因為事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中存在上述諸多問題，從而造成事業(yè)單位預(yù)算績效管理的效果難達預(yù)期，存在優(yōu)化的必要。在此結(jié)合預(yù)算績效管理、內(nèi)部控制相關(guān)理論，對事業(yè)單位的預(yù)算績效管理做如下優(yōu)化建議：

（一）明確事業(yè)單位預(yù)算績效管理的優(yōu)化原則

結(jié)合事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中存在的一些問題，建議在對其進行優(yōu)化時首先明確四個基本原則：一是全面性原則，即預(yù)算績效管理體系應(yīng)當(dāng)能夠覆蓋事業(yè)單位預(yù)算管理的各個流程，構(gòu)成一個完整鏈條，同時預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計以及評價機制也要能夠全面反映單位的總體情況；二是重要性原則，即在進行預(yù)算績效管理時要能夠突出管理重點，主要覆蓋管理難點和風(fēng)險點；三是程序規(guī)范原則，即預(yù)算績效管理體系應(yīng)當(dāng)遵循嚴格規(guī)范的程序；四是公開客觀原則，即在進行預(yù)算績效管理時應(yīng)當(dāng)具備一定的公開性，接受公眾監(jiān)督，同時還要克服主觀影響，突出客觀性。

（二）厘清事業(yè)單位預(yù)算績效管理機制中不同環(huán)節(jié)之間的關(guān)系

在明確了優(yōu)化原則的基礎(chǔ)上，單位還應(yīng)當(dāng)進一步厘清預(yù)算績效管理機制中不同環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性，只有這樣才能充分利用不同環(huán)節(jié)之間的促進作用來形成一個科學(xué)健全的預(yù)算績效管理體系，這些環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系可用圖1示意：

圖1 事業(yè)單位預(yù)算績效管理環(huán)節(jié)關(guān)聯(lián)圖

（三）結(jié)合事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中存在問題制定具體優(yōu)化措施

結(jié)合事業(yè)單位預(yù)算績效管理優(yōu)化原則、不同環(huán)節(jié)之間的內(nèi)在聯(lián)系性以及在預(yù)算績效管理過程中存在問題分析，建議其從如下角度采取具體優(yōu)化措施：

一是提升預(yù)算績效管理意識，為預(yù)算績效管理創(chuàng)造一個優(yōu)良的環(huán)境。在實務(wù)中建議事業(yè)單位從以下兩方面來提升預(yù)算績效管理意識：一方面是單位的管理層以及財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念，在預(yù)算管理的整個流程中融入績效管理內(nèi)容，以此來進行重預(yù)算不中績效的認知偏差；另一方面則是單位應(yīng)當(dāng)通過培訓(xùn)、會議傳達以及制度宣貫等措施提高單位全員參與預(yù)算績效管理的積極性和主動性，為預(yù)算績效管理的有效推動和實施減少環(huán)境阻力。

二是進一步規(guī)范事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計。對事業(yè)單位預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計的規(guī)范可從以下角度來進行：首先是在設(shè)計預(yù)算績效目標(biāo)時要通盤考慮本單位的所有經(jīng)營管理活動，目標(biāo)設(shè)計應(yīng)當(dāng)覆蓋預(yù)算編制、執(zhí)行、產(chǎn)出和最終效果四個方面，不能以偏概全；其次是預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)計要具有較強的針對性，即事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身運營管理的薄弱環(huán)節(jié)設(shè)計相關(guān)個性化的目標(biāo)，通過這些對這些目標(biāo)完成度進行考核來推動預(yù)算管理工作的管控有效性；最后是要在預(yù)算績效目標(biāo)設(shè)定時注重可操作性，定性指標(biāo)要與定量指標(biāo)進行相互結(jié)合，互為補充，以此來減少在評價過程中的主觀因素影響，突出客觀性和公平性。

三是注重預(yù)算績效評價分析以及結(jié)果應(yīng)用。事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)從多角度采取措施來提升預(yù)算績效評價分析以及結(jié)果應(yīng)用：一方面是在明確預(yù)算績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)單位的管理需求，對不同指標(biāo)賦予相應(yīng)的權(quán)重以及標(biāo)準評分，然后根據(jù)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果計算預(yù)算績效的總體得分情況，以此來衡量單位預(yù)算績效的整體完成情況，找出影響得分的關(guān)鍵點分別從主觀和客觀兩個角度分析成因并及時采取措施加以修正；另一方面則是要把預(yù)算績效評價分析成果與單位后續(xù)的預(yù)算管理工作進行結(jié)合，從制度、流程等方面進行健全和完善，防止相同問題的重復(fù)出現(xiàn)，逐步完善預(yù)算績效管理機制。

四是依托大數(shù)據(jù)和信息共享技術(shù)，為預(yù)算績效監(jiān)控的動態(tài)性和及時性提供一個信息化環(huán)境。隨著大數(shù)據(jù)和信息共享技術(shù)與各個業(yè)務(wù)的逐漸融合，目前已經(jīng)形成了“互聯(lián)網(wǎng)+”的新型管理模式，在此建議事業(yè)單位在預(yù)算績效管理過程中依托大數(shù)據(jù)和信息共享技術(shù)，將預(yù)算績效管理與單位各項預(yù)算業(yè)務(wù)進行數(shù)據(jù)信息銜接和共享，搭建信息化的平臺，提升預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的動態(tài)獲取能力以及數(shù)據(jù)分析能力，及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算績效管理中潛在的問題和風(fēng)險并采取針對性的修正措施，確保預(yù)算績效管理的剛性約束力。

結(jié)語

本文以事業(yè)單位的預(yù)算績效管理為研究對象，以委托代理、公共選擇以及新公共管理等相關(guān)理論為基礎(chǔ)，結(jié)合事業(yè)單位在預(yù)算績效管理工作中存在的主要問題，分別從優(yōu)化原則、預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性以及具體措施三個角度闡述了事業(yè)單位優(yōu)化預(yù)算績效管理的對策，希望能夠?qū)κ聵I(yè)單位預(yù)算績效管理水平的改善和提升提供參考。