文/黃琪 方州閩（武漢工程大學(xué)）

全面預(yù)算績(jī)效管理指在預(yù)算管理中融入績(jī)效理念，將績(jī)效目標(biāo)設(shè)定、績(jī)效跟蹤、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用納入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，從而將預(yù)算和績(jī)效管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，并通過(guò)提升績(jī)效目標(biāo)管理質(zhì)量，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行跟蹤，借助專業(yè)評(píng)審等措施，強(qiáng)化績(jī)效管理約束，以提高預(yù)算經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

教育教學(xué)是高校一切工作的中心，建立教育教學(xué)預(yù)算績(jī)效評(píng)估事關(guān)高校教育發(fā)展方向、確立高校工作中教學(xué)的中心地位、推動(dòng)高校教育教學(xué)改革進(jìn)一步發(fā)展，對(duì)確保高校完成人才培養(yǎng)這一根本任務(wù)具有重要意義。對(duì)國(guó)家來(lái)講，可以評(píng)估教育投入的產(chǎn)出效益，掌握各學(xué)校的辦學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量，通過(guò)宏觀調(diào)控督促高校提高辦學(xué)質(zhì)量，用評(píng)估指標(biāo)體系指明高校今后辦學(xué)的努力方向，引導(dǎo)民眾獲得物有所值的教育[1]。

一、高校績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀分析

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)財(cái)政體制的重大改革，是推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要組成。

財(cái)政部、教育部先后出臺(tái)一系列政策，指導(dǎo)和要求各高校圍繞預(yù)算績(jī)效管理主要內(nèi)容和環(huán)節(jié)，制定預(yù)算績(jī)效管理制度和相關(guān)細(xì)則，完善立項(xiàng)有目標(biāo)、運(yùn)行有監(jiān)控、績(jī)效有評(píng)價(jià)、結(jié)果有應(yīng)用的管理流程。

開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于資產(chǎn)使用、項(xiàng)目實(shí)施有重要的意義。從預(yù)算績(jī)效政策看，績(jī)效評(píng)價(jià)是將績(jī)效評(píng)價(jià)服務(wù)于決策、發(fā)揮預(yù)算績(jī)效閉環(huán)管理作用的重要手段。從政府部門看，績(jī)效評(píng)價(jià)是落實(shí)政府過(guò)緊日子、應(yīng)對(duì)財(cái)政收支矛盾、提高資金效益的重要抓手。從權(quán)責(zé)機(jī)制落實(shí)看，開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是推動(dòng)教育事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

目前，湖北省高校績(jī)效評(píng)價(jià)工作中普遍存在的主要問(wèn)題如下：

（1）高校對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視不足，工作流于形式。部分高校存在重投入、輕管理，重支出、輕績(jī)效的觀念[2]，缺乏講求績(jī)效的行動(dòng)自覺(jué)，又不善于引入第三方機(jī)構(gòu)參與績(jī)效評(píng)價(jià)，造成自評(píng)工作較敷衍。

項(xiàng)目申報(bào)部門只以資金申請(qǐng)作為重點(diǎn)，忽略了資金的投入產(chǎn)出比及項(xiàng)目的實(shí)施效益。部分項(xiàng)目申報(bào)只是照搬之前的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，并未直面新時(shí)代、新變化、新要求的大環(huán)境，未從學(xué)校的長(zhǎng)期目標(biāo)出發(fā)進(jìn)行深入研究，缺乏主動(dòng)改革的意識(shí)。

