麻曉婧 呂郁昕 強(qiáng) 玫

甘肅省地震局，甘肅 蘭州 730030

一、地震安全性評(píng)價(jià)管理之變革

《中華人民共和國(guó)防震減災(zāi)法》（以下簡(jiǎn)稱《防震減災(zāi)法》）自1998年3月1日起施行以來(lái)距今已有20余年，地震安全性評(píng)價(jià)管理作為法律所賦權(quán)的職能，也經(jīng)歷了從欣欣向榮到清理停滯再到制度重構(gòu)的變革歷程。自2015年國(guó)務(wù)院推行以簡(jiǎn)政放權(quán)為目標(biāo)的“放管服”改革以來(lái)，曾經(jīng)一度風(fēng)生水起、如火如荼的地震安全性評(píng)價(jià)便處于動(dòng)蕩停滯的狀態(tài)。而在此之前，地震安全性評(píng)價(jià)管理制度已形成了較為完備的法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系及較為成熟的行政審批及行政執(zhí)法程序，為地震系統(tǒng)在面向社會(huì)管理與公共服務(wù)、積累基礎(chǔ)性技術(shù)材料、促進(jìn)人才隊(duì)伍成長(zhǎng)、提升地震科技水平、彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)和工作經(jīng)費(fèi)等方面作出了巨大的歷史貢獻(xiàn)。［1］筆者對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)管理制度改革做了梳理（見(jiàn)表1），得出以下改革要點(diǎn)：

表1 地震安全性評(píng)價(jià)管理制度改革要點(diǎn)

經(jīng)過(guò)6年多的改革與發(fā)展，地震安全性評(píng)價(jià)完成身份轉(zhuǎn)換，由行政審批事項(xiàng)成為涉及安全的強(qiáng)制性評(píng)估。但是，地震安全性評(píng)價(jià)管理這項(xiàng)制度依然存在，《防震減災(zāi)法》依然以法律形式保證這項(xiàng)制度的合法性，改革的關(guān)鍵點(diǎn)聚集在了這項(xiàng)制度如何實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管執(zhí)法上。

二、地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法現(xiàn)狀分析

《防震減災(zāi)法》為地震部門(mén)依法履行監(jiān)管職責(zé)、開(kāi)展行政執(zhí)法提供了法律依據(jù)。其第三十四、三十五條對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)管理的主體責(zé)任、具體方式等做了規(guī)定，沒(méi)有依法進(jìn)行地震安全性評(píng)價(jià)或者未按照地震安全性評(píng)價(jià)報(bào)告所確定的抗震設(shè)防要求進(jìn)行抗震設(shè)防的，將依據(jù)《防震減災(zāi)法》第八十七條作出行政處罰。同時(shí)，《地震安全性評(píng)價(jià)管理?xiàng)l例》及各地方性法規(guī)等又進(jìn)一步細(xì)化，使管理更加規(guī)范。

筆者依托此項(xiàng)目參與了中國(guó)地震局“互聯(lián)網(wǎng)＋案例信息”平臺(tái)建設(shè)。對(duì)全國(guó)地震系統(tǒng)近30年（1991—2020）以來(lái)開(kāi)展的地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法案例進(jìn)行了梳理分析，記錄在案的地震安全性評(píng)價(jià)和抗震設(shè)防要求管理行政執(zhí)法案件共54例（此數(shù)據(jù)不包含未結(jié)案和未上報(bào)案例）。

按照監(jiān)管執(zhí)法行為發(fā)生地來(lái)看，此類案件主要發(fā)生于人口密度大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的華中、華東地區(qū)以及抗震設(shè)防要求較高的西南地區(qū)。按照監(jiān)管執(zhí)法行為發(fā)生時(shí)間來(lái)看，1998年之前并無(wú)地震安全性評(píng)價(jià)和抗震設(shè)防要求管理行政執(zhí)法案件發(fā)生，從1998—2000年，監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約9.2%；2001—2007年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約48.2%；2008—2013年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約18.5%；2014—2017年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量為0；2018—2020年監(jiān)管執(zhí)法案例數(shù)量占比約24.1%（如圖 1）。

