王開 菏澤市公共資源交易中心

引言

內部控制既是對會計主體行為合規(guī)性偏差及不確定性的預防，也是通過法人制度落實財政政策法規(guī)的一種科學方法。應當說，內部控制本身作為財會監(jiān)督的重要組成部分，也是制度安排和制度執(zhí)行的內容。對于當代行政事業(yè)單位來說，加強內部控制制度建設，做好財會監(jiān)督管理工作尤為重要。本文將簡單介紹內部控制制度，并淺析以內部控制制度構建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則。

一、內部控制制度

內部控制是各類會計主體內部責權利的制度安排與執(zhí)行，構建起資源配置中財會監(jiān)督的確定性制度，有助于降低經濟金融風險與財政風險。從組合框架來看，內控制度分為三層：第一，政府財政內部控制制度。第二，政府部門內部控制制度。第三，單位組織內部控制制度。當代行政事業(yè)單位內部財會監(jiān)督工作是將偏重不同會計主體之間配置資源的財政監(jiān)督，通常會和單個會計主體內部配置資源的會計監(jiān)督相融合。目前，對于所有行政事業(yè)單位來說，會計集中核算并不改變核算單位的資金所有權、使用權和財務自主權，不改變核算單位的會計主體責任，本質上是一種代理記賬的特殊形式。既然是代理記賬，各核算單位是法人主體和會計主體，就要提高認識，轉變思想觀念，強化財務管理意識，真正擔當起核算單位的財務管理的權利與責任。做好財會管理工作，應準確把握三項基本要點：第一，要建立健全核算單位內部控制制度，把內控作為一把手工程建立起來，真正做到工作有規(guī)范、執(zhí)行有評價、事后有監(jiān)督。第二，要加強報賬員的選聘。固定一名懂財務的人員擔任報賬員，持證上崗，明確其具體的工作職責和工作標準，在事前充分參與到單位的經濟業(yè)務中，事后發(fā)揮經濟業(yè)務真實、合理、合規(guī)性初審作用。第三，要定期關注部門的財務報告，對部門全年收入、支出、預算執(zhí)行進度、項目績效評價、政府采購金額、固定資產總額、往來款項等經濟數據心中有數。在當前，行政事業(yè)單位的主要收入大致分為七類：第一，財政撥款；第二，財政補助；第三，來自上級的補助；第四，事業(yè)收入；第五，來自附屬單位的上繳收入；第六，本單位的經營收入；第七，其他收入。在這七類收入中，財政撥款屬于核心收入，因為此類收入是行政事業(yè)單位與社會團體組織撥付的財政資金，所以會被納入預算管理之中。

二、以內部控制制度構建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則

（一）加強監(jiān)督管理，加快業(yè)財融合進程

以內部控制制度構建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則，做好財會監(jiān)督工作：

首先，要加強監(jiān)督力度，在日常核算過程中，核算單位與核算中心要加強溝通聯系，在經濟業(yè)務發(fā)生的前期明確資金來源與資金使用的相關規(guī)定，依法依規(guī)開展各項經濟業(yè)務，避免盲目開展經濟業(yè)務，核算單位的報賬員要真正擔起部門領導經濟決策的參謀和助手工作，核算中心財務人員也要熟練掌握財經法規(guī)，為各核算單位提供業(yè)務咨詢和指導服務，促進經濟業(yè)務監(jiān)督的關口從核算中心的事后報銷監(jiān)督前移到經濟業(yè)務發(fā)生決策的時刻。明確合同簽訂的流程和審批管理，確保重大合同經過律師審定，避免不合法合規(guī)的合同產生。

其次，做好預算績效管理工作有助于改善單位內部會計管控質量，進一步優(yōu)化單位行政管理職能，對經濟業(yè)務予以規(guī)范，使財務活動得到合法管理與約束，為實現會計管理的信息化與科學化奠定更完善的基礎，規(guī)范行政事業(yè)單位內部所有業(yè)務，提高各項工作效率。

再次，提升行政事業(yè)單位內部預算績效管理工作實效性有助于加強本單位管控力度，健全行政事業(yè)單位運行機制，確保各項業(yè)務能得以順利開展。與此同時，行政事業(yè)單位的預算績效是由會計核算管理工作效率和會計報表信息予以反饋，核算結果和最終的報表能夠對預算績效評估工作進行客觀反映。預算績效目標有兩大特征：第一，可量化；第二，約束性強。全面做好預算績效考核管理工作，確?？己私Y果的準確性，方能為行政事業(yè)單位各項經濟業(yè)務提供詳細、精確的數據。