（2）缺乏完善統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。由于高校的項(xiàng)目差異、資金來(lái)源不一，管理方式不同，且不同類型高校的辦學(xué)水平、教學(xué)方式、科研能力等都存在很大的差異，導(dǎo)致績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。由于項(xiàng)目負(fù)責(zé)人專業(yè)能力和對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的重視程度不同，部分項(xiàng)目指標(biāo)體系的科學(xué)性、合理性有待進(jìn)一步提升，還存在績(jī)效指標(biāo)解釋不清楚、評(píng)價(jià)適用范圍模糊、評(píng)價(jià)方法不明確等問(wèn)題。同時(shí)在績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建中，對(duì)于指標(biāo)如何選取、怎樣將其轉(zhuǎn)化為量化標(biāo)準(zhǔn)、如何因校而異與實(shí)際情況合理結(jié)合等還沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。部分高校在對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行追蹤和評(píng)估時(shí)，更多地將成果作為評(píng)價(jià)依據(jù)，缺少過(guò)程性評(píng)價(jià)，如教育教學(xué)方面更多是關(guān)注學(xué)校的發(fā)展，而忽視了教師教學(xué)中的管理和學(xué)生學(xué)習(xí)過(guò)程的管理等。

華中科技大學(xué)檔案館2017年完善“檔案業(yè)務(wù)網(wǎng)上服務(wù)系統(tǒng)”。根據(jù)師生反饋意見(jiàn)，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行了修改和完善：重新修改了使用界面，使系統(tǒng)功能更直觀明了；增加了在線互動(dòng)功能，方便申請(qǐng)人和審核人進(jìn)行交流；對(duì)部分系統(tǒng)缺陷進(jìn)行了修改，使其更加安全穩(wěn)定。項(xiàng)目在2017年獲得學(xué)?！暗诙霉ぷ髁鞒淘O(shè)計(jì)與再造競(jìng)賽” 優(yōu)勝項(xiàng)目獎(jiǎng)項(xiàng)。

（3）缺乏有效的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果跟蹤反饋機(jī)制。目前學(xué)校將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果納入各單位工作目標(biāo)考核范疇，并作為重要依據(jù)。對(duì)績(jī)效執(zhí)行及評(píng)價(jià)結(jié)果較差的項(xiàng)目，扣減年度年終績(jī)效。但評(píng)價(jià)結(jié)果的運(yùn)用只體現(xiàn)在局部，只與部門績(jī)效或個(gè)人績(jī)效掛鉤，未能與新項(xiàng)目申報(bào)與預(yù)算資金分配掛鉤，未與項(xiàng)目預(yù)算實(shí)質(zhì)性結(jié)合。另外評(píng)價(jià)結(jié)果沒(méi)有被充分利用，未實(shí)現(xiàn)高校之間的縱向?qū)Ρ取W(xué)院之間的橫向?qū)Ρ?，評(píng)價(jià)結(jié)果不能用于項(xiàng)目質(zhì)量的持續(xù)改進(jìn)。

針對(duì)以上種種問(wèn)題，近幾年，湖北省扎實(shí)開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等一系列工作，加大培訓(xùn)力度，提升重視程度，著力構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，積極探索實(shí)踐，穩(wěn)步推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理各項(xiàng)工作的開(kāi)展。

2020年7月，湖北省財(cái)政廳印發(fā)關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理系列制度的通知，實(shí)現(xiàn)“預(yù)算編制有目標(biāo)，預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的預(yù)算管理模式。

該體系取得了三個(gè)方面的重要成效：一是建立健全“項(xiàng)目單位自評(píng)、業(yè)務(wù)處室全面參與、專業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格把關(guān)、財(cái)務(wù)處統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的績(jī)效評(píng)價(jià)工作方式；二是項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)全覆蓋、并對(duì)部門項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)；三是有效應(yīng)用評(píng)價(jià)結(jié)果。

以上成效具體應(yīng)用于高校中可以體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是進(jìn)一步明確了部門之間的職責(zé)定位。高校項(xiàng)目一般由財(cái)務(wù)處撥付相關(guān)職能部門管理，職能部門進(jìn)一步劃撥至具體學(xué)院使用，學(xué)院提供數(shù)據(jù)給職能部門形成績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，職能部門參與程度不高?？?jī)效管理通知初步解決了財(cái)務(wù)處“單邊推進(jìn)”、職能部門和學(xué)院“單打獨(dú)斗”的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)了職能部門的參與性。高?？梢酝ㄟ^(guò)第三方機(jī)構(gòu)的參與，結(jié)合自身實(shí)際情況，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理方式，由第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開(kāi)展評(píng)價(jià)工作，并出具評(píng)價(jià)報(bào)告，形成評(píng)價(jià)結(jié)果。