圖1 1998—2020年地震安全性評(píng)價(jià)執(zhí)法案件情況

可以看出，地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法案件是從1998年開(kāi)始出現(xiàn)的，并基本呈現(xiàn)出遞增趨勢(shì)，反映出地震系統(tǒng)行政執(zhí)法案件多發(fā)是因?yàn)?998年3月1日《防震減災(zāi)法》的頒布施行。對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)和抗震設(shè)防管理要求的監(jiān)管自此有了具體的法律規(guī)定，對(duì)違法行為的界定和法律責(zé)任有了更明晰的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，更有利于地震行政執(zhí)法工作開(kāi)展。自“放管服”改革開(kāi)始后，全國(guó)范圍內(nèi)基本沒(méi)有建設(shè)工程開(kāi)展地震安全性評(píng)價(jià)，因此在2014—2017年4年間全國(guó)沒(méi)有監(jiān)管執(zhí)法案例發(fā)生，這正好與改革相呼應(yīng)。直到2018—2019年，西藏阿里地區(qū)開(kāi)展了13起地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法案件，筆者認(rèn)為，這是地震安全性評(píng)價(jià)管理制度重新煥發(fā)生機(jī)與活力的訊號(hào)，但僅此一地的監(jiān)管執(zhí)法工作并不能代表改革的全面完成與實(shí)現(xiàn)。

按照案件來(lái)源和處罰種類來(lái)看，地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法案件來(lái)源主要以行政檢查發(fā)現(xiàn)為主，比約75%，其余為上級(jí)政府交辦、社會(huì)舉報(bào)、下級(jí)行政機(jī)構(gòu)報(bào)請(qǐng)、部門(mén)移送為補(bǔ)充；處罰種類以單處或并處罰款、警告等作為案件處理的主要手段。

透過(guò)調(diào)研數(shù)據(jù)，筆者進(jìn)一步探究了地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法中存在的更深層次問(wèn)題：

1.地震安全性評(píng)價(jià)管理法制保障不充分。目前在地震安全性評(píng)價(jià)制度改革推進(jìn)過(guò)程中，修法進(jìn)程明顯跟不上各項(xiàng)政策的變革和具體措施的實(shí)施，管理上的混亂和被監(jiān)督部門(mén)的不理解都體現(xiàn)了目前這項(xiàng)制度的被動(dòng)現(xiàn)狀。在這種情況下，如果做，于法無(wú)據(jù)、無(wú)法可依；如果不做，就是服務(wù)不到位。盡管在全國(guó)范圍開(kāi)展了地震安全性評(píng)價(jià)管理改革，要求全面落實(shí)地震安全性評(píng)價(jià)強(qiáng)制性評(píng)估工作，但是“建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)結(jié)果審定及抗震設(shè)防要求確定”作為依法設(shè)立的、必須依托地震安全性評(píng)價(jià)技術(shù)服務(wù)開(kāi)展的行政許可事項(xiàng)，仍從國(guó)家和省級(jí)層面予以保留，應(yīng)盡快對(duì)其作出調(diào)整。

2.對(duì)社會(huì)上從事地震安全性評(píng)價(jià)的行業(yè)機(jī)構(gòu)缺乏明確的管理方式和途徑。全面落實(shí)地震安全性評(píng)價(jià)強(qiáng)制性評(píng)估要求無(wú)法實(shí)現(xiàn)。且現(xiàn)行關(guān)于地震安全性評(píng)價(jià)管理的法律法規(guī)對(duì)于監(jiān)督管理與法律責(zé)任的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在今后的修法與改革中應(yīng)該進(jìn)行細(xì)化。

3.專業(yè)執(zhí)法監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)不足。地震安全性評(píng)價(jià)改為強(qiáng)制性評(píng)估之后，執(zhí)法監(jiān)管人員需要轉(zhuǎn)變工作理念和重心，更多轉(zhuǎn)向“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等事中、事后監(jiān)管上來(lái)，對(duì)執(zhí)法人員專業(yè)性也提出了更高要求。