最后，采用會計集中核算制度可以細化數據信息，做好財務數據分析工作，使單位預算績效考核管理更合理、有效。同時，針對當前社會經濟體制的深化改革現狀以及企業(yè)發(fā)展趨勢，行政單位需要重新正視會計工作，積極轉變會計職能，由會計核算型轉向管理型，若簡單將會計集中核算中心作為一個記賬機構是無法充分發(fā)揮其職能作用的，需要看待會計核算中心背后潛在的信息執(zhí)行反饋和控制作用，以管理的形式加強預算資金支付的事前控制，從而更好地決定財政資金的使用調度情況，避免在資金支付完成之后出現的一系列問題，確保資金使用支付的合理合法性，在事前就已經明確資金是否可以進行合理使用調度之后，由銀行統(tǒng)一支付放款，在全面實施會計集中核算制度的同時還需要促進會計核算中心的全面升級轉型。

（二）規(guī)范內部控制，確保工作有據可依

行政事業(yè)單位核算中心要加強內部控制建設，須做好四項基本工作：第一，要建立經濟活動風險定期評估機制，對經濟活動存在的風險進行全面、系統(tǒng)和客觀評估，對現有制度、流程、表單適用性進行評估。第二，要從預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目管理和合同管理等關鍵環(huán)節(jié)和關鍵崗位采取不相容崗位相分離、內部授權審批等不同控制措施。第三，要充分發(fā)揮內審機構的監(jiān)督評價作用，定期進行內控執(zhí)行評價分析，強化制度流程的落實。第四，要加快管委會層面財務管理辦法和報銷手冊的制定。通過內控建設的加強，以便合理保證單位經濟活動合法合規(guī)、資產安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高公共服務的效率和效果。與此同時，要對本單位財務內控全部業(yè)務流程實施全方位的監(jiān)管。另外，應通過啟用財務管理系統(tǒng)對行政事業(yè)單位內部財務信息進行全面收集與監(jiān)管，以此實現會計集中核算。

（三）執(zhí)行國庫集中支付制度，實施會計集中核算

目前，國庫集中支付制度的全面實施成為會計集中核算必然發(fā)展趨勢的重要前提，會計集中核算制度與集中支付制度的有效融合能夠在進行優(yōu)劣勢互補的基礎上充分發(fā)揮兩種制度的作用和價值，從而進一步促進財政的深化改革與創(chuàng)新，提升財政管理水平。可以說，財政建設發(fā)展現狀對會計集中核算作出了相應的要求，社會主義經濟體制的深化改革背景下，會計集中核算制度全面代替了傳統(tǒng)分散核算的制度分配形式，全面加強了財政資金收支監(jiān)督管理以及財政的建設發(fā)展，加強了對會計工作與行為活動的約束和規(guī)范，為財政創(chuàng)新建設與運行管理奠定了堅實的基礎。

首先，通過實施會計集中核算制度能夠最大限度地保證會計核算工作開展的規(guī)范性和合理性，從根本上提高會計信息質量和會計核算水平。實施會計集中核算制度主要是指將會計業(yè)務歸納到會計核算中心進行集中核算，由會計核算中心調配具備高質量專業(yè)核算技能以及綜合素質高的專業(yè)會計人員，充分利用信息化會計電算化系統(tǒng)，按照國家規(guī)定的會計制度準則進行集中、統(tǒng)一核算，一方面有效保證了會計核算對象和范圍的全面性、真實性和完整性，另一方面能夠極大地提高會計核算質量和水平。

其次，各行政事業(yè)單位通過集中統(tǒng)一的核算形式能夠全面加強對會計行為的監(jiān)督管理，有效減少一些違法行為、違規(guī)行為的產生，會計集中核算帶動著會計集中管理，意味著所有的財政資金收支都將通過同一個會計核算中心出入口進行準入與支出，從而在確保會計核算對象和范圍完整無誤的基礎上進行集中統(tǒng)一核算，同時會計核算中心也有相應的權利和義務對各個行政單位的財政收支情況進行合理地監(jiān)督審查，及時糾正其中存在的不合理現象，如財政收支不符合政策規(guī)定或者手續(xù)不齊全的現象，最大限度地保證財政收支情況的合理合法。

再次，行政事業(yè)單位通過核算中心的集中核算與管理，對于進行財政資金的合理調度使用提供了極大的便利，確保財政資金使用的合理合法，進一步提高了財政資金的使用效益?？梢哉f，全面實施會計集中核算制度之后，各行政單位的財政收支運作過程從資金調度使用到及時收回的過程更加規(guī)范合理，在加大監(jiān)管力度的同時也能夠確保財政資金的使用支出更加規(guī)范靈活，同時防止由于資金沉淀而降低資金使用效益的情況發(fā)生，從根源上改善了資金使用調度管理混亂的情況。

