穆 沐

(西南財經(jīng)大學財務處，四川 成都 611130)

0 引言

創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力?？蒲许椖亢唾Y金管理改革是推動科技體制改革的切入點和突破口，事關(guān)科技事業(yè)發(fā)展全局。近年來，國家科研經(jīng)費“放管服”改革進程不斷深入推進，科研人員經(jīng)費使用自主權(quán)進一步提高，科研活力不斷釋放，但仍然面臨政策執(zhí)行存在偏差、經(jīng)費使用效率不高等需要解決的問題。

1 科研經(jīng)費管理國家政策變化態(tài)勢

2012年9月黨中央、國務院出臺《關(guān)于深化科技體制改革加快國家創(chuàng)新體系建設(shè)的意見》(中發(fā)〔2012〕6號)，提出“推進科技項目管理改革”“完善科技經(jīng)費管理制度”的要求。

2014年3月，國務院出臺《關(guān)于改進和加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》(國發(fā)〔2014〕11號)，堅持問題導向，在經(jīng)費管理方面做出如下改革：進一步下放預算調(diào)整權(quán)限，在不突破三項支出預算總額的前提下，允許會議費、差旅費、國際合作交流費三項支出之間調(diào)劑使用；完善間接費用管理，間接費用用于補償項目承擔單位為項目實施所發(fā)生的間接成本和績效支出；改進項目結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理，對于結(jié)項后符合要求的結(jié)余資金，可按規(guī)定留歸項目單位使用”。

2016年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》(中辦發(fā)〔2016〕50號)，有針對性地解決科研人員提出的項目資金管理過細過死、重物輕人等問題，制定如下改革舉措：簡化預算編制，將會議、差旅國際合作與交流三項費用合并進行預算，同時減少測算依據(jù)，下放調(diào)劑權(quán)限給項目承擔單位；提高間接費用比重，進一步增加對科研人員的激勵；勞務費預算可不設(shè)比例；項目驗收通過后結(jié)余資金在2年內(nèi)可由項目承擔單位統(tǒng)籌安排科研直接支出；對橫向項目經(jīng)費也進一步放開，按照合同約定或委托方要求使用。

2018年7月，國務院印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》(國發(fā)〔2018〕25號)，提出建立完善以信任為前提的科研管理機制。經(jīng)費管理方面，進一步提升了單位對于經(jīng)費管理使用的自主權(quán)，除設(shè)備費外，直接費用的其他科目預算調(diào)劑均由項目承擔單位審批；選取部分科研院所進行試點，允許提取不超過20%的獎勵經(jīng)費。

2021年8月，國務院辦公廳出臺《關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費管理的若干意見》(國辦發(fā)〔2021〕32號)，在經(jīng)費管理方面進一步提升承擔單位和科研人員自主權(quán)，合并預算編制科目，按設(shè)備費、業(yè)務費、勞務費三大類編制直接費用預算；設(shè)備費預算調(diào)劑由項目承擔單位審批，其他費用調(diào)劑權(quán)下放給項目負責人；在人才類和基礎(chǔ)研究類科研項目中推行經(jīng)費包干制；進一步提高了間接費用比例；財務報銷方面，國內(nèi)差旅中難以取得發(fā)票的住宿費可實行包干制。

通過梳理近年來國家相關(guān)科研經(jīng)費管理政策可以看出，國家政策有針對性地不斷進行調(diào)整，包括簡化預算編制、下放預算調(diào)整權(quán)限，提高間接費用比重、加大績效支出，勞務費不設(shè)比例限制，改進結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式等，就是為了解決科研人員反映的項目管理手續(xù)繁瑣、經(jīng)費管理過多過嚴、經(jīng)費管理要求不符合科研規(guī)律、事務性負擔過重等“痛點”和“難點”問題，給科研人員減輕負擔，讓他們專心搞科研。

2 國家級基金項目“放管服”政策落實情況比較研究

根據(jù)《若干意見》精神，特別是針對科研經(jīng)費管理過程中科研人員反映的突出問題，2021年國家三大基金項目均修訂了項目資金管理辦法，對相關(guān)政策進行了調(diào)整。

1)項目預算管理方式及費用構(gòu)成。通過以上對比看出，國家三大基金項目在預算管理方式上都做出了調(diào)整，增加了人才類和基礎(chǔ)研究類等可適用包干制的項目，直接費用預算均簡化為三類，之前需要細化預算的資料、出版、差旅、會議等費用均涵蓋在業(yè)務費預算項中，減少了科研項目執(zhí)行過程中因費用預估不準確而需要執(zhí)行的預算調(diào)劑程序。項目預算管理方式及費用構(gòu)成如表1所示。

表1 項目預算管理方式及費用構(gòu)成

2)間接費用比例。通過對比三大基金項目間接費用提取比例看出，間接費用均進一步提高，尤其是對科研人員反映強烈的純理論類研究項目間接費用提取比例最高達60%，此類項目智力投入相對較多，需要執(zhí)行的科學試驗、儀器設(shè)備等的需求較少，此次改革切合不同類型科研項目的實際需求。間接費用提取比例如表2所示。

表2 間接費用比例

3)預算調(diào)劑。通過對比三大基金預算調(diào)劑相關(guān)規(guī)定看出，自科委和社科辦只保留了對預算總額和調(diào)增外撥經(jīng)費的審批權(quán)限，其余預算項目的調(diào)劑全部下放給了項目單位和項目負責人，“繁榮計劃”的調(diào)劑權(quán)限全部下放給高校和項目負責人，進一步減少了由于科研人員對每一類項目預算開支范圍區(qū)分和把握不準確而帶來的預算編制問題，也簡化了因科研活動不確定性帶來的調(diào)整程序。預算調(diào)劑相關(guān)規(guī)定如表3所示。