二是規(guī)定績(jī)效管理評(píng)價(jià)范圍。以前高校一般只對(duì)納入年初預(yù)算管理的、使用財(cái)政資金安排的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)于年中追加的或者使用其他資金安排的項(xiàng)目不予評(píng)價(jià)，或者只進(jìn)行簡(jiǎn)單評(píng)價(jià)。根據(jù)湖北省財(cái)政廳印發(fā)的績(jī)效管理通知，原則上應(yīng)對(duì)評(píng)價(jià)年度當(dāng)年納入預(yù)算管理的所有項(xiàng)目全部進(jìn)行評(píng)價(jià)，尤其對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果顯示需進(jìn)一步提升績(jī)效的財(cái)政資金安排的重大項(xiàng)目，可以持續(xù)開(kāi)展評(píng)價(jià)。

三是重塑預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。除與部門績(jī)效或個(gè)人績(jī)效掛鉤外，還應(yīng)落實(shí)“建立評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整掛鉤機(jī)制”的要求，對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用作出細(xì)化的、硬性的規(guī)定，增加可操作性。例如，根據(jù)項(xiàng)目評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)，按相應(yīng)比例扣減下一年度部門預(yù)算，對(duì)于評(píng)價(jià)結(jié)果為差等的，甚至可以考慮在下一年度取消該項(xiàng)目。

二、構(gòu)建教育教學(xué)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系

在全面預(yù)算績(jī)效管理中，構(gòu)建績(jī)效指標(biāo)體系是管理的基礎(chǔ)。對(duì)于高校而言，教育教學(xué)工作至關(guān)重要。建立科學(xué)合理的教育教學(xué)評(píng)價(jià)體系對(duì)促進(jìn)教學(xué)工作、提高教學(xué)質(zhì)量和學(xué)校管理水平有重要的作用和意義：

一是合理的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠?qū)⒔虒W(xué)行為指標(biāo)化、數(shù)量化，以更加形象和直觀的特征促進(jìn)教育教學(xué)活動(dòng)的不斷改善和教學(xué)效果的不斷提升，是對(duì)教學(xué)過(guò)程的有力監(jiān)督和有效指導(dǎo)，是推動(dòng)教學(xué)行為不斷改良創(chuàng)新的重要?jiǎng)恿Α?/p>

二是科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)體系能改善財(cái)政專項(xiàng)資金使用效率，達(dá)到避免資金浪費(fèi)、濫用的目的。同時(shí)激發(fā)全校教職工的積極性和工作潛力，更好地為學(xué)校教學(xué)工作服務(wù)、為提升教學(xué)質(zhì)量助力。

三是從宏觀層面推動(dòng)全面預(yù)算績(jī)效管理改革，從微觀層面建立預(yù)算績(jī)效管理辦法，進(jìn)一步加深高校對(duì)人才培養(yǎng)和教學(xué)中心地位的認(rèn)識(shí)，并將評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用到下一年度的資金分配中，保證教學(xué)項(xiàng)目的足額投入，結(jié)合學(xué)校發(fā)展規(guī)劃，確定重點(diǎn)投入的領(lǐng)域和投入方式。

目前，部分地區(qū)的初中、小學(xué)建立了教育教學(xué)績(jī)效指標(biāo)，可用于同地區(qū)學(xué)校辦學(xué)水平的績(jī)效評(píng)價(jià)。但由于高校之間的獨(dú)特性和復(fù)雜性，設(shè)置相同的指標(biāo)體系進(jìn)行一味地橫向?qū)Ρ纫饬x不大。根據(jù)每所高校的特點(diǎn)，設(shè)置自身的預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，并進(jìn)行縱向?qū)Ρ群图?lì)才是提升教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)鍵。下面以湖北省某省屬高校為例，試著建立該校教育教學(xué)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)，并逐步推廣運(yùn)用于各學(xué)院績(jī)效評(píng)價(jià)。