最后，對于各行政事業(yè)單位而言，通過實施會計集中核算，由核算中心配備專業(yè)核算人員，行政單位則無須專門設置會計核算崗并配備專業(yè)會計核算人員，僅需要保留財務報賬人員即可，減輕了會計工作量，減少了財務會計人員支出成本，緩解了財務會計工作的繁瑣性，提高了各單位的經濟效益，有助于各單位將更多精力放在業(yè)務經營管理過程中。

在財會監(jiān)督工作中實施會計集中核算制度時需要遵循預算管理體制不變的有效原則，各行政單位仍然需要承擔年度經費預算情況的編報工作，在經過財政部門統(tǒng)一審核之后給予各行政單位復核情況，同時抄送至核算中心，因而需要構建完善合理的預算管理體制。其次，各行政事業(yè)單位仍然擁有財政資金的使用和調度審批權，需要構建完善合理的財政資金管理機制，確保財政資金支出的合理合法性。最后，需要遵循會計主體責任不變的有效原則，充分明確各行政單位會計主體責任，各單位財政資金的理財情況仍然由各單位會計責任主體承擔相應的會計責任和法律責任。

需要注意的是，會計集中核算主要是指在不改變各行政事業(yè)單位內部預算管理體制、財政資金管理機制和職能的前提下，由財政部門在銀行統(tǒng)一開設唯一賬戶的形式來實現財政資金的統(tǒng)一使用調度、資金結算以及工資發(fā)放。實施會計集中核算制度主要表現在兩方面，一方面是指單位部門集中核算的情況，將分散的部門核算通過實行集中核算之后，能夠最大限度地保證核算的真實性、完整性和合法性，嚴厲禁止一些不法行為表現的產生。另一方面是指財政資金預算經費的統(tǒng)一核算與管理，通過統(tǒng)一開戶、集中支付的方式由核算中心進行集中管理、分戶核算，包括資金的結算以及工資的統(tǒng)一發(fā)放、財務公開。自會計集中核算制度更新實施以來，各個省市納入集中核算的行政事業(yè)單位數量呈逐漸增加的趨勢，其會計核算中心運作程序主要包括資金的流入、使用，財務資產管理以及會計核算與報表的報送等。

（四）健全機構隊伍，完善組織保障

組織保障是做好各項工作的重要基礎，首先要選派財會業(yè)務能力強、經濟理論知識水平高、熟悉政策法規(guī)的人員，充實到會計核算中心隊伍，以提高會計人員整體業(yè)務素質。其次要改變財務人員選拔培養(yǎng)機制。核算中心屬于業(yè)務性質的事業(yè)單位，應該鼓勵和發(fā)展事業(yè)單位職稱評聘制度，通過晉升制度設計使財務人員得到培養(yǎng)、選拔，促進財務人員精進業(yè)務，留住財務人才。行政事業(yè)單位財政部門和會計集中核算中心要加強組織培訓。在具體培訓工作中，應注意針對現有人員在會計專業(yè)知識、財務管理等方面存在的問題開展培訓，補短板、強弱項，盡快提高工作能力和水平，保證會計核算工作順利有序開展。同時，需要注意的是，在財務人員培養(yǎng)工作中，必須重視提高他們的職業(yè)道德修養(yǎng)。

（五）加快信息化建設，提高核算效率

財務信息化的發(fā)展，將極大地提高財務管理的水平和效率。首先，要隨著預算一體化工作的開展，讓財務管理從靜態(tài)轉變?yōu)閯討B(tài)，這樣便于各行政事業(yè)單位全面掌控各部門的指標、工作計劃與申請內容，確保預算執(zhí)行的順利進展。其次，要逐步開發(fā)賬務系統(tǒng)遠程查詢權限，使核算單位能查詢本單位的財務收支、資金支付等財務信息，為單位做好預算、“三公”經費支出監(jiān)控等提供數據支持。另外，要推進報銷流程電子化。隨著電子發(fā)票的普及，隨著會計電子檔案制度的建立，要加快報銷流程電子化進程，實現原始憑證、支付審批、預算管理、賬務處理、資金支付全流程電子化。

結語

綜上所述，以內部控制制度構建財會監(jiān)督的確定性規(guī)則，做好財會監(jiān)督工作，首先要加強監(jiān)督力度與各項細節(jié)管理，在日常核算過程中，核算單位與核算中心要加強溝通聯系，在經濟業(yè)務發(fā)生的前期明確資金來源與資金使用的相關規(guī)定，依法依規(guī)開展各項經濟業(yè)務，確保預算績效，全面優(yōu)化行政管理職能。與此同時，要發(fā)揮國庫集中支付制度的作用，做好會計集中核算工作。其次要重視健全組織保障，做好財務信息化管理工作，加強財務管理團隊建設質量，提高財務人員的職業(yè)技能與道德素養(yǎng)。