三、地震安全性評(píng)價(jià)監(jiān)管執(zhí)法體系重建

（一）啟動(dòng)建設(shè)工程地震安全性評(píng)價(jià)相關(guān)修法工作迫在眉睫

探索抗震設(shè)防要求管理工作新舉措，進(jìn)一步完善事中事后監(jiān)管政策，積極配合人大、政府及有關(guān)部門(mén)做好相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的清理、修訂和廢止工作，對(duì)地震安全性評(píng)價(jià)范圍、監(jiān)管、報(bào)告的審定等進(jìn)行有針對(duì)性的修訂，為地震安全性評(píng)價(jià)改革提供法制保障。例如區(qū)域性安評(píng)具有高效便利的優(yōu)點(diǎn)，非常符合“放管服”改革要求，但其在實(shí)踐中卻于法無(wú)據(jù)，亟需通過(guò)修法來(lái)授權(quán)法定，并制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)予以規(guī)范［2］。

（二）堅(jiān)定不移推進(jìn)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治體系建設(shè)

落實(shí)“放管服”改革要求，聯(lián)合行業(yè)部門(mén)以完善標(biāo)準(zhǔn)為抓手，建立建設(shè)工程地震安評(píng)“事前、事中、事后”監(jiān)管機(jī)制。例如甘肅省地震局加強(qiáng)與住建、自然資源等牽頭部門(mén)對(duì)接，落實(shí)《甘肅省房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程竣工聯(lián)合驗(yàn)收實(shí)施辦法（試行）》《關(guān)于實(shí)施工程建設(shè)項(xiàng)目區(qū)域評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)》等12項(xiàng)工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革配套制度，精簡(jiǎn)流程，壓縮時(shí)限，按照分級(jí)管理原則，下放監(jiān)管權(quán)限，由省、市、縣（區(qū)）三級(jí)地震部門(mén)開(kāi)展抗震設(shè)防要求監(jiān)管工作，優(yōu)化抗震設(shè)防要求監(jiān)管體系，加快建立建設(shè)工程地震安評(píng)事前事中事后監(jiān)管機(jī)制。以“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”監(jiān)管為基本手段，以重點(diǎn)監(jiān)管為補(bǔ)充，以信用監(jiān)管為基礎(chǔ)的監(jiān)管機(jī)制；通過(guò)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”系統(tǒng)，建立重大工程地震安全性評(píng)價(jià)、抗震設(shè)防要求監(jiān)管體系；重點(diǎn)做好核電、大型水電站、生命線工程等重大建設(shè)工程抗震設(shè)防監(jiān)管全覆蓋。

（三）加強(qiáng)行政執(zhí)法體制研究和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)

強(qiáng)制性評(píng)估管理對(duì)于地震行政執(zhí)法工作來(lái)說(shuō)是全新的，今后行政執(zhí)法檢查必將成為地震部門(mén)開(kāi)展地震安全性評(píng)價(jià)事中事后監(jiān)管工作的重要舉措，行政執(zhí)法體制研究和執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)也將成為地震執(zhí)法監(jiān)管部門(mén)的中心工作。2020年9月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于深化應(yīng)急管理綜合行政執(zhí)法改革的意見(jiàn)》，地震部門(mén)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)意見(jiàn)要求，在執(zhí)法監(jiān)管活動(dòng)下沉過(guò)程中，充分調(diào)動(dòng)市縣兩級(jí)地震部門(mén)工作主動(dòng)性，補(bǔ)齊地震執(zhí)法短板，滿足強(qiáng)制性評(píng)估管理要求。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，國(guó)家正在進(jìn)行地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治體制改革，認(rèn)真貫徹落實(shí)《地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治體制改革頂層設(shè)計(jì)方案》，按照“誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)管理誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)建設(shè)誰(shuí)負(fù)責(zé)”原則，構(gòu)建建設(shè)工程“建設(shè)單位負(fù)責(zé)、工程行業(yè)管理、地震部門(mén)監(jiān)管、社會(huì)公眾監(jiān)督”的強(qiáng)制性評(píng)估管理體系。從過(guò)度倚重地震安全性評(píng)價(jià)的傳統(tǒng)管理向地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理轉(zhuǎn)變，最終達(dá)到提升地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防治水平的目的。