湖北省某省屬高校是一所以工為主，覆蓋工、理、管、經(jīng)、文、法、藝術(shù)、醫(yī)學(xué)、教育學(xué)九大學(xué)科門類的多科性教學(xué)研究型大學(xué)，現(xiàn)有本科教育、研究生教育及國(guó)際教育，具有學(xué)士、碩士、博士學(xué)位授予權(quán)（69個(gè)專業(yè)招生、22個(gè)一級(jí)學(xué)科碩士點(diǎn)、2個(gè)一級(jí)學(xué)科博士點(diǎn)），面向全國(guó)一本招生。有全日制在校生25000人，其中，研究生超過(guò)5000人、本科生近20000人。

高校應(yīng)以教和學(xué)的環(huán)境因素為保障，以師生的能力培養(yǎng)為核心，以師生學(xué)習(xí)成果為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)教育教學(xué)目標(biāo)體系的整體優(yōu)化[3]。針對(duì)該校的辦學(xué)特色和發(fā)展重點(diǎn)，教育教學(xué)績(jī)效指標(biāo)體系主要從學(xué)校發(fā)展、學(xué)生發(fā)展、教師發(fā)展等幾個(gè)方面建立。

目標(biāo)一：學(xué)校發(fā)展。學(xué)習(xí)國(guó)家層面頒布的關(guān)于教學(xué)質(zhì)量的政策性文件，在此基礎(chǔ)上制定和完善適合本校學(xué)情的各項(xiàng)校內(nèi)規(guī)章制度。全面梳理學(xué)校規(guī)章制度中存在的缺陷和漏洞，廣泛聽(tīng)取師生的意見(jiàn)及評(píng)價(jià)，認(rèn)真開(kāi)展校園規(guī)章制度的“廢、改、立”工作，有效推動(dòng)校園管理的制度化建設(shè)，推進(jìn)院校內(nèi)涵建設(shè)和高質(zhì)量發(fā)展，形成“事事制度約束，人人依規(guī)辦事”的法治校園環(huán)境，從而為保障教學(xué)質(zhì)量做好服務(wù)發(fā)展、服務(wù)決策和服務(wù)落實(shí)工作。

充分整合校內(nèi)各種資源，如實(shí)訓(xùn)條件、教學(xué)設(shè)備、網(wǎng)絡(luò)設(shè)備等教學(xué)資源和圖書(shū)館、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等學(xué)習(xí)資源。對(duì)與教學(xué)條件相關(guān)的績(jī)效指標(biāo)開(kāi)展頂層設(shè)計(jì)，如對(duì)教學(xué)設(shè)備、實(shí)訓(xùn)基地、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等的利用率調(diào)查、使用滿意度調(diào)查以及專家評(píng)估等。面向教師、學(xué)生、同行開(kāi)展對(duì)圖書(shū)及在線資源的質(zhì)量調(diào)查和使用滿意度調(diào)查等。根據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)研判各種教與學(xué)資源存在的合理性，優(yōu)化資源配置，提高教育資金的利用率。

高度重視校園的安全制度建設(shè)，尤其是食品、消防、實(shí)驗(yàn)室管理、交通等方面，加大宣傳力度，加強(qiáng)技能培訓(xùn)，防止校園盜竊和電信詐騙。學(xué)校各部門應(yīng)協(xié)調(diào)分工，建立安全工作機(jī)制，利用信息化手段強(qiáng)化“人技管理”，實(shí)現(xiàn)校園安全管理新發(fā)展。

目標(biāo)二：學(xué)生發(fā)展。優(yōu)化人才培養(yǎng)結(jié)構(gòu)，提高國(guó)際化學(xué)生和雙專業(yè)復(fù)合型專業(yè)學(xué)生的比例，提高“互聯(lián)網(wǎng)”“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)大賽”等高水平學(xué)科競(jìng)賽的參與度、獲獎(jiǎng)比率及獲獎(jiǎng)層次等。開(kāi)展各項(xiàng)實(shí)習(xí)、創(chuàng)業(yè)等活動(dòng)，提升學(xué)生理論聯(lián)系實(shí)踐的能力。