表3 預算調(diào)劑

4)財務報銷。通過分析此次改革關(guān)于財務報銷的規(guī)定看出，對參會人員的交通費等可在會議費中報銷、符合規(guī)定的住宿費可包干使用、對科研活動中的特殊情況可根據(jù)實際發(fā)生額報銷等規(guī)定，符合科研活動實際，進一步解決了科研經(jīng)費報銷中長期存在的“煩”與“繁”問題。財務報銷相關(guān)規(guī)定如表4所示。

表4 財務報銷

3 關(guān)于落實科研經(jīng)費“放管服”政策的思考與建議

1)完善科研財務助理制度。2016年，《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》就明確提出“項目承擔單位要建立健全科研財務助理制度，為科研人員在項目預算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務”。但實際工作中，制度的落實與執(zhí)行與改革目標還存在差距，未達到政策預期效果。①受制于經(jīng)費的限制。普通的科研項目尤其是人文社科類項目，研究經(jīng)費較少，大多項目經(jīng)費總額在幾萬到幾十萬不等，用于項目研究本身相對較為緊缺，無法支撐專職科研財務助理費用。②受制于認識上的不足。項目承擔單位和科研人員認為聘請科研助理需要解決的只是報銷問題，科研助理就是幫助科研人員整理粘貼發(fā)票，執(zhí)行報銷手續(xù)。大部分科研助理為對科研經(jīng)費管理政策一知半解的兼職學生或行政人員，并不能在科研項目執(zhí)行全過程中真正發(fā)揮助理效用。③受制于科研財務助理的專業(yè)差距?？蒲胸攧罩淼恼w專業(yè)水平不高，對政策的學習、理解和運用能力有限，且由于受科研人員聘用，產(chǎn)生了依附關(guān)系，面對一些可能存在的財務風險，提出獨立客觀意見的機會不多，更加削弱了專業(yè)性?；谏鲜鰩c問題，建議除有長期穩(wěn)定經(jīng)費支持的科研團隊外，由項目管理單位統(tǒng)一聘用科研財務助理，按照科研項目規(guī)模進行分配，如高?？捎蓪W院或系所根據(jù)本學院(系所)科研經(jīng)費規(guī)模聘用相對固定的若干名專業(yè)人員作為科研財務助理，為本單位老師提供科研立項、預算、報銷、結(jié)項、協(xié)助審計等全過程專業(yè)財務服務。學校科研管理部門和財務管理部門可對財務助理進行定期培訓，做好政策宣傳和問題反饋，提升科研財務助理的專業(yè)化水平，其聘用經(jīng)費可由學院(系所)承擔或由老師科研項目經(jīng)費分攤，在提高財務服務效能的同時，減輕老師的科研經(jīng)費開支負擔，減少經(jīng)費違規(guī)風險。

2)加強科研領(lǐng)域誠信建設(shè)，建立負面清單。按照科研“放管服”要求，項目主管部門和承擔單位應該力求在工作機制、制度規(guī)范、教育引導、監(jiān)督懲戒方面進行完善，全面營造誠實守信的科研環(huán)境，強化科研人員“底線”意識，防范違規(guī)行為的發(fā)生。在全國范圍內(nèi)推動科研誠信系統(tǒng)與信息平臺建設(shè)，對于科研人員在成果認定、經(jīng)費報銷等環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的失信情況納入信用記錄管理，追究相關(guān)單位和人員責任。對于審計檢查中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)現(xiàn)象和不合理使用科研經(jīng)費的情況，建立負面清單，將典型違法違規(guī)案例進行公開通報作為警示教育，讓科研人員知道不能做什么，幫助科研人員識別科研經(jīng)費使用中的“紅線”和“禁區(qū)”。

3)強化績效評價和結(jié)果運用?！蛾P(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》提出，要“強化科研項目績效評價”“推動項目管理向重質(zhì)量、重結(jié)果轉(zhuǎn)變”“加強績效評價結(jié)果的應用”。首先要提升科研人員的績效意識。從實際情況看，部分科研單位和人員對績效的認識還存在“重爭取、輕管理、重使用、輕績效”的慣性思維。在經(jīng)費使用過程中仍然存在經(jīng)費支出與科研項目的相關(guān)性不足的問題。其次，在科研管理實際中，要依托信息化手段，以科研活動目標為導向，科學合理設(shè)定績效指標體系，進行全過程預算績效管理，并將績效執(zhí)行和評價結(jié)果情況與分配制度相匹配，激勵科研人員提升科研能力。

4)加強科研管理信息化建設(shè)。建立科研信息共享平臺，推進科研管理與財務、資產(chǎn)、合同等系統(tǒng)一體化建設(shè)。項目依托單位相關(guān)職能部門可通過信息平臺對科研人員關(guān)注的科研管理熱點、難點問題進行解答，搭建起快捷高效的溝通平臺。通過科研與相關(guān)業(yè)務系統(tǒng)數(shù)據(jù)共享和相互推送，科研人員可在網(wǎng)上完成項目立項、經(jīng)費到賬認領(lǐng)、預算調(diào)整、合同審簽、資產(chǎn)申購、經(jīng)費支出、經(jīng)費核對等各類業(yè)務線上實時辦理。在此基礎(chǔ)上搭建科研管理大數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺，并依托數(shù)據(jù)模型對可能存在的風險點、疑點問題進行信息實時反饋，管理部門和科研人員均可通過平臺對項目經(jīng)費支出情況、績效完成情況及反饋信息進行實時查看，由事后控制轉(zhuǎn)為事前、事中控制，防范管理風險，提升科研經(jīng)費使用效益。