鼓勵(lì)學(xué)生在校期間參與不同形式的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動(dòng)，如成立高校創(chuàng)業(yè)社團(tuán)、開(kāi)設(shè)創(chuàng)業(yè)課程、提供兼職崗位等，不斷提升相關(guān)指導(dǎo)老師的專業(yè)技能，為學(xué)生提供專業(yè)、有效的解答和服務(wù)。

目標(biāo)三：教師發(fā)展。不斷提高和優(yōu)化師資質(zhì)量是教學(xué)管理中的核心工作，對(duì)現(xiàn)有師資進(jìn)行合理規(guī)劃，根據(jù)需要引進(jìn)促進(jìn)教學(xué)發(fā)展的專家教授及學(xué)科帶頭人等。強(qiáng)化教師的培訓(xùn)工作，為有潛力的教師提供專業(yè)培訓(xùn)及出國(guó)進(jìn)修的機(jī)會(huì)，提升教師教學(xué)水平。重視對(duì)青年教師的培養(yǎng)，制定青年教師培養(yǎng)機(jī)制，舉辦學(xué)術(shù)教學(xué)研討活動(dòng)等，促進(jìn)青年教師全面快速發(fā)展[4]。

繼續(xù)落實(shí)高等教育“放管服”改革，將教學(xué)管理重心下移至二級(jí)學(xué)院，給予學(xué)院教師和管理人員更多的權(quán)限，科學(xué)分配教務(wù)處和各學(xué)院的職能，兩者分工明確又相互配合，不斷增強(qiáng)學(xué)院的創(chuàng)新意識(shí)和自主能力，推動(dòng)教育教學(xué)工作穩(wěn)步發(fā)展（具體指標(biāo)體系如表1）。

表1 湖北省某高校教育教學(xué)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)體系表

三、關(guān)于高校教育教學(xué)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)的應(yīng)用建議

（1）完善機(jī)制體制，設(shè)立預(yù)算績(jī)效管理機(jī)構(gòu)。結(jié)合績(jī)效管理的特點(diǎn)，預(yù)算績(jī)效管理組織架構(gòu)應(yīng)該是全方位、多層次的，能夠體現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)的管理機(jī)制。

（2）規(guī)范工作流程，建立和完善預(yù)算績(jī)效管理制度。高校要順利推進(jìn)績(jī)效管理工作，應(yīng)出臺(tái)與高校發(fā)展相適應(yīng)的預(yù)算績(jī)效管理政策，進(jìn)一步優(yōu)化和規(guī)范預(yù)算管理流程。在預(yù)算編報(bào)、項(xiàng)目申請(qǐng)、經(jīng)費(fèi)執(zhí)行、績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)等各環(huán)節(jié)有章可循，各職能管理部門口徑一致、政策相通。

（3）進(jìn)一步研究建立完善的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)從預(yù)算資金投入、使用監(jiān)管、結(jié)果反饋及應(yīng)用等方面進(jìn)行全方位設(shè)計(jì)。把學(xué)校長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)納入績(jī)效化考核目的中來(lái)，為之后的教學(xué)工作提供方向和目標(biāo)。

（4）完善評(píng)價(jià)結(jié)果，加強(qiáng)結(jié)果應(yīng)用。一是將績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排有機(jī)結(jié)合，正向激勵(lì)、反向懲罰。二是不斷完善績(jī)效目標(biāo)，修正目標(biāo)的科學(xué)性、合理性。三是完善績(jī)效信息公開(kāi)制度，接受大眾監(jiān)督。

（5）加大培訓(xùn)力度，提升全?？?jī)效意識(shí)。加強(qiáng)各部門間的溝通，開(kāi)展各項(xiàng)財(cái)經(jīng)政策、教學(xué)改革等方面的培訓(xùn)，幫助師生樹(shù)立成本、績(jī)效等方面的意識(shí)，不斷提升學(xué)校的資金使用效率及管理水平。